“战后法”视野下联合国维和行动机制的制度化革新*

黄德明,李若瀚

(武汉大学法学院, 湖北 武汉 430072)

“战后法”视野下联合国维和行动机制的制度化革新*

黄德明,李若瀚

(武汉大学法学院, 湖北 武汉 430072)

维持和平行动作为联合国维护国际和平与安全的一种重要方式，在避免冲突和恢复和平方面起到了重要作用。当前维和行动对传统维和原则的突破是国际环境变化和联合国实践相互作用的结果，维和行动由“冷却冲突”到“解决冲突”的嬗变也面临着许多困境，“战后法”为维和行动提供了新的理论基础和法律语境，能力建设是它对维和行动提出的新的要求，它有助于推动维和行动向更加系统化和规范化的方向发展。

冲突后阶段; 维和行动; 能力建设; “战后法”

联合国维持和平行动(以下简称“维和行动”)是联合国基于国际形势需要在实践中创造的，通过在冲突地区建立监督组织以监督停火和撤军来恢复和平的措施。联合国自1948年在中东地区建立第一个停战监督组织至今，已实施60多项维和行动，对维护国际和平与安全做出了巨大贡献。20世纪90年代以来联合国维和行动呈现出新的特点，其任务不再局限于监督停火和隔离冲突，而是被扩展到监督选举、维持治安、提供人道主义救援等国内领域，有时甚至涉及管理一国内部事务，而联合国科索沃临时行政当局、东帝汶过度行政当局等机构的建立，使得联合国维和机构在一定情况下已经具有临时过渡政府的性质。当前国际形势和法制环境的变化，特别是“战后法”的兴起，为联合国维和行动提出了新的机遇和挑战。

一、联合国维和行动的嬗变：从“冷却冲突”到“解决冲突”

联合国《蓝盔》一书中将维和行动定义为“联合国所从事的、根据联合国安理会或大会决议向冲突地区派遣没有强制力军事人员以恢复和维持和平的行动”。*The Blue Helmets—Review of United Nations Peacekeep-ing. The United Nations department of public information, 1990, p.4.有武装人员参与但不依靠武力来实现和平是维和行动的独特之处。前联合国秘书长哈马舍尔德提出了著名的“第六章半”理论，他指出维和行动是介于《联合国宪章》第六章“和平解决争端的外交手段”和第七章“集体实施的军事或其他强制行动”之间的一种临时性辅助手段，在和平解决争端的方式不能奏效，而又无法断定存在侵略行为的情势下，维和行动可以作为一种新的维持和平机制以应对上述难题*The Blue Helmets—Review of United Nations Peacekeep-ing, p.5.。包括我国著名法学家梁西先生在内的许多中外学者都倾向于将《宪章》第40条作为维和行动的法律基础*黄惠康. 论联合国维持和平部队的法律基础[J]. 中国社会科学, 1987, (4): 172.，该条规定在安理会采取断绝经济和外交关系或使用武力之前，可以采取临时办法，防止冲突局势的恶化。作为临时性措施的维和行动，其目的在于“冷却冲突”，力图避免引发冲突的事件发生，为冲突的解决提供一个和平环境。其后在联合国实践中逐渐形成了维和行动的基本原则，即“哈马舍尔德三原则”，“同意原则”要求联合国开展有关维和行动必须征得当事国的同意和允许，在当事国撤回该项同意时联合国须中止其维和行动；“中立原则”要求联合国开展有关维和行动时，对于争端和冲突双方应不偏不倚地平等对待，以此来获得冲突双方的信任和支持；“非强制原则”要求维和人员严格限制使用武力，所携带的轻武器只有在自身遭到袭击或者履行职责受到武力阻碍时才能使用。前联合国秘书长德奎利亚尔将维和行动称为“无战斗之敌，无战胜之地，武器用于自卫，效果靠自愿合作”。*The Blue Helmets—Review of United Nations Peacekeep-ing, p.46.

冷战结束之后，联合国维和行动的实践越来越多地涉及介入一国内部事务，1992 年前联合国秘书长加利提交的《和平纲领》对“同意原则”进行了修正，报告强调“强制和平涉及维持和平活动但不一定非要得到有关方面的同意”。*Boutros Boutros-Ghali, An Agenda for Peace, New York: United Nations, 1992, p.5.而随着维和行动职能的扩大，以及不断增多的对维和人员进行武力攻击的暴力事件，联合国安理会开始授权联合国维和部队可以采取一切必要措施打击阻挠政治进程和维和使命企图的行为以保证维和行动的实施，如安理会第837号决议对联合国驻索马里部队的授权*See S/RES/837.，同样的授权也被赋予波黑、海地等地区的维和部队。此后，联合国提交的《布拉希米报告》更明确地提出“强势接战规则”(Robust Rules of Engagement)以对付那些违反和平协定承诺或企图以暴力破坏协定当事方的*See UN. Doc. A/55/305-S2000/809.。另外，维和行动的一些实践也开始背离“中立原则”，如联合国波黑维和行动中，维和部队就表现出对冲突一方的穆族明显偏袒*贺建. 论冷战后联合国维和行动与国际干预[J]. 求索, 2005, (5): 68.，2008年联合国出版的《联合国维持和平行动：原则和准则》也允许维和行动在一定情况下偏离传统“中立原则”的要求*该出版物认为：“联合国维和行动要在与冲突方打交道时保持公正，但并不是指在执行任务时保持中立，面对那些明显阻碍和平进程的情况，对当事方的不偏不倚不应当成为不采取行动的借口。”See United Nations Peacekeeping Operations, New York: United Nations, 2008, p.68.。

维和行动实践对传统维和原则的突破也为联合国维和行动的实施带来了新的挑战。当某些冲突地区的执政实体已不复存在而出现权力真空的局面(如1992年的索马里)，或者冲突地区有可能出现大规模种族屠杀等侵犯人权的国际罪行时(如1998年的塞拉利昂)，同意原则的实施已不具备客观条件，此时如果仍坚持以其作为实施维和行动的前提则不利于联合国及时采取行动，但缺乏东道国授权的维和行动不但合法性存在问题，而且也开始面对越来越多侵犯一国主权的质疑*杨诚. 国际刑法与冲突后国家法制的建立——联合国利比里亚维持行动分析[J]. 太平洋学报, 2009, (11): 26.。而增强维和行动的主动性和攻击性则使得维和部队可能直接介入武装冲突，正如一些学者指出，当维和部队成为冲突一方，维和部队人员是否仍具有《联合国人员和有关人员安全公约》第8条赋予他们的非战斗员地位就产生了问题。另外，对于联合国维和人员在冲突中实施的违法或者犯罪行为，《维持和平行动部队地位协定范本》规定的维和人员的豁免权能否排除国际或国内司法机构对这些人员的管辖，以及如何追究违法人员的战后责任也成为颇为棘手的问题*盛红生. 论联合国维持和平行动与国际人道法[J]. 西安政治学院学报, 2012, (4): 102-103.。

二、联合国维和行动的“战后法”基础：“能力建设”原则

冷战结束后国际格局的变化、武装冲突的国内化趋势、联合国权威和作用的增强、以及安理会处理安全问题能力的提高为维和行动的嬗变创造了机遇。国内外学者也早已开始关注维和行动的“分代”问题*夏路. 联合国维和:集体安全？[J]. 国际政治研究, 2006, (3): 78-81.。联合国出版物中也出现了“第二代维和行动”*Boutros Boutros-Ghali, Report on the Work of the Organization, New York: United Nations, 1993, p.2.、“第三代维和行动”*United Nations Peace-keeping, New York: United Nations Department of Pbulic Information, 1993, pp.8-10.的提法，从现有文献来看不管联合国文件还是学者论述，对于维和行动划代标准并不统一，有学者甚至提出了第四代维和与第五代维和的概念，过于细致和复杂的划分反而不利于对维和行动的系统研究。

笔者认为根据联合国维和行动的主要任务不同可将其界分为“传统维和行动”和 “非传统维和行动”，前者的主要任务是“冷却冲突”，即控制冲突、阻止冲突发生或再次发生；后者的主要任务在于“解决冲突”，即在一定程度上消除冲突根源实现其根本性解决。当前，许多联合国维和行动的内容除仍包含传统的“冷却冲突”措施外，有时还包括了政治、经济及人道主义援助等“解决冲突”的措施，这些措施不仅存在于冲突阶段，而且也已扩展到“冲突后阶段”。鉴于国际社会现实，使联合国维和行动回归到传统维和行动方式(通过隔离、监督等手段避免直接武装冲突)已不可能，那种试图将当前维和行动严格局限在“哈马舍尔德三原则”之下的想法也是不现实的。随着“冲突后阶段”的特殊地位日益显著，今后维和行动的实施将面临更多“战后法”问题。

“冲突后阶段”是指许多国家和地区在冲突之后长期存在一种“不战不和”的状态。现代武装冲突巨大的破坏性使得冲突结束到恢复和平需要经历更长、更复杂的阶段，冲突终止并不意味和平建立，从战争到和平尚需一个恢复和重建的过程，调整冲突后阶段法律关系的“战后法”应运而生，其根本目的在于实现冲突发生国家或者地区的持续和平*李若瀚. 武装冲突法的新发展:“战后法”法律问题研究[J]. 时代法学, 2012, (5): 95.。就联合国维和行动而言，《和平纲领》中已提到了“重建和平”(Post-conflict Peace-building)概念，即采取行动以确定和支持旨在加强和巩固和平的各项措施，以防止冲突再度爆发，并提出了在冲突后缔造和平的多种手段*Boutros Boutros-Ghali, An Agenda for Peace, New York: United Nations, 1992. p.7.。但由于其提出概念的模糊且缺乏操作规则，因而并未得到普遍认同。事实上，在“战后法”视野下，随着绝对主权原则逐渐为主权相对观念所取代，任何对其他国家或国际社会之和平与安全产生影响的情势，都应被视为安全的威胁，出于恢复和平和人道主义考虑，参与一国“冲突后阶段”的恢复和平工作，已不再被认为是对其内政的干涉，而是一种国际援助，维和行动“重建和平”与“战后法”建立持续和平的理念是契合的。

和平本身有积极和平( Positive Peace) 和消极和平( Negative Peace)两种形态，前者指和平状态之维持，此种和平需要主动采取措施方可维持，如采取监督停火、签订和平协定、惩治战犯等积极手段；后者指和平威胁之消除，即不需采取主动措施即可维持和平状态*Inger Osterdahl, “Esther Van Zadel. What Will Jus Post Bellum Mean? Of New Wine and Old Bottles”, Journal of Conflict & Security Law. 14 (2009), 175-207.。积极和平状态下一旦维持措施失效或者中止，和平可能遭到破坏。“战后法”旨在实现的持续和平是一种消极和平。就传统维和行动而言，其主要任务是“冷却冲突”，通常是在冲突发生后在一定区域部署联合国维和机构来监督双方实现业已达成的停火协议或和平协定，如根据安理会第425号决议建立的联合国驻黎巴嫩临时部队*See S/RES/425.，通过撤军或停止冲突来实现的和平是一种积极和平，它并不保证和平威胁的消除，因而冲突可能随时发生，如“联黎部队”自1978年部署以来并未能有效阻止巴解组织、黎巴嫩真主党同哈达德武装组织和以色列之间多次发生的武装冲突*中国国际战略学会军控与裁军研究中心. 当代国际维和行动[M]. 北京: 军事谊文出版社, 2006.138-145.。就当前维和行动而言，其主要任务已越来越多地包括“解决冲突”因素，不再满足于使冲突方维持停火的状态，而力图通过积极措施以达到消除冲突根源的目的，在监督职能之外还赋予维和机构恢复和重建和平职能，如联合国西撒哈拉公民投票特派团、联合国纳米比亚过渡时期援助团都被赋予军事手段之外的采取民事行动的职能，而在联合国东帝汶过度行政当局和联合国驻柬埔寨过渡时期权力机关等维和机构则被授权直接行使一国临时政府之权利，这些努力都反映了当前维和行动更倾向于实现一种消极和平，即一种稳定的和平状态。

持续和平的建立离不开重建和平的措施，重建国家机器并确保其具有管理内部事务及维持国家和平稳定的能力是“战后法”能力建设原则的基本要求，该原则要求帮助该国建立可代表其人民根本利益之合法政府，任何行动及措施，包括建立机构和法制，都应以有助于增强(至少不能减损)该政府自身消除潜在安全威胁、维持持续和平之能力为归旨*李若瀚. 武装冲突法的新发展:“战后法”法律问题研究[J]. 时代法学，2012，(5)：95.。具体来说就是“当地所有权”的实现，即支持和帮助具有代表性的合法政府可以自主的行使其国家事务的管理权。刚刚摆脱冲突的国家常常面临自身能力严重缺乏的问题，特别是在一国处于严重混乱和不安定局面下，联合国和国际社会提供的外部援助是一种消除潜在冲突威胁的有效方法。联合国已意识到冲突后能力建设的重要性，2011年高级咨询小组的报告就提出“必须培养受冲突影响国家的潜在本国能力”，基于此，联合国秘书长于2011年和2012年分别提交了《冲突后文职能力》和《冲突后民事能力》的报告，旨在从“建设能力”角度提出维和行动在当前形势下的发展方向和具体建议*See A/67/321/-S/2012/645, A/66/311-S/2011/52.。能力建设已成为维和行动在“冲突后阶段”的发展方向。

三、联合国维和行动在冲突后阶段的实施：政治措施的法律化

维和行动的期间通常由其授权文件加以规定，由于非传统维和行动倾向于建立一种类似于消极和平的状态，因而在“冲突后阶段”与重建和平有关的维和行动不可能超出“战后法”范围，在继和平建立之前维和行动必然要受到“战后法”制约。

(一)维和机构的战后重建权能

在冲突后阶段，联合国以维和行动的方式介入战后重建的条件和方式都是值得探讨的，其中最主要的是“同意”和“授权”问题。

虽然1995年的《和平纲领补编》*《和平纲领补编》强调“安理会授权成员国组建并部署一支中立且公正的武装力量到紧张或冲突地区，而且并不须要获得所有相关各方的同意”。See UN. Doc. A/50/60-S/1995/1. at. 23.以及2000年的《布拉希米报告》都允许维和行动突破“东道国同意”对实施维和行动的约束，但其理由都基于当一国陷入战乱或不存在有效形式的政府或存在严峻人道主义危机情况下，预先征得冲突当事方的同意不能满足提供紧急援助的要求时，允许联合国主动干预将不可避免，否则就会发生使1994年的卢旺达种族大屠杀事件重演。但在“冲突后阶段”，重建和平行动涉及的主要内容除了解实现停火、除交武装之外，还包括遣返难民、监督选举、保障人权、改革或加强政府机构等增进一国当地所有权的措施，这些工作却并不总是属于上述紧急情况范畴。而且一些国家也对联合国介入主权国家内部冲突的维和行动持警惕态度，特别是发展中国家，他们担心西方大国会以人道主义危机为由，强行干预其内部事务，扶持反对派，侵犯其主权，甚至损害其领土完整，造成国家分裂*徐纬地. 摇摆于彷徨中的探索——联合国维和行动面临的困难与挑战[J]. 世界经济与政治, 2005, (5): 10.。维和行动与联合国强制和平行动不同，后者属于针对某一国家的欲以武力达到惩罚和制裁目的的强制执行方法，因而其实施无需东道国的同意，而维和行动目的在于以非武力手段维持和平，其应被理解为国际援助而非国际干涉，战后重建不属于强制和平范畴。因而鉴于战后重建的性质，以及不干涉内政原则的要求，维和机构进入东道国实施重建行动原则上应获得东道国的许可，其实施的与和平重建有关的维和行动也应当具有合法的依据，它们可以表现为安理会决议、东道国的邀请文件*如联合国的埃及维和部队、塞浦路斯维和部队、刚果维和部队、黎巴嫩维和部队等维和部队建立之前联合国均与有关国家签订了《维和部队地位协定》，而此措施也被逐步发展成为联合国派遣维和部队前的内部的习惯性做法。、以及联合国与东道国签订的双边协定。

(二)维和机构的领土临时管理职能

联合国先后在科索沃和东帝汶建立特别机构，并对这些领土实施“临时管理”，上述授权是否违背《联合国宪章》和一般国际法也引起了学者的争论。

以科索沃为例，安理会第 1244号决议决定在科索沃部署联合国监督之下的国际文职机构和安全部队，它规定，“安全部队职能是使用所有必要手段来确保安全的环境和便利流离失所的人们安全返回家园；文职机构的职能在于执行临时管理科索沃的职责，以确保科索沃人民在南斯拉夫联邦共和国之内享有很大程度的自治权。”*See S/RES/1244.对于科索沃特别机构充当了过渡时期权力机构的角色，有学者指出维和机构在未获得国家授权前提下而部署于一国领土同时行使行政当局之职能，其性质与冲突后阶段的占领是类似的*汪玉. 科索沃国际维持和平行动与国际法上的集体安全制度[J]. 法律科学, 2000, (3): 55-56.，《海牙第四公约》第43条规定，“当占领者事实上行使原统治当局权力时，除非特殊情况，占领者应尽全力恢复和保证该地区的公共秩序与安全，同时遵守该地区已生效的法律。”这实际上是确认了占领者对被占领区“维持战前状况”的要求。《日内瓦第四公约》则确立了“维持战前状况”的例外情况，其第64条规定，“占领地之刑法应当继续有效，但遇该项法规构成对占领该国安全之威胁或对本公约之施行构成障碍时，占领国得以废除或停止。”上述条约规定反映了传统占领法倾向于严格限制占领当局的重建行为。

而在“战后法”视野下，由于存在各种威胁和平的因素，冲突地区远未实现和平，与维持现状相比重建和平成为更为重要的问题，因为仅维持现状并不能确立和平与秩序，为了能够有效实现冲突地区持续和平，就必须采取积极的上述构建和平措施，在此意义上，允许维和机构动用军事、行政、民事、司法力量实施重建和平的行为，在必要时允许其对一国政治体制以及法律制度实施改革已成为实现持续和平的一种积极选择。2004年《冲突中和冲突后的法治和过渡司法》的秘书长报告就提出，联合国支持“以公民参与为基础的法制改革、司法重建或过渡司法”，但对通过“外部推行”的方式持有疑虑，并指出联合国“应更好地学会如何尊重和支持当地所有权、当地领导权和当地改革拥护者群体，同时保持对联合国规范和标准的忠实”。*S/2004/616. Art. 17.由于安理会授权实施此类行动的合法性基础尚不确定，以及一些国家对此存存顾虑，因而维和机构实施管理领土职能只能作为一种临时应急措施予以实施。

(三)与维和行动有关的战后责任

现代国际法已建立了合法使用武力的标准(单独或集体自卫和集体安全机制)，以及武装冲突中实施军事行动的合法标准(主要是国际人道法)，也就有必要建立战后责任机制以使那些违背上述规则的国家或个人承担责任。战后责任机制的核心是通过追究国家或个人在武装冲突中违法行为的责任，以剥夺违法者的行为能力、督促决策者更加谨慎行为、并阻止受害者避免实施非法的报复性行为。维和行动虽基于联合国授权，但并不能保证其维和过程中行为的合法性，不追究这些违法行为的责任，这既不利于实现战后正义，也有损于联合国的声誉，如美国在索马里维和期间违反国际人道法的区分原则向平民发动武装攻击造成多人伤亡的事件就造成了十分恶劣的国际影响*A. Zacarias, The United Nations and International Peacakeeping, Newyork: United Nations,1996. p.163.。追究由维和行动产生的战后责任是“战后法”的必然要求。

由于维和部队人员同时接受联合国与派遣国的双重管辖，当其履行职务的行为涉及国际或国内罪行时，就产生了联合国与派遣国如何划分责任范围的问题，对此有学者指出，“如果遇有它(派遣国)提供的人员的严重疏忽或故意过失以致造成损失、损坏、死亡或伤害，以及由它部分或完全指挥和控制军事分遣队及维和人员行动的情形，则要由它分担或完全承担本应由联合国承担的法律责任。”*贾万宝. 联合国维和行动中的法律责任问题探析[J]. 西安政治学院学报, 2009, (6): 90.这种观点可以被进一步明确为，在区分派遣国与联合国责任时应遵循“实际控制”原则，联合国或派遣国应承担由其指挥的维和部队在执行职务时造成的财产及人身损害而产生的责任，该责任的判断以双方对于维和行动的实际指挥和控制程度为标准。进而就产生了如何实现联合国的战后责任问题，大多数国际法学者都认为国际组织作为具有法律人格的国际行为主体不能逾越国际法的规范，联合国应当为其维和部队人员在执行职务时的违法行为承担责任，至于其实现方式许多学者主张可以比照国家责任制度予以实施*孙萌. 联合国维持和平行动违法责任研究[M]. 北京: 知识产权出版社, 2006. 78-79.。

对于维和人员的个人违法责任，《联合国与提供联合国维持和平行动人员和装备的会员国之间的协定范本》规定对属于“私法性质”的争端，维和人员的战后责任首先应由东道国实施管辖，在东道国不愿或不能实施管辖时则由联合国设立的投诉委员会处理*See UN. Doc. A/46/185 (1991). Art. 29.。但对维和人员实施职务行为产生的违法责任，是否以及如何追究个人责任的问题则不甚明确。事实上，许多联合国文件都涉及纪律和问责问题，但对上述问题的规定则都过于笼统，如2010年《提高联合国管理和持续开展维持和平行动的能力》的秘书长报告提出“制定程序对不当行为采取适当且快速的行动”，但对该程序为何、如何操作等问题都没有明确涉及*See UN. Doc. A/65/624.。事实上，对于维和人员违反国际人道法的责任，不论其属于职务行为还是个人行为都应予以追究，因为执行维和任务与遵守国际人道法规则并不冲突，那些违反国际人道法的行为实际上已超出了维和行动授权的范围。如第二期索马里行动中实施强制行动确实属于安理会授权范围，但安理会并没有授权美国部队为实现上述目的可以向平民发动武装攻击，此类违法行为是不应受《维持和平行动部队地位协定范本》中职务豁免的保护的，即使假设上述豁免仍然有效，正如有学者指出的，联合国和派遣国仍有权放弃上述豁免使违法人员接受司法、行政或军纪的处罚*盛红生. 联合国维持和平行动法律问题研究[M]. 北京: 时事出版社, 2006.177.。

(四)维和行动的退出机制

在冲突后阶段实现持续和平应最终依靠当地政府机制的自我运行以实现国家和平与稳定，因而联合国维和机构在适当时候须退出东道国，将维持秩序和建设和平的任务交由该国国内机关自行实施*See Statement by the President of the Security Council, S/PRST/2009/24, 5 August 2009.。当然联合国的维和行动并不总是成功的，2001年的《没有战略就无法撤离》的秘书长报告就将维和机构的撤离分为三种情况：任务完成、任务失败和任务部分完成*See S/2001/394.。在冲突后阶段维和行动退出方式通常也有三种：一是维和行动超过授权文件规定期限而自动终止；二是联合国也可以通过决议结束维和行动，如1994年安理会通过的结束联合国第二期索马里行动的第945号决议*See S/RES/945.；三是维和行动也可以因东道国请求而结束，因为维和机构执行重建和平任务的前提是东道国同意，在东道国要求维和部队撤离时联合国就不能拒绝。保留撤回同意的权利可能遭到东道国滥用，但这不足以构成违反“战后法”对维和行动授权的理由，历史上也曾有应东道国请求结束维和行动的先例，如1967年联合国应埃及的要求撤出了驻扎在其边界的联合国紧急部队。

另外，派遣国也有权撤回其维和人员，虽然这并不构成整个维和行动的终止。《联合国人员和有关人员安全公约》第20条承认派遣国拥有将其人员撤出维和行动的权利，但该条作为保留条款需要派遣国提出保留才能生效。对于未参加该公约的派遣国来说，由于派遣维和人员参加维和任务是自愿的，因而其撤回也应当是自由的，联合国实践也证明了派遣国一贯拥有该项权利，如1960年联合国刚果行动中，几内亚、马里、南斯拉夫、缅甸等国先后撤回了各自派出的维和部队；又如在联合国索马里行动中，意大利、美国在维和任务结束前也作出了撤出其派遣的维和部队的决定*孙洁琬. 联合国在非洲的维和行动[J]. 西亚非洲, 2004, (5): 41.。

四、冲突后阶段联合国维和行动机制的完善：影响维和效果的因素

联合国维和行动的实践性和模糊性决定了维和行动的发展和嬗变过程中将不可避免地遇到一些问题，以“战后法”为背景，从建立持续和平的角度思考当前联合国维和行动的出路和前景是适宜的。

(一)明确维和行动法律基础

鉴于当前维和行动的复杂性，为使其实施更加合法有效，应当建立维和行动的实施细则。虽然维和行动的产生环境和条件各不相同，最好采取“一事一议”的方式，但随着联合国维和实践的发展，越来越多的规则通过组织习惯的形式确立，有必要在研究总结实践的基础上，确立系统化和规范化的维和行动实施规则，可借助联合国安理会决议的形式或编撰一部旨在确立全面维和行动规则的公约以实现此目的。另外，联合国会员国应根据当前联合国维和行动的发展修改或者制定相关国内立法，以解决维和行动国内法依据缺乏的问题。

(二)区分维持和平与强制和平

应指出维持和平与强制和平存在明显的界限，虽然维和行动的宗旨正向“消除冲突”的方向转变，但这种转变不能超越维持和平的基本功能和法律基础，联合国的实践证明超出《联合国宪章》第40条实施的强制维和行动常常会使本已混乱的冲突更加复杂，导致维和行动最终偏离实现和平的目的。因此，当冲突已发展到需要以强制手段加以制止时，说明它已超出了第40条的授权范围，此时如需考虑采用强制方法，应根据宪章第41、42条实施强制行动，而不应再以维和行动的名义实施。

(三)明确重建和平的分工

虽然当前的维和行动大多具有非传统维和行动特征，但仍需指出，联合国维和行动的目的并不主要是在东道国实施重建工作，因而有必要区分联合国维和机构与重建机构的不同任务和职能。在“冲突后阶段”更合理的做法是，使维和机构重点承担冲突后重建的初步任务，而建立持续和平的长期任务则交由联合国专门机构建设和平委员会(UN Peacebuilding Commission)承担，该委员会目的在于集中所有相关行动者调动资源并提议完整战略以实现冲突后的重建和恢复，强调通过帮助一国实现体制重建和长期发展以实现从冲突向和平的过渡。明确两类机构的分工一方面可以减轻维和行动的压力，另一方面也能减少联合国机构之间的冲突。

(四)加强行动主体间的配合

维和行动不能脱离具体环境的制约，随着维和行动内容多样化，协调军事、警察、司法、行政等维和机构的重要性日益突出，联合国维和机构与其他国际组织、非政府组织之间也应加强协调与配合。历史经验表明，在大国直接介入冲突的情况下维和行动并不能有效发挥作用，如2003年美国在未获授权情况下发动了伊拉克战争，联合国驻伊观察团只能被迫撤出伊拉克；而在大国反对的情况下维和行动也不能取得很好的效果，如联合国在埃及和以色列边界实施的维和任务。为避免大国政策对维和行动的不利影响，谋求大国对维和行动的政治支持与积极合作是维和行动的可行路径，但应注意避免维和行动被大国操纵成为“新干涉主义”的工具。

(五)完善维和责任机制

追究维和行动中的违法责任是“战后法”的要求，一些维和行动也包含了此项任务，如2003年安理会第1509号决议中为联合国利比亚特派团设定的任务中即包括一项实现战后责任的任务*See S/RES/1509.。虽然《部队地位示范协定》确定了派遣国对维和人员在维和期间产生的违法责任行使管辖优先权*《部队地位示范协定》第47条规定“联合国维持和平行动军事部门的军事人员在东道国内如犯任何刑事罪行，应由该人员所属的参加过行使其专属管辖权”。UN. Doc. A/45/594. at. 47.，但如何施行尚存分歧。目前大多派遣国都坚持通过本国国内司法程序解决问题，但这种方式缺陷明显，且不说派遣国是否能毫不徇私地审判这些人员，单在诉讼程序方面(如调查取证、证人出庭等问题)就存在许多障碍。对此采取在东道国设立法庭是值得提倡的做法，这种方式更有利于查明真相、接受国际社会监督，这方面已有实践，如南非共和国即应联合国要求在刚果(金)设立军事法庭以审判在执行维和任务时有违法犯罪行为的本国军人，并取得较好的效果*盛红生. 联合国维持和平行动法律问题研究[M]. 北京: 时事出版社, 2006.180.。

五、结论

应指出，虽然联合国维和行动取得了很大成就，但不能认为它是包治百病的“万能良药”。目前维和行动已由“冷却冲突”向“解决冲突”方向发展，新的维和方式强调主动平息冲突并在冲突后进行重建以从根本上实现和平。维和行动的发展也带来了一些问题，如更主动地介入武装冲突会面临更多侵犯国家主权和干涉内政的质疑；允许更大范围地实施军事行动会导致使用武力的滥用；主动介入冲突也会使维和人员的法律地位随之变得模糊，客观上增加了维和人员面临的人身危险和违反国际人道法的可能。“战后法”为维和行动的发展提供了系统化和规范化的思路，它以建立持续和平为根本理念，在重建和平问题上，允许维和机构以实现“当地所有权”为目的在冲突后阶段实施宪政重建、法制重建、经济重建以及社会重建方面的行动，并为维和行动提出了系统化的思路和规范性的指导。同时应注意到，联合国维和行动并非实现冲突后和平的唯一方式，在联合国内外尚有许多建设和平的机制，因此不应过分夸大其在重建和平过程中的作用，作为战后重建的参与者，加强维和机构同联合国其他机构以及其他国际行为体之间的分工和合作才是更加适当的选择。

The Institutional Revolution of UN Peacekeeping Operations from the View of Laws of Post-Conflict Phase

HUANG De-ming, LI Ruo-han

(LawSchoolofWuhanUniversity,Wuhan,Hubei430072,China)

As one of the most important methods to maintain international peace and security, UN peacekeeping operations has been playing an important role in avoiding armed clashes and restoring peace. The interational impacts of political environment changes and UN peacekeeping practices have reasulted in the breakthough of traditional peacekeeping principles, but the evolution of peacekeeping operations have also borned with some legal and realistic predicaments. Laws of post-conflict phase ,which sets capacity-building regulations and requirements never seen before in traditional peacekeeping operations, provids a brand new theoretical basis and legal context for untraditional peacekeeping operations and give it a big push to the development of systematization and normalization of the mechanism.

post-conflict phase; UN peacekeeping operations; capacity-building; laws of post-conflict phase

2013-11-07

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“全球安全基本法律问题研究”(项目号：12JJD820004)阶段性成果，并受中央高校基本科研业务费专项资金(项目号：2013106010202)资助。

黄德明，男，武汉大学法学院教授，博士生导师，主要研究方向：国际公法；李若瀚，男，武汉大学国际法研究所2012级博士研究生，主要研究方向：国际公法。

D99

：A

：1672-769X(2014)01-0072-08