英国执行欧盟细胞指令的经验和启示*

黄清华

(中国综合开发研究院，广东 深圳 518029)

英国执行欧盟细胞指令的经验和启示*

黄清华

(中国综合开发研究院，广东 深圳 518029)

英国为执行欧盟人体组织和细胞三个指令在立法和执法上所作的努力及其获得的成功，对于我国建立人体组织细胞法律制度，发展监管科学，有效治理“干细胞治疗”乱象，具有重要借鉴价值。在实证的基础上，分析、介绍英国人体组织法的基础、基本制度和运作方式，设想中国干细胞疗法监管科学的框架，应当包括监管的目标和长远战略、科学立法、制度文化、监管体制与执法机制、行业治理、患者维权的伦理—法律问题等。

组织细胞；干细胞疗法；监管科学；人体组织法

一、背景和必要性问题

“干细胞治疗”乱象是指一些医疗机构未经卫生部和国家食品药品监督管理局(SFDA)批准，违反干细胞临床研究伦理，以营利为目的开展干细胞临床研究和应用项目，不仅影响我国干细胞研究水平和在该领域的国际声誉，而且大面积侵害患者利益*黄清华.如何科学监管“干细胞治疗” [N].科技日报，2012-06-17(软科学版).。这些医疗机构“利用患者的期待心理，在不具备充分的科学依据、缺乏透明度、没有监控机制，以及对患者利益缺乏保护措施的情况下，向患有严重疾患的患者推销昂贵的所谓新型有效的干细胞疗法”。*ISSCR.干细胞临床转化指南[J] .王太平,徐国彤,周琪,李凌松,裴雪涛翻译整理.生命科学,2009,21(5).例如，不少关于干细胞疗法的商业网站提供虚假信息，一些研究机构擅自将实验室结果应用于临床试验，所提供的细胞质量和安全性并未得到评估；更有甚者，某些医疗机构宣传干细胞治疗糖尿病、心脏病和肝硬化等难治性疾病吸引患者，收取高额治疗费用，却仅仅是把人体血细胞抽出再回输，不仅无法达到治疗目的，有的还造成健康危害，给患者增加新的伤病；某些美容机构宣传提供干细胞美容服务可“使青春永驻”，输注后患者却出现皮肤肿胀变硬，严重者甚至患上红斑狼疮。……

针对这些“干细胞治疗”乱象及其主要成因——营利导向、信息严重不对称、缺乏透明度、没有有效监控机制，卫生部(会同SFDA)采取了一些行政措施和技术措施，先后发布《医疗技术临床应用管理办法》(卫医政发〔2009〕18号)、《脐带血造血干细胞治疗技术管理规范(试行)》(卫办医政发〔2009〕189号)和《关于开展干细胞临床研究和应用自查自纠工作的通知》(卫办科教函〔2011〕1177号)；然而，从截至到目前的情况来看，“收效甚微”。*《自然》评论员. 中国出台干细胞疗法措施，但收效甚微 [EB/OL]. 残剑编译.[2012-06-08].http://www.jkb.com.cn/document.jsp?docid=288462.如何科学合理地监管“干细胞治疗”行为，成为我国经济、社会和科技生活中的一个热点问题。

欧洲对包括“干细胞治疗”在内的人体组织研究和应用行为实施科学监管，重视科学立法、政府引导、行业治理，实行行业管理机构之间无缝对接的监管，提供必要的政府服务，便利生物科技企业和医疗机构从事正当的业务活动，形成了监管科学(regulatory science)*JKent, T, A. Faulkner, I. Geesink, D. FitzPatrick. Towards governance of human tissue engineered technologies in Europe: Framing the case for a new regulatory regime . Technological Forecasting & Social Change 73 (2006) 41-60.。

为落实2004—2006年欧盟关于(人体)组织和细胞三个指令(EUTCD)的原则和基本制度，英国先后制定了《人体组织法》(the Human Tissue Act 2004)、《人体组织(人体应用质量和安全)条例》(The Human Tissue (Quality and Safety for Human Application) Regulations 2007)和《人体组织和细胞临床应用质量和安全保障指南》(Guide to Quality and Safety Assurance for Human Tissues and Cells for Patient Treatment)，公共监管和行业治理在上述法律、法规和规则的框架下有序进行。

英国人体组织研究和应用领域良好的法治环境和治理环境，使英国在干细胞研究上成为具有领导地位的世界强国。例如，在论文质量上，以引用率为准，英国为15.3，我国只有3.0*评论员文章.干细胞研究的新阶段[J].生物医学工程与临床,2009,(6).。

基于欧洲和英国的经验，科学监管我国“干细胞治疗”等人体组织研究和应用行为，必须实行良法善治、做到科学立法与公共治理型执法相结合、法律与伦理相结合、长远谋划与近期安排相结合。为此，应当有计划地发展中国的人体组织研究和应用法律和监管科学，不仅科学地治理“干细胞治疗”乱象等问题，而且，纠正、克服我国(医药生物)科技领域长期以来形成的重技术轻人文的不足，从而提升干细胞和相关科学技术的研究水平。

作为一门交叉学科，以干细胞疗法为主的人体组织研究和临床应用监管科学(简称“干细胞疗法监管科学”)有其特定的目标、体系、研究对象、研究方法、评估方法和运作机制，等等。下文以英国人体组织细胞研究和临床应用监管科学的实践为参照，设想我国干细胞疗法监管科学发展的框架及其对法制发展的要求。

二、英国监管机制如何运作

为了了解一种监管机制如何运作，有必要听取其监管执法人员等参与其中的人员的客观介绍。以下七个人，工作、生活于英国人体组织研究和临床应用监管体制机制之中。从他(她)们对自己真实工作—生活体验的述说*HTA.Tissues and cells for patient treatment case studies [EB/OL]. [2012-05-23]. found at http://www.hta.gov.uk/licensingandinspections/sectorspecificinformation/tissueandcellsforpatienttreatment/tissueandcellsforpatienttreatmentcasestudies.cfm.， 我们可以大体了解英国是如何监管人体组织细胞研究和临床应用的。

(一)Ann-Margaret Little 和 Justin Adams*HTA. Ann-Margaret Little and Justin Adams[EB/OL].[2012-05-23]. found at http://www.hta.gov.uk/licensingandinspections/sectorspecificinformation/tissueandcellsforpatienttreatment/tissue/ann-margaretlittleandjustinadams.cfm.

Ann-Margaret Little(安-玛格丽特·利特尔)，安东尼诺兰信托基金(the Anthony Nolan Trust*英国国家卫生服务(NHS)系统内的二级医疗机构。)指定的个人(Designated Individual，DI)，其职责是保持和管理那些骨髓自愿捐赠者的登记册，以帮助那些患有像白血病一样疾病的人们。存储捐赠者骨髓的骨髓银行必须有人体组织管理局(Human Tissue Authority，HTA)颁发的许可证，以确保样品的质量和安全。

Justin Adams(贾斯廷·亚当斯)，骨髓捐赠者，已经在安东尼诺兰信托登记11年。2011年早些时候，该信托发现一例与他的骨髓相配型的需求者。

Ann-Margaret Little：“由于有超过39万英国居民自愿向任何有需要的病人捐出自己的骨髓，安东尼诺兰信托拯救了无数人的生命。我们保持一个潜在捐助者名册，通过搜索，可以试图找到与需要干细胞移植的人配型的捐赠者。我们尤其鼓励青壮年人和少数族裔人士，让他们加入捐助者名册。”

“自1974年以来，这种捐赠登记已给超过5000例患者生命的机会。我们一直努力追求高标准，现在，我们受到HTA的监管，执行在国家层面制定的标准，这可令我们作为其中一个专业机构的医学界消除顾虑。”

“法规已确认，我们正以我们所能的最佳方式工作。HTA的工作和成果意味着，在实施欧洲人体组织指令方面，英国走在了许多其他欧洲国家的前列。”

Justin Adams：“我在安东尼诺兰信托登已有11年。在(2010年)10月，一封信告知我，该信托已经找到了与我配型的人。”

“为此，我不得不去做更多的测试。我心里很明白，有人需要我的骨髓，……；工作人员都非常好，乐于助人。他们热衷于确保我(能)真正理解将会发生什么。知道这方面受到的监管，感觉很好。重要的是，有人正在检查有没有什么不好的做法。”

“我的骨髓被用于帮助一个年轻的小伙子，但我不知道关于他的其他任何事情。我希望每个人都知道，这个过程不是很痛苦的。”

“我很乐意再这样做一次，我会把自愿捐赠及其过程推荐给任何人。这是一个让别人有机会活下去的简单的方法。我们没有足够好的理由来为不成为捐赠者辩护。”

(二)Mark Lowdell*HTA.Mark Lowdell[EB/OL]. [2012-05-23]. found at http://www.hta.gov.uk/licensingandinspections/sectorspecificinformation/tissueandcellsforpatienttreatment/tissue/marklowdell.cfm.

Mark Lowdell(马克·洛得)从事人体组织人类应用，系伦敦皇家自由医院保罗O’Gorman细胞治疗实验室(Laboratory of Cellular Therapeutics)主任：

“有一点毫无疑问——HTA提出了该领域需要的标准。组织银行(Tissue banks)已争取达到这些标准，因为发牌增加了用于移植的组织的质量和安全。自从《人体组织法》获得通过，HTA就以此为基础实施监督执行。我觉得它正在发挥作用，并且大家都在互教互学。”

“HTA不是一个不露面的监督机构。我觉得发放组织银行牌照一直是HTA工作出色的方面。像监督员Sandy Mather(桑迪·马瑟)这样的人来参加专业会议，代表HTA介绍情况和案例，并解释监管机构将如何执行法规和标准，是有价值的。”

“从这个角度来看，HTA有一张人们熟悉的面孔，我想咨询和协商的过程一直都是行之有效的。”

(三)Ann Smith*HTA .Ann Smith [EB/OL]. [2012-05-23]. found at http://www.hta.gov.uk/licensingandinspections/sectorspecificinformation/tissueandcellsforpatienttreatment/tissue/annsmith.cfm.

Ann Smith(安·史密斯)，皇家马斯登NHS信托基金会(Royal Marsden NHS Foundation Trust)临床科学家和干细胞实验室负责人：

“我负责皇家马斯登NHS信托基金会的造血干细胞(haematopoietic stem cell)移植方案实验室工作，是人体应用程序许可(证)的指定检查者(DI)。我们治疗成人和儿童几种不同类型的血液和骨髓癌变，如白血病，以及一些实体肿瘤。”

“HTA监督我们工作的各个方面，包括干细胞采集、处理、存储和分配，以及患者的知情同意和临床治理。我工作的一部分，就是为单位接受检查做好准备，但我觉得这是一个持续的过程—— 重要的是要注重日常品质。在这方面，欧洲的立法(European legislation)是非常复杂的，HTA尝试弄清楚它的意义，划出主要的原则和规则供我们执行、实施。”

“法规和监督推动在这一领域的标准。我们一直试图达到高标准，使标准具体化并实现这些目标，给我们团队以信心。实施法规之前，不同的干细胞专业群体之间，解释有关专业指南(guidelines)的方式和结果都有差距，而现在该领域已有较多的共识。获得许可使我们消除顾虑，我们专业表现很好。”

“我们是第一个接受HTA检查的干细胞移植治疗机构。自从两年前的第一次检查，HTA已在该领域获得专家的意见，他们在该领域已有大量好的理解。最近我们接受了第二次检查，HTA的工作人员熟悉工作，控制了平衡而全面的检查，双方具有良好的沟通。虽然检查总是有些紧张，但是，能从HTA获得牌照，使它变得很值得。”

(四)David Haddow*HTA. David Haddow[EB/OL].[2012-05-23]. found at http://www.hta.gov.uk/licensingandinspections/sectorspecificinformation/tissueandcellsforpatienttreatment/tissue/davidhaddow.cfm.

David Haddow(戴维·哈多)，Altrika有限公司执行董事，受指定负责公司内部产品质量与安全事务的责任人：

“我是位于谢菲尔德的Altrika公司指定的个人。我们提供一种细胞培养服务，为英国的严重烧伤或(对于其他治疗方法而言)难治性慢性伤口的患者提供皮肤细胞。”

“我们公司的活动多种多样，主要是从不同的医院收集源细胞，随后进行处理、分发和存储。这个过程的一部分——收集细胞，并获得捐赠者的同意，与细胞储存一样，属于《人体组织法》规定的HTA职权范围；而检验、加工和配送活动，则属于药品和保健产品监管署(MHRA)管辖，MHRA负责医药产品的质量和安全监管。”

“这两个监管机构，以一种有针对性的检查程序实施联合检查，是非常明智的。这比一个单方的检查节省时间，也减少了花在装配文件、集中工作人员(培训以应付检查)所需的时间，并且减轻了后检查的负担，允许我们将更多的时间投入到我们的核心活动，为病人的治疗作准备。”

“我们工作在一个快速变化、发展的领域。以适当的方式规制、管理临床新方法，公众都意识到这一点很重要。正确而到位的监管框架对于计划有效的临床开发项目，是必要的，新技术的投资者也需要这样一个监管框架维护投资信心。”

(五)Ian Rees*HTA . Ian Rees[EB/OL]. [2012-05-23]. found at http://www.hta.gov.uk/licensingandinspections/sectorspecificinformation/tissueandcellsforpatienttreatment/tissue/ianrees.cfm.

Ian Rees(伊恩·里斯)，医药和保健产品监管署(Medicines and Healthcare products Regulatory Agency，MHRA)高级督察员：

“维护我们参与HTA的活动，有助于我们要看到不同的工作方式，并确保有关机构的工作之间没有监管空白。我们的监管活动遵循减少行政负担原则，确保提供的建议和指导意见符合汉普顿执行报告(Hampton Implementation Review)*汉普顿原则，2005年3月由菲利普·汉普顿名为《减少管理开支：有效的监督和执法》(Reducing Administrative Burdens: Effective Inspection and Enforcement)。这一英国政府咨询报告确立, 意味着更好的管理原则以实现符合善治标准的行政管理。确立的原则，以便进行更好的监管执行。我们正在寻找其他机会，继续试点的联合检查。”

(六)Greg Neal*HTA . Greg Neal[EB/OL]. [2012-05-23]. found at http://www.hta.gov.uk/licensingandinspections/sectorspecificinformation/tissueandcellsforpatienttreatment/tissue/gregneal.cfm.(格雷格·尼尔)

Greg Neal(格雷格·尼尔)，人体组织管理局监管干事：

“HTA监管应用于临床治疗中的(人体)组织和细胞；从这些细胞和组织中获得的产品，归类为医药产品，它们都是由MHRA监管。”

“一段时间以来，对于可能属于MHRA和HTA重叠或交叉的职权范围的事项，MHRA和HTA讨论改善监管程序和提高监管效率的途径，以帮助相关的企事业组织减少花费在准备接受检查所用的时间。”

“HTA与MHRA开展了一个联合检查试点。这种联合的方式，意味着相关的企事业组织只须为一个检查作准备。我们能与MHRA合作，共享信息、检验方法和界定我们相毗邻的监管职权范围。我们还发现这种联合检查有利于了解诸如Altrika公司从开始到结束的生产过程，这样我们就可以把HTA的监管职权设定在特定的范围内。”

三、HTA运作机制分析

从以上七人的介绍，我们可以明确英国(干)细胞研究和人体应用监管的框架和运作机制的要素：人体组织法明确的符合人权标准的法律原则、清晰配套的法律制度、符合善治标准的公共治理型监管执法机构和执法方式。

(一)欧洲细胞指令(EUTCD)

为了对包括“干细胞治疗”在内的人体组织研究和应用行为实施科学监管，欧盟2004年颁布有关人体组织和细胞研究和应用的母指令(the parent Directive)，通常称为“the first Directive ”，为成员国相关的立法提供了一个制度框架*European Parliament, European Council. Directive 2004/23/EC on setting standards of quality and safety for the donation, procurement, testing, processing, preservation, storage and distribution of human tissues and cells.。2006年，又先后颁布两个技术指令(technical directives)，通常称为“the second Directive ”*European Commission. Directive 2006/17/EC of 8 February 2006 implementing Directive 2004/23/EC of the European Parliament and of the Council as regards certain technical requirements for the donation, procurement and testing of human tissues and cells.和“the third Directive ”*European Commission. Directive 2006/86/EC of 24 October 2006 implementing Directive 2004/23/EC of the European Parliament and of the Council as regards traceability requirements, notification of serious adverse reactions and events and certain technical requirements for the coding, processing, preservation, storage and distribution of human tissues and cells.，为成员国有关立法提供了详细的技术基准。这些指令(The European Union Tissue and Cells Directives)，习惯上称为细胞指令，缩写EUTCD。

EUTCD促进高水平的公共健康保护、保障组织细胞的可获得性、促进自愿捐赠和保护基本权利、确保母指令的执行等。这些法律原则明确并符合人权标准。围绕这些法律原则的相关制度非常复杂*黄清华.EUTCD及其执行情况与启示[J].台湾科技法律与政策论丛(国立清华大学生物伦理与法律研究中心主办)，2013,(1).。为此，需要成员国专门机构弄清楚它的意义，划出主要的原则和规则供本国相关单位和人员执行。

(二)英国立法出色执行EUTCD

根据母指令的要求，英国制定了《2004年人体组织法》，成立了人体组织管理局(HTA)，依法独立履行监管职能，监管的事项包括人体组织和细胞产品从准入、制备、进出口到临床应用全过程的质量与安全。任何从事获取、存储、测试、加工(处理)、使用或分发用于治疗人体疾病的人体细胞的实体机构，必须获得HTA许可,并且遵循相关的行为法典或“实务守则”(codes of practice)。

《2004年人体组织法》由三个部分和七个附件组成：第一部分规定为计划的目的获取、储存和使用人体器官和其他组织的程序性要求，主要是各类捐赠者(死者、未成年人和智障者等)的知情同意；第二部分规定涉及人体组织(细胞)活动的监管(regulation)，主要是人权组织管理局的权限(Remit)和一般功能，许可证发证管理的实体和程序要求以及相关制度，“实务守则”的制定、效力和遵守，禁止用于移植的人体材料的非法交易(Trafficking)，等等；第三部分，杂项和一般规定，主要规定HTA协助其他公共当局(public authorities)的权力，未经同意或非自愿的DNA分析，等等。七个附件涉及HTA的组织结构、权限等问题的安排，对于执行《2004年人体组织法》不可或缺。

(三)人体组织法基本制度

有关干细胞研究与临床应用(安全和质量)问题的调整，主要见于《2007年人体组织(人体应用质量和安全)条例》。该条例实施于2007年7月5日，是英国落实EUTCD最重要的法规。根据该条例和《2004年人体组织法》的规定，以下制度对于促进和规范干细胞研究与临床应用具有重要影响。

1.许可制度(Licensing)

在《2004年人体组织法》的框架下，许可制度的基本含义是：那些业务活动涉及有关人体材料摘取、储存或使用的机构实体，必须获得HTA颁发的许可证。基于HTA许可证工作的所有机构，必须按照HTA设置的特定标准从事活动。

具体到干细胞的研究和临床应用，条例规定，获取、测试、处理、进口/出口和分销干细胞的机构实体必须获得HTA的许可或者与已获得HTA许可证的机构签订了第三方协议(third party agreement)；而且，第三方协议只适用于下列两种情况：(1)代表该已获得HTA许可证的机构从事所许可的活动；(2)随着HTA2010年第三号指令的实施*HTA. Directions 003/2010 of the Guide to Quality and Safety Assurance of Human Tissues and Cells for Patient Treatments.，该第三方协议必须满足《人体组织和细胞临床应用质量和安全保障指南》设定的标准。

2.指定的个人(DI)

即指定责任人制度，是许可证上指定的个人以监督开展授权的活动。这些指定的个人接受HTA培训以履行其法定职责。在上述“七人谈”中，Ann-Margaret Little是安东尼诺兰信托基金指定的个人，主要职责是管理人体组织和细胞自愿捐赠；而Ann Smith则是干细胞人体应用程序许可(证)的指定的个人(DI)，在皇家马斯登NHS信托基金会负责造血干细胞移植方案实验室工作。David Haddow则是受指定负责Altrika公司内部细胞产品质量与安全事务的责任人。

3.许可证持有人(Licence Holder , LH)

许可证持有人应当负责支付由HTA依法收取的任何费用。根据2007年《人体组织(人体应用的质量和安全)条例》的规定，LH有义务遵守HTA的指令。LH可以是一个法人团体。如果许可证申请人与所推荐的指定责任人(DI)不一致，必须向HTA明确，申请人是一个合适作为许可证持有者的人。

4.捐赠者(Donor)

每一个人，无论活着的还是死亡的，都是其组织器官或细胞资源的捐赠者。在前述“七人谈”中，Justin Adams是一位活体骨髓捐赠者，认为这是一个让别人有机会活下去的简单的方法。因为这种捐赠能使白血病等血液病患者获得治疗所需的骨髓干细胞——一种造血干细胞。

5.组织银行(Tissue banks)

这类银行如存储捐赠者骨髓的骨髓银行(bone marrow bank)，必须有一个HTA颁发的许可证，以确保样品的质量和安全。HTA提出并统一该领域需要的标准，要求组织银行(Tissue banks)如干细胞库(争取)达到这些标准，因为发牌增加了用于移植的组织的质量和安全。

6.可追塑制度(traceability)

确保采集的所有组织和细胞的可追溯性，从捐赠者、处理、存储或在其领土上的分布到接受人，反之亦然。可追溯性要求也适用于组织和细胞接触到的所有产品和材料。为此，实施捐助者识别系统，确保每个捐赠者和每一个与它相关的产品分配到一个唯一的代码。所有的组织和细胞，必须确定一个包含采集、接收、处理、储存和分配程序的信息标签。临床使用后，必须保持必要的数据至少三十年，以确保可追溯性。所有进口和出口到第三国的人体组织和细胞必须符合质量和安全要求，由认可、指定及授权的组织机构进行，以确保组织和细胞的可追溯性。

7.严重不良反应报告(serious advance reaction report)

《人体组织法》规定，肯定和否定的结果以及治疗的副作用，都应当发表，并对严重不良事件实施强制报告*HTA. Report an SAE, SAR or SUI [EB /OL] .[2012-06-10].Available from http://www.hta.gov.uk/reportansaesarorsui.cfm.。 出现下列任一后果的，为严重不良事件或严重的药品(细胞产品)不良反应或突发性的严重不良反应，应在规定的时间内报告人体组织当局：(1)死亡，(2)危及生命，(3)需要住院或延长住院时间，(4)持续或明显的残疾或丧失工作能力，(5)先天性异常或出生缺陷。

此外，HTA建立获得知情同意等重要事项的行为法典标准操作程序，对各种不当之人体组织、细胞利用行为，实行刑事追诉和(或)民事赔偿制度。

(四)监管机构

相关监管机构包括人体组织管理局和药品和保健产品监管署。

1.人体组织管理局(HTA)

HTA是由卫生部发起的具有执法和监管职能的非政府部门公共机构(Executive Non-Departmental Public Body ， ENDPB)，对于那些为了研究、治疗病人、尸体解剖、教学、公开展览目的储存和使用人体组织的单位，通过发牌(颁发许可证)以支持公众的信心。活体(living people)器官和骨髓捐赠也须获得HTA的批准。HTA的主要目标是制定并维护明确而合理的、在公众和专业人士层面都有信心的标准。

HTA于2005年4月1日根据《2004年人体组织法》成立，实行理事会领导下的行政长官负责制。理事会成员包括一名主席和11位理事，由国务卫生大臣委任。主席和其中九个理事由非专业人士组成，其余二个理事则是从那些与《人体组织法》的适用有“直接利益关系的群体”中“抽出”的专业人士，以建设一个专业人士、患者、家庭和市民都有信心的监管制度*HTA. Governance[EB/OL].[2012-06-20]. found at http://www.hta.gov.uk/aboutus/governance.cfm .。

理事会的职责包括*HTA.Authority member EB/OL].[2012-06-20]. found at http://www.hta.gov.uk/aboutus/ourpeople/authoritymembers.cfm：(1)确立HTA的战略方向；(2)监控战略目标的进展情况；(3)对具有重要战略意义的政策问题作出决定；(4)质疑、审议和监督高级管理团队的表现；(5)确保决策时利益相关者的意见被适当考虑；(6)确保资源足以履行战略目标并且被高效和有效地使用；(7)监督高级管理团队和员工的薪酬安排；(8)参与审核委员会、薪酬委员会和议员的团体；(9)作为专门小组成员署理活体器官捐赠的某些决定。

当前，HTA的日常运行和发牌与检验业务，是由一个由42名工作人员组成的核心团队管理，它被分成合规、战略与质量、交流及公共事务、资源(管理)四个部门，由行政长官领导。HTA在维护公共资金和资产同时，负责实现相关的政策，宗旨和目标。

行政长官负责HTA的执行工作，对理事会负责，理事会就HTA的活动和职能对卫生部和议会负责。每个财政年度结束后，HTA应提交一份年度报告及帐目给英格兰国务卫生大臣，在威尔士和北爱尔兰为有关国民大会。

在干细胞领域，HTA通过发布针对行业或产业的标准或一般性指令，或者发布针对特定实体的具体指令来监督干细胞采集、处理、存储和分配，以及患者的知情同意和临床治理(clinical governance)。

HTA的工作和成果，使英国在落实欧盟EUTCD方面领先其他许多国家。其意义在于：(1)HTA提出了干细胞研究和临床应用领域需要的各种标准。(2)通过发牌改善用于移植的组织细胞的质量和安全。(3)促进或推动对干细胞(治疗)研究和应用的共识。(4)新技术的投资者需要一个科学合理的监管框架维护投资信心。

2.药品和保健产品监管署(MHRA)

MHRA是卫生部的执行机构，属于政府机构，于2003年4月1日由药品管制局(MCA)和医疗器械管理局(MDA)合并成立，为的是确保药品和医疗器械达到可接受的安全标准。在干细胞领域，细胞产品的生产、加工、流通、不良反应监测和监管由MHRA负责。

MHRA的职责包括：(1)医药产品上市后的监测工作，报告、调查和监测药物不良反应和医疗器械不良事件。(2)医药产品在英国的销售和供应的的评估和授权。(3)监督认证机构，以确保医疗设备制造商，市场之前的设备符合监管要求。(4)样品和试验药品经营质量监督体系，以解决质量缺陷和安全监察和无牌产品的质量。(5)调查网上销售和潜在的假冒药品，并在必要时提出检控。(6)规范药品和医疗器械的临床试验。(7)监控和确保遵守有关药品和医疗器械的法定义务。(8)促进药品和设备的安全使用。(9)临床实践研究数据链和英国药典的管理。

(五)监管方式

HTA 和MHRA通过发证、制定标准、(联合)检查、咨询、协商或发布专门指令等方式，对人体组织研究和应用行为实施公共治理型监管。监管活动遵循减少行政负担原则，确保提供的建议和指导意见符合汉普顿实施审查的原则，即监管应当透明、负责、可解释、成比例，具有针对性和一致性，基于风险评估确定监督的重点*Better Regulation Executive(BRE) .View Idea: Principles Based regulation[EB/OL] .[2012-06-20]. found at http://www.betterregulation.gov.uk/ideas/viewidea.cfm?proposalid=56e437360a664f5bb073ee784a96ba71.，以便执行更好的监管，促进人体组织细胞的研究和应用。

HTA 与MHRA的分工：根据《人体组织法》规定的HTA职权范围，在干细胞方面，HTA负责收集和储存细胞，并获得捐赠者的同意，以及临床治疗中的(人体)组织和细胞的获得、处理、保存和应用；而MHRA负责细胞检验、加工和配送活动，以及从这些细胞和组织中获得的(医药)产品的质量和安全监管。对于可能属于MHRA和HTA重叠或交叉的职权范围的事项，由HTA与MHRA相互讨论改善监管程序和提高监管效率的途径。

在政策层面，监管工作始终按照《英国干细胞倡议：报告和建议》(即Pattison报告)*UKSCI. UK Stem Cell Initiative: Report and recommendations [EB /OL] .[2012-06-10].available from http://www.dh.gov.uk/en/Publicationsandstatistics/Publications/PublicationsPolicyAndGuidance/DH_4123849.倡导的“既支持干细胞治疗技术科学、合理的应用，又能自觉地从伦理、社会、法律和道德等方面限制其负面影响” 这一原则，开展公共治理型监管。

在监管技术层面，HTA、MHRA和基因治疗咨询委员会创建了英国干细胞工具包(UK Stem Cell Toolkit)*Department of Health (DH). UK Stem Cell Tool Kit[EB/OL].[2012-06-10].available from http://www.sc-toolkit.ac.uk/home.cfm.，以整合现有监管资源，澄清其中的个别监管机构的职权范围的起点和终点，为那些希望建立一个最终导致临床应用的干细胞研究和制造方案的机构提供单一的资源。它体现了监管机构、政府和资助基金共同努力的承诺，以帮助在英国的干细胞科学家将干细胞研究转化为临床成果和商业利益。

需要指出的是，考察英国人体组织法的法律原则、具体制度和公共治理型监管的执法机构以及执法方式，应当将其置于英国的法治环境和文化环境之中，作为一个整体进行理解。英国的法治环境可用“没有人可以凌驾于法律之上”这句话来概括，而英国的文化环境，则可用理性文化、制度文化、技术文化和安全文化进行概括。没有这样的法治环境和文化环境，以上法律原则、制度和执法机制难以发挥作用。

总之，基于良法善治的现代法治思想，英国重视科学立法、政府引导、行业治理，实行行业管理机构之间无缝对接的监管，提供必要的政府服务，便利生物科技企业和医疗机构从事正当的业务活动，形成了监管科学。

四、启示：如何构建中国干细胞疗法监管科学框架

英国在其法治和文化环境下落实EUTCD的立法、执法和监管实践，为我国建设和发展干细胞疗法监管科学提供了一个深具借鉴价值的基本框架。

(一)中国监管科学的目标

当前，我国在发展干细胞和再生医学为主的生物科技方面，存在明显的产业导向问题。表现在相关政策、立法的制定及其执行上，政府注意倾听产业和专业人士的意见和建议，而忽略其他利益相关人的关切，以致制定和(或)执行产业政策、法规或行政措施时，易导致信息不对称。这对于干细胞技术服务消费群体的利益保护十分不利。有鉴于此，建设这一学科的目标是，“探讨如何建立国家与社会互动，政府与民众共同参与，遵循法治，各种利益相关人参与、协商一致、反应迅速、透明和问责，确保有效和高效、公平和包容，这样一种公共治理型监管体制”*黄清华. 治理中国“干细胞治疗”乱象[J].科技导报，2012,(25).，以便科学监管以“干细胞治疗”为主的人体组织研究和应用行为，“透过法律技术与监管手段之革新，赋予人体组织、细胞提供者和接受者权利之保障，以平衡科学发展、应用与医学伦理之间可能的冲突”*黄清华.干细胞政策：英国和日本的举国体制与启示[J].科技导报，2012,(27).，进而达到追求公共利益、产业利益和个人权益兼备的社群福祉。

(二)科学立法研究

立法上，我国缺少欧盟母指令和英国《人体组织法》这样的关于人体组织和细胞统一的安全和质量标准。现有的(干)细胞研究和临床应用(专门)规范，例如，国家食品药品监督管理局(SFDA)2003年《人体细胞治疗研究和制剂质量控制技术指导原则》，卫生部2009年《医疗技术临床应用管理办法》关于细胞疗法作为第三类技术由卫生部统一审批监管的规定，与科学立法的要求相距甚远*黄清华.EUTCD及其执行情况与启示[J].台湾科技法律与政策论丛(国立清华大学生物伦理与法律研究中心主办)，2013,(1).。

鉴于此，“我国急需制定类似英国《人体组织法》、《人体组织(人体应用质量和安全)条例》和《人体组织和细胞临床应用质量和安全保障指南》这样的法律、法规和规则”*黄清华. 治理中国“干细胞治疗”乱象[J].科技导报，2012,(25).，借鉴其中的指定责任人制度、持证人制度、可追塑制度、标准操作程序、知情同意制度、严重不良反应报告制度、行政许可制度和质量管理体系，以及对不当之人体组织细胞利用行为实行刑事追诉和民事赔偿制度，形成科学、完整的治理规则体系，“确保对各种人体组织研究和应用行为的监管有法可依，使其服务于安全和伦理目标。”*黄清华. 治理中国“干细胞治疗”乱象[J].科技导报，2012,(25).

(三)监管体制与执法机制研究

探讨科学监管，必然涉及我国医药监管体制和执法机制改革。中共中央第十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提出了“治理能力现代化”的要求，并就“改革市场监管体系”和医药卫生领域“监管体制综合改革”作了安排。这就为我们在干细胞和再生医学领域探讨监管科学，改革现有的监管体制与执法机制，提供了难得的历史机遇。

发展我国干细胞监管科学，需要从现代治理理论上，对英国人体组织细胞监管体制和执法机制另作深入分析。例如，HTA的组织结构和运作方式与传统的行政监管执法有何异同？HTA与MHRA之间协调执法的监管方式有何优点和特点？认为英国这套体制机制属于公共治理型监管的理论根据何在？我国能否建设类似英国HTA的监管体制和执法机制？可能有哪些利弊？如果能，其根据和理由何在？我国需要在哪些方面“补课”以弥补理论之不足或消弥思想观念之差异？对这些问题，同样需要深入的专题研究。

(四)长远战略研究

在干细胞研究和临床应用问题上，良好的法律环境与相应的社会环境和科研政策息息相关。英国在干细胞研究领域的成就和国际地位一定程度上得益于英国政府2006—2007年就采纳了Pattison报告，这样一份关于英国干细胞研究、治疗与相关技术发展的10年战略方案，在以下五个科技发展基本要素上，实现了的统筹协调：“(1)有利于干细胞研究和再生医学发展的政策、规划支持和法治监管；(2)生命科学和生物科技领域人才培养和一定时期内的人才引进；(3)培育有利于人体组织细胞研究和应用的文化条件和社会认知；(4)反映人体组织细胞研究和应用领域特点和规律的知识产权管理、长效风险投资机制，以及生物科技企业的参与和支持；(5)获得公众的信任和参与。”*黄清华. 治理中国“干细胞治疗”乱象[J].科技导报，2012,(25).

《决定》就“深化科技体制改革”作了战略部署，要求“整合科技规划和资源，完善政府对基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究的支持机制”，“建立创新调查制度和创新报告制度，构建公开透明的国家科研资源管理和项目评价机制”。在此宏观科技政策背景下，“Pattison报告对于我国建设中国特色的干细胞研究战略目标和科技政策有何借鉴价值？应当如何评估我国现有的干细胞政策，如何才能提升我国干细胞研究和临床应用水平，以及科学监管水平？”*黄清华.干细胞政策：英国和日本的举国体制与启示[J].科技导报，2012,(27).这些都需要有一个长远谋划。

(五)行业治理研究

科学监管，或干细胞领域的良法善治，重要的一点，就是(激活)行业自治自律，鼓励业内单位和人士追求专业上好的做法甚至最佳做法。这同样是当前我国行业监管改革面临的重要课题。《决定》要求“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。这为我们研究干细胞领域的行业治理指明了方向。

2012年6月无锡干细胞技术创新联盟(简称“创新联盟”)成立，“剑指干细胞产业乱象，从制定相关标准着手，整合上下游产业链，充分发挥联盟在促进产业共性重大关键技术创新上的作用。”*刘纯.剑指产业乱象 无锡干细胞技术创新联盟成立[N].无锡日报，2012-03-14(科技版).“创新联盟”的组织构架怎样？是如何运作的？运作情况怎样？效果如何？是否有推广价值？“如何平衡政府监管与行业自治自律的关系？欧洲和英国干细胞领域行业自治情况如何？有哪些好的做法值得我们借鉴？”*黄清华. 治理中国“干细胞治疗”乱象[J].科技导报，2012,(25).这些都是我国干细胞行业和再生医学领域行业治理需要厘清的问题。

(六)制度文化研究

法律文化和伦理是科技、法律与社会互动关系中最深层、最本质的东西。科技法律功能的发挥，离不开相关制度文化和伦理的渗透。“干细胞产业的制度安排与其功能的实现，两者之间需要相应的制度文化来融通”；没有制度文化“润物细无声”的作用，“有关人体组织和细胞各项法律制度就难以达成其目标、实现其功能。”*黄清华. 治理中国“干细胞治疗”乱象[J].科技导报，2012,(25).因此，有必要介绍、引进英国和欧盟相关领域以技术文化为基础的制度文化和法治文化，包括生命法学理论、伦理和科学的生死观等等。

(七)患者维权的伦理—法律问题研究

这是一个十分“中国特色”的重要问题。这一问题起源于一些组织细胞机构滥用“创新性医疗服务”的权利损害国内外患者的正当利益。因此，治理中国“干细胞治疗乱象”必然涉及患者维权的伦理—法律问题。在这方面，“应采取什么样的司法政策才能处理好规范干细胞创新医疗服务与制裁非法行为的关系？如何把国际干细胞研究学会(ISSCR)《干细胞临床转化指南》中国化，使其不仅指导干细胞临床转化研究，而且，可用于指导患者维权，成为患者维权的伦理—法律武器。”*黄清华. 治理中国“干细胞治疗”乱象[J].科技导报，2012,(25).这些都是全新的干细胞法学问题。

总之，治理中国“干细胞治疗乱象”等人体组织研究和应用领域的问题，太需要良法善治！而良法善治、科学监管本身就是一个科学问题。这就需要从以上几个方面探讨建设中国特色的干细胞法律和监管科学。

British Experience in Implementing EUTCD and Its Implication

HUANG Qing-hua

(ChinaDevelopmentInstitute,Guangdong,Shenzhen518036,China)

The United Kingdom’s efforts made and success obtained in the legislations and enforcement of EUTCD, have important reference value for China in the establishment and development of regulatory science of human tissue and cells, which will provide effective governance for the chaos of ‘stem cell therapy’ in China. Based on case studies, the paper introduces and analyzes the basis, the basic system and the mode of operation of the Human Tissue Act of 2004, further conceives that the Chinese framework of regulatory science for stem cell therapy, shall include scheduled regulatory objectives and long-term strategy, the science of legislation, institutional culture, regulatory regime and enforcement mechanisms, the industry governance, as well as ethical-legal issues for patients’ advocacy.

tissue cell; stem cell therapy; regulatory science; human tissue act

2013-11-12

黄清华，男，英国谢菲尔德大学法学博士(安全风险与法律方向)，中国综合开发研究院(中国脑库)特聘研究员，首都医科大学“高层次人才队伍建设计划”讲座教授，中国政法大学医药法律与伦理研究中心兼职研究员，主要研究方向：(医药安全)风险与法律、科技政策与法律、(国际)民商法与知识产权、医改与法治。

D99

：A

：1672-769X(2014)01-0104-10