市场转型过程中地方政府角色研究的三大范式之比较

付光伟

(河南大学哲学与公共管理学院，河南 开封 475004)

市场转型过程中地方政府角色研究的三大范式之比较

付光伟

(河南大学哲学与公共管理学院，河南 开封 475004)

改革开放以来，地方政府在中国转型进程中扮演了关键性的角色。学术界对此有褒有贬，提出了各种理论解释，从方法论的角度可以将其概括为援助之手范式、攫取之手范式和无为之手范式。三种研究范式对地方政府在中国市场转型进程中的作用给出了非常不同的解释，特别是援助之手范式与攫取之手范式之间，立场的相互对立非常明显。各研究范式之间的对立主要原因在于研究对象、研究视角上的差异，从本质上展现了当前国家体制中的“悖论”性现实。

地方政府；援助之手范式；攫取之手范式；无为之手范式

中国没有服用“急速私有化”的药方，而是以独特的方式实行渐进式的社会主义市场经济改革，使经济持续增长，社会相对稳定，这激发了国内外的社会科学研究者竞相破解中国经济增长之谜。围绕三大解谜范式之一的国家中心主义，众多学者强调地方政府在经济发展中的重要作用，提出了一系列的分析性概念并做出相应的解释，代表性的理论主要有“地方法团主义”、“地方政府即厂商”、“地方性市场社会主义”、“市场行动者”、“企业家型政府”、“掠夺型政府”、“发展型政府”、“谋利型政权经营者”、“后地方法团主义”、“悬浮型政府”等。

这些用来描述地方政府角色特征的、令人眼花缭乱的概念一方面反映出学者们对该问题研究的丰硕成果，但同时也反映出研究的碎片化和欠系统性。因此，本文拟从方法论的角度将这些分散性的研究结论进行概括、提炼和升华，以利于未来的研究工作。Frye 和 Shleifer在解释波兰和俄罗斯在市场化改革中不同的经济表现时，提出了政府与经济之间的三种关系，即无为之手(invisible-hand)、援助之手(helping-hand)和攫取之手(grabbing-hand)[1]。笔者认为，上述关于中国地方政府角色特征的描述性概念大都可以放入Frye 和 Shleife所提出的三只手中的一只，由此也就形成了研究中国地方政府角色的三大范式：援助之手范式、攫取之手范式和无为之手范式。

一、援助之手范式

援助之手范式的基本观点是，与苏联和东欧等社会主义转型国家相比，中国地方政府是“爱市场的”，它们在市场转型过程中既当官员又当企业家，积极参与地方的市场经济活动，在中国经济的快速发展中发挥着正面的促进作用。各国学者提出的有代表性的理论包括：简·奥伊(Jean Oi，1992)的“地方政府法团主义”(Local State Corporatism，简称LSC模型)、简·杜珍(Jane Duckett)的“企业家型政府”(Entrepreneurial State，简称ES模型)、布莱切与许慧文(Marc Blecher and Vivienne Shue)的“发展型政府”(Developmental State，简称DS模型)以及钱颖一和温格斯特(Yingyi Qian and Barry Weingast)的“市场保护型联邦主义”( Market-preserving Federalism，简称MPF模型)。

简·奥伊的LSC模型认为，中国的乡镇和村级地方政府在市场转型过程中扮演了一个不同于其它亚洲新兴工业化国家的发展型政府的角色，即地方政府直接经营自己辖区内的集体企业，俨然一个商业公司。简氏将这种政治与经济的独特结合方式命名为“地方政府法团主义”[2]。“地方政府法团主义”有其深厚的制度基础，首先，“分灶吃饭”的财政体制改革赋予地方政府财政盈余的自由支配权，激发了地方政府通过发展经济以扩大地方税收的经济动机。其次，农业非集体化的制度改革将农业生产的收入支配权还给了农民家庭，限制了地方政府从农业生产中扩大税收的行为[3]。此外，地方党政官员在地方经济发展中不仅有个人利益，同时也可以通过突出的经济发展成就获得晋升的资本。“地方政府法团主义”使中国实现了所谓的“无私有化的进步”。沃德与彭玉生从基层地方政府为什么能够管理好辖区内企业的角度进一步深化了对“地方政府法团主义”认识和理解[4][5]。

简·杜珍的ES模型主要描述地方政府中很多职能部门开公司、办企业的现象，认为具有此类行为特征的地方政府可以称作“企业家型政府”，并且企业家型政府的角色实践是地方政府在改革过程中面临财政压力时的一种积极适应。首先，它是解决分税制改革导致的地方政府财政困难的一个有效途径，为地方公共服务的提供谋得了资金。其次，它为政府机构改革中失去工作的官员和一般雇员提供了就业机会，减少了有影响力的地方官员对政府机构改革的抵制，从而有利于机构改革的顺利推进。基于此，企业家型政府在中国社会主义市场经济发展过程中扮演的是一种“援助之手”的角色[6]。

布莱切与许慧文的DS模型描述了地方政府间接参与市场经济活动的现象。该模型通过对河北辛集市政府行为的个案分析认为，辛集市政府已经不再直接参与集体企业的微观经营管理活动了，它对私营企业的发展也很关心，虽然有个别政府部门也拥有企业，但从政府整体来说，主要是通过建立皮革贸易城，为辖区内的私有和集体皮革企业提供质量监控、建立商会、开拓市场等外围服务，表现出“发展型政府”的特征。两位研究者认为，地方政府这样做的目的主要是为了扩大税收，但同时，辖区内的企业也深深地陷入了对政府提供的公共服务的依赖，这在客观上也保住了地方政府官员在日益上升的富裕商人阶层面前的面子和持久的影响力[7]。

钱颖一和温格斯特继续沿着财政体制改革的思路考察了中国地方政府的行为特征，提出了解释中国地方政府角色的PMF模型。该模型认为中国“分灶吃饭”的财政承包制度建立了一个中央和省级政府分享税收大饼的长效机制，这种税收权利的清晰界定一方面有助于限制中央政府的掠夺行为，同时也激发了地方政府发展地方经济的积极性和自主性。而要素的自由流动和辖区间的竞争促成的“用脚投票”机制又约束了地方政府的掠夺行为。这种激励和约束的结合促使中国的各级政府为发展市场经济而不遗余力[8]。

在国内学者中，丘海雄、洪银兴、杨瑞龙等也从不同的角度论述了地方政府在中国市场转型过程中所扮演的“援助之手”的角色。丘海雄和徐建牛认为，随着产权体制改革的深入，集体企业的民营化限制了地方政府对民营企业的直接管理，但是由财政体制改革激发的地方政府对财税收入的激励仍然存在。在这种背景下，地方政府不再扮演直接参与企业微观经营活动“企业家”角色，而是退出了企业，转而从外围为辖区内企业的经营活动提供各种公共品，以此推动整个地区经济的繁荣和发展。因此，是产权改革导致了地方政府的行为方式进入“后地方法团主义”时代[9]。

洪银兴认为，中国地方政府的行为具有市场性。首先，在市场机制不完善的阶段，地方政府在一定范围内发挥了本来应该由市场机制发挥的作用。其次，政府帮助企业与地区外企业竞争。第三、政府维护本地企业谋求利润最大化行为[10]。同时，中国的地方政府在市场转型中还扮演着制度创新者的角色。在市场经济发展过程中，许多市场化的新生事物是由地方政府在实践中探索出来的，地方政府还时常对来自中央政府的计划干预进行“市场化处理”，保证了中国市场化改革的持续推进。杨瑞龙的“中间扩散型制度变迁”理论就强调了地方政府在市场化改革过程中所发挥的促进制度变迁的功能[11]。

二、攫取之手范式

与援助之手范式针锋相对，攫取之手范式认为，中国的地方官僚利用行政权力，从辖区内的企业和居民那里收取各种名目的税费，获得大量预算外资金，并且这些资金很少用于生产目的。所以，地方政府在市场转型过程中扮演了一个攫取之手的角色，而不是援助之手的角色。

杨善华认为，在改革之前的总体性社会中,政府在行政管理职能上的单一化和上下级政府职能的一致性,使得乡镇政权的主要特征表现为对国家意志的贯彻及对上级指令和政策的服从与执行,虽然它作为一级政府也有一定的权力运作空间。乡镇政权的这一特性可以用“代理型政权经营者”这一概念来概括。乡镇政权由于自身并未成为一个利益集团,未参与对社区利益的瓜分，所以使得它能够相对比较公正地管理地方社会。改革使政府间的利益出现分化,也使乡镇政权与社区的利益发生分化,乡镇政权成为了一个具有独立利益的集团,为了获取自身利益,乡镇政权开始偏离其管理社区、组织社区生活的公共职责，成为一个“谋利型政权经营者”[12]。

萨基森和张建(Sally Sargeson and Jian Zhang)对浙江杭州市西湖区地方政府的研究表明，由于中国的改革只是将权力下放给地方政府，产权的地方化导致地方政府在地方社会、经济发展中的绝对权力。所以，地方政府可以通过各种手段“变通性”地执行来自中央政府的产权改革政策，将官员的私人利益放在地方社区利益之上，将地方社区的公共企业合法化为个别官员的私人企业。财富与权力在地方官员手中的进一步集中，可能削弱中央政府对政治、经济改革的主导能力，不利于地方私营企业的发展，阻碍民众对地方事务决策过程的公共参与，恶化政府与社会之间的关系。所以，地方政府的行为不是具有发展性，而是具有掠夺性[13]。

伯恩斯坦和卢小波(Thomas P. Bernstein and Xiaobo Lu)认为，中国农村二十年的快速变迁及其成果在各个地区表现出巨大差异。东部沿海地区在发展型地方政府的推动下，快速实现了农村的工业化，大大改善了当地农民的生活。而在中西部地区的农村，乡镇企业发展缓慢，农业仍然是农户最主要的收入来源。地方政府为了满足地方开支和实施雄心勃勃的所谓发展计划，只有从农民家庭收取各种税和费。这种掠夺行为加重了农民的负担，制造了农民与地方政府之间的矛盾，虽然中央政府反复强调要减轻农民负担，并通过村民选举、村务公开等措施解决该问题，但收效甚微[14]。

周雪光的研究表明，上世纪90年代，中央政府实行的各项旨在硬化地方政府财政预算约束的改革出现了事与愿违的结果，即地方政府自上而下地攫取资源，使得来自上级政府的日益硬化的预算约束再次软化。这主要表现在：第一，基层政府向企业或个人征收正式税收之外的各种苛捐杂税，将政府之外的资源转化为政府可支配的财政能力；第二，通过政治压力或交换关系迫使或诱使辖区内的企业或其他实体单位向政府倡导的政绩项目或其它公共设施工程捐赠出力；第三，自上而下的“钓鱼工程”：上级政府拿出很少一部分资金做“诱饵”，鼓励下级政府或单位利用各种集资方式完成某项工程。周认为，导致地方政府“逆向软预算约束”行为产生的主要原因有两个：第一，干部晋升制度和信息不对称为地方政府突破预算限制追求资源密集型政绩工程提供了激励；第二，组织制度层面自上而下的约束机制由于上下级官员的合谋而难以有效运行，自下而上的企业或个人的抵制活动因组织化程度不对称而无法奏效，权责利三位一体在实际运行中的分离导致目标责任制的失败[15]。

1994年,中央政府推行的“分税制”改革弱化了地方政府兴办工业企业的积极性，“以地生财”逐渐成为地方政府又一个攫取物质资源的方式。周飞舟详细描述了地方政府通过土地征用和开发来“圈钱”的具体运作过程，并且认为，在这个过程中，地方政府、开发商和被征地农民在利益分配上是极度不公平的，这为群体性抗争事件的出现埋下了隐患。中央政府力图控制、改变地方政府行为的努力不但没有收到预期的效果，反而驱使地方政府更加强有力地谋取各种体制外资源[16]。苏红对上海一个郊区镇政府在土地征用过程中的行为表现的研究得出了类似的结论，并且对“地方法团主义”的一些假设提出了挑战[17]。

陈抗的研究表明，“分灶吃饭”的财政体制改革激励着地方政府伸出“援助之手”发展经济，扩大地方税基，即使有腐败也不严重。然而在分税制改革之后，中国的地方政府也伸出了“攫取之手”[18]。在1994年实行的分税制改革中，中央政府利用行政命令重新确定了中央和地方的财政分配比例，导致大量的财政收入被中央拿走，而财政负担却推给地方。不确定性和不信任感开始在这套分配体系中漫延，促使地方政府从“坐寇”向“流寇”转变。坐寇有组织、有节制的摄取是一种“援助之手”行为，因为他们对当地税基的长期发展感兴趣。而流寇的特性就是不考虑将来，尽可能多地在短期内攫取。Wong 也认为，地方政府在分税制改革后由于财力不足，当无力支付地方公共服务费用又缺乏征税权时，他们只好通过增加各种名目的收费和无计划地低价出售国有资产等方式增加预算外资金收入，这给许多地区带来了严重的问题[19]。

三、无为之手范式

根据周黎安的研究，中国的各级地方政府无一例外地卷入了以追求GDP为目标的政治锦标赛之中，锦标赛的规则由上级政府决定，获得优胜的下级行政长官将获得晋升，并且也获得了进入下一轮政治竞赛的资格，而表现不佳的下级长官不仅不能晋升，同时也失去下一轮竞赛的资格[20]。在政治锦标赛体制的压力之下，地方官员为了仕途上的晋升，必须做出比其他同级地方政府更大的成绩，甚至可以不顾地方的需求而做出一些“惊天动地”的政绩工程来引起上级政府的注意。这就必然使得地方政府很难独善其身，做到“无为而治”，充当一个“无为之手”的角色。

但是，根据周飞舟的研究，税费改革限制了地方政府自上而下攫取财政资源的“逆向软预算约束”行为，而这对于那些中西部工业欠发达地区的乡镇政府的影响几乎是致命的。因为这些地区的基层地方政府没有其它的财政收入来源，如果不能够从农村收取各种税费，日常的运转就会非常困难。在这种制度背景下，这些地区的地方政府行为开始由过去的“要钱”、“要粮”变为“跑钱”和借债。由此，基层政权的行为从过去的“汲取型”变为与农民关系更为松散的“悬浮型”[21]。这种“悬浮型”政府的角色表现，实际上是中央强化对地方政府监督和约束下的产物，因而是一种被动的“无为之手”，但是它与“援助之手”和“攫取之手”下的政府行为所产生的社会后果是不一样的，应该引起学界的高度关注。

四、三大范式的比较

综上所述，三大研究范式对地方政府在市场转型过程中的角色给出了不同的解释，特别是援助之手范式和攫取之手范式，更是针锋相对。这种不同和对立，一方面是由于各个研究范式所研究的地区和时期不同导致的，因为不同地区、不同时期的地方政府行为是存在很大差异的；另一方面是由于各个范式看待问题的角度不同，即所谓“横看成岭侧成峰”。

(一)研究对象的差异

从研究对象的时间差异来看，援助之手范式大多描述的是中国市场转型早期地方政府的行为表现。如简·奥伊的地方法团主义理论，主要是解释上世纪90年代初中国农村乡镇企业的蓬勃发展现象。钱颖一和温格斯特提出的“市场保护型联邦主义”理论主要研究的是1994年的分税制改革。简·杜珍的ES模型是1998年提出来的，而布莱切和许慧文最晚提出的DS模型也在2001年。相比之下，攫取之手范式描述的主要是进入新世纪以后地方政府的行为表现。如周飞舟和苏红对地方政府在土地征用过程中的角色的研究都是近几年的事情。萨基森和张建对杭州的研究最早，但也在1999年。周雪光在2005年提出了“逆向软预算约束”的概念。无为之手范式主要描述的是2003年税费改革后中西部经济落后地区乡镇政府的角色表现。

从研究对象的地区差异来看，援助之手范式大多描述的是东部沿海经济发达地区的地方政府角色。如简·奥伊主要研究苏南地区和山东省集体企业较发达地区的地方政府，布莱切和许慧文的DS模型主要研究河北辛集，它的皮革产业发展很快，在国内外市场具有竞争力。丘海雄和徐建牛的“后地方法团主义”概念主要描述的是珠三角地区的地方政府行为。相比较而言，攫取之手范式描述的地方政府则既有浙江、上海等东部发达地区，也有中西部落后地区。而无为之手范式则主要描述的是中西部工商业欠发达地区的基层地方政府行为。

从研究对象的行动类型来看，援助之手范式主要强调是地方政府在生产领域中的角色表现，如参与企业经营管理、为企业发展提供必要的公共服务等。而攫取之手范式则主要强调的是地方政府在利益分配中的表现，如萨基森和张建描述的是杭州的地方政府如何通过产权改革政策的扭曲执行来瓜分集体企业的股权，周飞舟和苏红描述了地方政府在土地征用过程中是如何在地方政府、开发商和被征地农民间之间进行利益分配的，这些行为都不是生产性行为。同时，从另一个角度来看，援助之手范式注重的是地方政府正式的、外显的官方行为，而攫取之手范式则注重地方政府非正式的、隐秘的行为。由于海外研究者语言等方面的障碍，他们很难去深入理解地方政府的非正式行为，所以援助之手范式得到了大部分海外研究者的支持。而国内的研究者则更容易通过各种手段了解地方政府隐秘的行为，所以，持攫取之手范式的研究者以国内研究者居多。

(二)研究视角的差异

在研究视角上，三大研究范式之间也存在诸多差异，主要表现在以下四个方面：

1.对财政体制改革的影响有不同的看法。援助之手范式强调了财政体制改革对地方政府发展经济的激励作用以及给予地方政府发展地方经济的自主性。而攫取之手范式则看到了财政体制改革导致的对地方政府激励的不兼容问题，地方政府发展经济的目的与地方社区的利益以及中央政府的目标之间并不是完全一致的，地方政府主要关心的是官员自己的私人利益或集团利益。而无为之手的范式则主要描述了财政体制改革加上税费改革对经济落后地区的基层地方政府能力的负面影响。

2.对干部政绩考核制度的影响有不同的看法。援助之手范式认为干部政绩考核制度以经济发展的硬指标激发了地方政府发展地方经济的积极性，并且引导地方政府行为的发展方向，使之与中央政府的偏好保持一致。而攫取之手范式则看到了干部政绩考核制度给地方政府造成的扭曲的激励，工业落后地区的地方政府在面临来自上级政府的财政硬约束条件下，却要完成来自干部政绩考核制度所要求的各项指标，在这种两难的情景下，地方政府只有通过各种手段征收税费来应付，而这必然加重企业和百姓的负担，影响经济的进一步发展。同时，由于上下级政府之间信息的不对称，导致地方官员通过政绩工程来获得晋升。

3.制度分析的侧重点不同。虽然地方政府角色的研究大都采取了制度主义的分析方法，注重制度对地方政府和官员行为转变的深刻影响。但是，三大研究范式的制度分析的侧重点存在明显差异。援助之手范式侧重从制度设计的层面来思考地方政府的角色表现，无论是简·奥伊的研究还是钱颖一的研究，都是从地方政府是一个财政收入最大化的追求者这一假设出发，从理论上推导出财政制度和干部考核制度应该对地方政府行为有怎样的影响。相比较而言，攫取之手范式则更加侧重从制度实施的角度来思考地方政府的角色表现。如萨基森和张建的研究，就细致入微地描述了地方政府实施产权改革政策的具体过程，结果表明，实施的结果与中央设计此项制度的良苦用心是偏离的。在周飞舟和苏红的研究中我们也同样可以看到地方政府操纵中央政策的具体运作过程。

4.功能主义和冲突论的差异。援助之手范式在看待地方政府的作用时，是将地方政府放在中国市场转型的宏观背景下，发现地方政府在市场转型过程中担当了市场增进者的角色，这与东欧转型国家的地方政府形成鲜明对比。同时，它们以西方发达国家的自由市场经济作为标准来衡量中国的市场转型，先入为主地假设市场经济必须满足哪些功能要求，比如私有产权、有限政府等。而他们发现中国的情况与这些不相符时，就认为一定有些替代性的机构在执行此类功能。因此可以说援助之手范式属于一种功能主义的解释。而攫取之手范式则看到的是地方政府在发展经济过程中对地方企业和居民的利益剥夺行为，它看到的是地方官员、地方政府部门以及整个地方政府和地方社区的利益的不一致和冲突。所以我们可以将攫取之手范式看成是一种冲突论的解释。

五、结束语

地方政府角色研究的三大范式，特别是援助之手范式和攫取之手范式之间的对立，虽然是由于研究者研究对象和研究视角的不同导致的，但是它们也确实反映出当前我国国家体制中潜藏的一个悖论性的现实：经济奇迹与社会危机如影相随。黄宗智认为，中国在市场转型过程中形成了一个既非市场又非计划的独特的“改革中的国家体制”，它既是中国三十年来经济发展“奇迹”的能动主体，也是同时期凸现的社会和环境危机的主要根源[22]。要认识中国社会经济发展过程中这一悖论性的现实，我们从援助之手范式和攫取之手范式的对立中似乎可以找到答案。因为地方政府在经济发展过程中确实展现了其援助之手的一面，它促成了中国经济发展的“奇迹”，但同时，地方政府在经济发展中所展现的攫取之手的另一面却导致了社会危机的不断增多。从近年来的群体性抗争事件来看，我们会发现，一些威胁社会和谐稳定的群体性事件主要发生在那些经济发展较快的地区，因为这些地区经济越发展，民众的土地流失也越严重，污染也越严重。而中西部一些没有一点工业基础的欠发达地区，由于基层政府的“空壳化”，开始表现出一种被动的“无为之手”的角色，反而这些地方的社会矛盾要少一些。

因此，要打破经济奇迹与社会危机之间的悖论性关系，转变地方政府职能，从汲取型政府向服务型政府的转变，从经济经营者角色向社会管理者角色转变，就显得非常迫切。实际上，在中央政府层面，这种转变已经出现。根据王绍光的研究，进入新世纪以来，中国的公共政策格局正在出现从偏重经济政策到重视社会政策的转变，在《第十一个五年规划》中设立的公共服务指标甚至超过了经济发展的指标[22]。那么，地方政府的角色如何能够随着中央政府政策导向的转变而转变，需要进一步的实证研究来探讨。

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(编辑：李 磊)

2014-05-16

河南省科技发展计划项目(142400410687)。

付光伟(1979-)，河南嵩县人，副教授，主要研究方向：政治社会学。

D625

B

2095-7238(2014)10-0007-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.10.002