财税体制改革主攻三点

刘佐

根据全国人民代表大会制定的“十二五”规划中税制改革的内容、国务院及其所属财税部门的税制改革计划和中国经济、税制发展的现状，我认为近期中国税制改革的主要项目应当是增值税、个人所得税和房地产税三项。

改革的基本思路应当是从合理调整税基、税率和税收优惠入手解决问题，既要符合中国的国情，又要借鉴外国的经验；既要从现实出发，又要与长远目标一致。

扩大增值税改革

完善增值税的主要措施可以考虑扩大征收范围、调整税率和征收率、清理税收优惠等内容。

（一）扩大征收范围

将增值税的征收范围扩大到营业税的征收范围，对货物和劳务统一征收增值税，主要目的是解决现行增值税与营业税的交叉征收和税负失衡的问题，促进经济发展和经济结构转变。同时，可以简化税制，有利于完善税收管理。

考虑到现行增值税、营业税税制、征收管理和收入归属的现状，这项改革可以逐步推进，如选择部分行业率先试行，但是试点的时间宜短不宜长。因为增值税在当今世界已经是一个比较成熟的税种，国内外已经有很多基本经验和做法可以借鉴。

同时，应当采取相应的财政管理体制、税务机构管理体制改革措施，如加大中央财政对地方财政的转移支付，将一部分增值税改为属于地方的销售税；合理调整省以下财政、税务机关的职能、机构和人员。

此外，印花税的部分税目（如与货物和劳务有关的购销合同等）可以并入增值税。

（二）调整税率和征收率

根据我收集的172个开征增值税的国家和地区资料显示，2013年，在上述国家和地区中，有93个国家和地区（其中大多数是发展中国家）增值税的基本税率低于17%，占54.1%。在中国周边的18个开征增值税的国家和地区中，有16个国家和地区增值税的基本税率不超过15%，占88.9%。

相比之下，中国增值税17%的基本税率偏高，可以逐步降低到一般发展中国家的水平。为了改善民生，也可以先行降低普通食品（已经免税者除外）、服装和药品等生活必需品的税率。

此外，中国现行增值税的税率档次多达四挡，应当尽量减少，以利公平税负和方便管理。

为了平衡税负，在调整增值税征收范围和税率的时候，增值税小规模纳税人的征收率也应当作出相应的调整。

（三）继续清理优惠

及时清理过时的和其他不适当的优惠，因为它们不仅不符合增值税的原理和基本原则，而且不利于加强征收管理。

（四）实行免征额制度

为了适当照顾收入微薄的小微企业和个人，促进就业和平衡税负，应当尽快将增值税的起征点改为免征额，并根据经济发展情况和工资、物价等因素适时适当提高。现行起征点月销售额0.5万元至2万元的规定是2008年底确定的，时隔五年，目前已经明显偏低，因为月销售额不超过2万元的小微企业和个人逐步减少；同时，由于物价上涨，部分小微企业和个人的实际收入增长不多，甚至有所下降。

深化个税改革

完善个人所得税的主要措施可以考虑扩大征税范围、改变征税模式、调整税基和税率、加强个人所得税与企业所得税的协调、清理税收优惠等内容。

（一）扩大征税范围

首先，可以参照目前多数国家的做法，将认定居民纳税人的时候“在中国境内没有住所而在中国境内居住满一年”的期限改为183天，以更好地维护中国的税收权益。

其次，可以根据经济发展的情况和税收征管能力，逐步将某些应当征税尚未征税的个人所得纳入个人所得税的征税范围。

（二）改变征税模式

应当尽快参照目前大多数国家的做法，将按照不同所得分项征收的征税模式改为综合征收与分项征收相结合、以综合征收为主的征税模式，以平衡税负、保障低收入者的基本生活和加大对高收入者的收入调节力度。

但是，在现行的个人所得税由地方税务局征收管理的税收机构管理体制、个人所得税收入由中央政府与地方政府共享的财政管理体制下，综合征收制度难以操作，必须下决心突破上述体制障碍。

在税务机构管理体制和财政管理体制调整以前，可以先采取一些过渡性的措施，如将按月对工资、薪金征收的个人所得税改为按年征收，按月预征，年终汇算清缴；将工资、劳务报酬等征税项目合并起来按年征收；合理调整税前扣除和税率；进一步完善年收入12万元以上者按年申报个人所得税的制度和征收管理工作等等。

这些做法既可以合理地调整大多数个人所得税纳税人的个人所得税负担，也可以完善个人所得税的管理制度，为以后个人所得税采用综合征收与分项征收相结合、以综合征收为主的征税模式做准备。

（三）合理确定税基

应当合理确定纳税人及其赡养人口的基本生活费用，住房、医疗、教育（培训）和保险等专门费用，儿童、老人、残疾人和艰苦地区、危险职业（岗位）人员的特殊费用等费用的扣除标准，并适时根据工资、物价和汇率等因素适当调整。

为了提高工作效率，可以请全国人民代表大会授权国务院按照税法规定的原则定期调整上述费用扣除标准。但是，在现行的个人所得税分项征收的征税模式下，费用扣除的细化难以操作，只能酌情适当普遍提高基本生活费用的扣除标准。现行工资、薪金所得扣除额每月3500元的规定是2011年确定的，时隔两年，目前已经明显偏低，因为不少地区的职工月平均工资已经超过了4000元；同时，由于物价上涨，部分职工的实际收入增长不多，甚至有所下降。

（四）适当调整税率

根据我收集得179个开征个人所得税的国家和地区的资料，2013年，在上述国家和地区中，有147个国家和地区中央、地区政府个人所得税的最高税率不超过40%，占82.1%；中国周边的26个开征个人所得税得的国家和地区个人所得税的最高税率均不超过40%。

相比之下，中国个人所得税45%的最高税率明显偏高。同时应当注意到，越来越多的国家和地区正在准备降低或者继续降低个人所得税的最高税率。

在中国现行的个人所得税分项征收的征税模式下，不同项目所得的适用税率和税负、取得单项所得的纳税人的税负和取得多项所得的纳税人的总体税负，都难以平衡。

此外，中国对工资、薪金征收的个人所得税实行七级超额累进税率，税率级次与多数国家和地区个人所得税的税率级次相比偏多。

因此，中国个人所得税的征税模式改变以后，对综合所得可以采用5%、10%、20%、30%和40%五级超额累进税率征税。而在征税模式改变以前，可以先行调整工资、薪金所得和个体工商户经营所得适用的税率表，减少税率级次，降低最高税率。

（五）加强个税与企业所得税之间的协调

个体工商户、个人独资企业和合伙企业的所得税待遇应当与法人企业的所得税待遇基本一致。可以采用免税法、减税法或者归集抵免法解决企业所得税和个人所得税重叠征收的问题，减少以至消除对于股息、红利的征税，以鼓励投资。就现实而言，对于企业在缴纳企业所得税以后分配的股息、红利减征、免征个人所得税，可能比较简便易行。

（六）清理税收优惠

及时清理过时的和其他不适当的税收优惠，免税、减税的重点，应当是鼓励为社会做出突出贡献的人员和照顾生活困难的特定人员。

统筹房地产税改革

房地产税的改革应当将房产、土地相关的税费改革统筹考虑，主要措施应当包括简化税制、扩大税基、合理设计税率和适当下放税权等内容。

（一）简化税制

可以逐步将现行的房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税和印花税中有关征税项目以及房地产方面的某些合理的、具有税收性质的政府费用合并，建立城乡统一、房地统一的，与各国普遍开征的房地产税基本一致的房地产税。

（二）扩大税基

房地产税的征税范围可以逐步扩大到个人住宅和农村地区，并按照房地产的评估值征收。

同时，可以通过规定适当的免税项目和免征额（价值或者面积，或者同时规定价值和面积标准）等方法，适当照顾中低收入阶层。

（三）实行差别税率

房地产税的税率可以根据不同地区、不同类型的房地产分别设计，由各地在规定的幅度以内掌握，如中小城市房地产的适用税率可以适当从低，大城市房地产的适用税率可以适当从高；普通住宅的使用税率可以适当从低，高档住宅和生产、经营用房地产的适用税率可以适当从高，豪华住宅和高尔夫球场之类还可以适当加成征税。

（四）下放税权

可以将房地产税作为地方税的主体税种精心培育，使之随着经济的发展逐步成为市（县）级政府税收收入的主要来源，并且在全国统一税制的前提下赋予地方较大的管理权限（包括征税对象、纳税人、计税依据、税率、减免税等税制要素的适当调整），以适应国家之大，各地经济发展水平不同的实际情况，促使地方因地制宜地通过此税适当增加财政收入和调节经济。

房地产税改革不仅涉及大量企业、其他单位和个人的经济利益，而且涉及政府房地产税费支付的改革，房地产登记、房地产价值评估和新的房地产税征收制度的建立、完善也需要一个过程，因而比较复杂。所以，此项改革应当统筹考虑，慎重决策，逐步推进。

可以考虑先从大城市起步，取得经验以后在中等城市、小城市和农村逐步推广。也可以考虑选择一些大城市、中等城市、小城市和农村同时试点，取得经验以后在同类地区逐步推广。

同时，应当将此项改革与中国的地方税体系建设、整体税制改革、财税体制改革和其他相关的改革紧密地结合起来，以期取得更好的社会效益，减少改革的阻力，降低改革的成本。