中央与地方财政分权的合宪性检视

王理万

（中国人民大学，北京 100872）

中央与地方财政分权的合宪性检视

王理万

（中国人民大学，北京 100872）

中国宪法不仅将“两个积极性”条款作为调适中央与地方关系的一般原则，同时也通过宪法确立的“国家任务”、单一制国家结构以及权力分工等规范，为中央与地方财政分权确立了规则、界限和方法。宪法确立的“现代化建设”的国家任务要求最大限度释放地方财政，以激发经济发展与制度创新。而中国的单一制国家结构限定了中央与地方财政分权的限度，要求财政分权必须保证中央对于地方财政的控制和监管。同时，横向分权与纵向财政分权互相牵制，体现为复杂的权力博弈形态。这要求对中央与地方财政分权进行制度化规制，并最终导向公民权利的实现。

财政分权；合宪性；国家任务；单一制；横向分权

中国政经改革及其获得的巨大成就，意味着对原有制度和规范的突破和改良，因此改革不仅有碍制度安定性和利益可预期性，甚至有违宪之虞。①其中争议最为激烈的莫过于“国企改制”和“物权法”是否违宪的讨论，深刻彰显了转型时期的制度张力和人心安顿问题。虽然学者们提出了“良性违宪”或“宪法变通”等理论，试图缓和现实与规范之间的张力、并为改革的正当性进行辩护，但是这恰恰也从反向印证了改革对宪法文本和规范的背离。②“良性违宪”的观点认为，改革“虽然违背了当时的宪法条文，但符合人民的根本利益，因而可称之为良性违宪”；而“宪法变通”的观点认为“只要地方改革试验符合人权保障的原则，而且没有损害任何全国性利益，即便其合法性乃至合宪性存在疑问，地方试验仍应受到宽容”。参见郝铁川：《论良性违宪》，《法学研究》1996年第4期；张千帆：《宪法变通与地方试验》，《法学研究》2007年第1期。在此语境下，观察中央与地方财政分权制度沿革的历史，可以尤为鲜明地体现上述矛盾：无论是上世纪80年代的“财政包干”与“放权让利”，抑或是上世纪90年代的“分税制改革”，甚至是现今推行的财政“省直管县”等改革举措，均非以宪法为最终依据，甚至改革在一定程度上突破了宪法的成规。③有学者据此认为：“中央与地方之间财政权分配制度长期不能纳入宪法和法律的轨道上来，宪法和法律不能对分税制度产生刚性制约作用，这不能不说与社会主义宪政国家的根本要求相去甚远”。参见许多奇：《我国分税制改革之宪政反思与前瞻》，《法商研究》2011年第5期。

对此情形，显然不能用政治话语试图遮蔽实质问题，但武断作出合宪或违宪判断也是不明智的，而是需要深入到宪法文本和规范之中，运用宪法解释和规范分析的方法，对中央与地方财政分权问题作出宪法学的解答。①周刚志教授提出了“财政宪法释义学”的概念，并将“合宪性推定”与“合宪性解释”作为其基础和路径。参见周刚志：《财政宪法释义学之理论构建——部门宪法释义学的研究路径初探》，《税务研究》2008年第10期。而事实上，我国宪法中规范中央与地方关系的条款并不多，其中最为直接的规范即为“两个积极性”的原则规定。在此原则指导下，需要进一步讨论的问题是：如何在规范体系内解释“两个积极性”的规定；是否有可能在宪法规范所确定的框架内，对中央与地方财政分权的改革作出合宪性解释；怎样从宪法规范中解析出中央与地方财政分权的界限，并归纳处理该问题的一般方法。

在宪法规范体系内，除了“两个积极性”的原则规定外，中央与地方财政分权问题至少与以下规范存在联系、构成相互说明或补正的关系：财政分权与宪法确立的“国家任务”之间存在“手段-目标”的关联；财政分权与单一制国家结构存在互为限制的关系；财政分权与横向分权存在并立补正的关系。此外，财政分权的最终目的在于公民权利的保障，并且充分的公民权利（比如知情权、参与权与迁徙权）是财政分权发挥作用的前提。

因此，本文从以下方面对中央与地方财政分权进行合宪性检视：其一，中央与地方财政分权之于“国家任务”的达成和国家治理的关系；其二，单一制的国家结构形式如何为财政分权设立界限；其三，纵向与横向的权力分工之于财政分权的关系；其四，如何在宪法规范内部为中央和地方财政分权确立界限与方法。

一、国家根本任务与财政分权

与西方宪政国家显著不同，后发型国家的立宪行为本身即预设了目的性——无论目的是移植和建立更为先进的政治制度，或是表述为人民整体的福祉利益，都确立了具体的目标。“由生存危机所引发的对于国家富强、民族复兴的最深切关怀，是先进知识分子能够超出器物一端，实用地接受西方宪政最为重要的思想资源”。②王人博：《宪政的中国之道》，山东人民出版社2003年版，第5页。此亦可以体现在中国宪法的文本中，并概括表述为：国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。因此，包括中央与地方财政分权在内的一切制度安排，必然是围绕并服务于该根本任务的达成；对中央地方财政分权进行合宪性检视的首要步骤，应该集中在其与国家任务的关系方面。

以“分税制改革”为例，作为上世纪90年代中央与地方关系转变的节点，实际上重新塑造与整合了中央与地方的权力分配。就此次改革的短期成效而言，显然达到了其预设的目标：首先，基本廓清了中央与地方财政权力的配置，从而为建立制度化的中央与地方关系提供了财政基础；其次，通过建立系列配套制度为现代公共财政提供了制度基础，包括了国有企业利润分配体制、税收管理体制、改进预算编制等；再次，强化了中央的财政汲取能力，并建立了相对规范的财政转移支付制度；③相关研究表明，在分税制改革之后，地方政府更加依赖中央的财政转移支付，以维持其预算平衡。See Peifeng Zhang & Victor Shih, 2008.Deficit Estimation and Welfare Effects after the 1994 Fiscal Reform in China: Evidence from the County Level, China and World Economy, Vol 16, No. 3, May-June, pp. 22-39.最后，分税制为全国性公共产品的供给提供了资金支持，从而大规模、跨区域的重大基础设施建设得以展开。事实上，包括“分税制改革”在内的中央与地方财政分权试验确实促进了“现代化建设”的发展；这不仅包括了区域性的经济繁荣，也涵盖了地域性的制度创新。

（一）财政分权成为地方经济发展的动力

经济学者通过对于财政数据的分析，指出了分税制改革与经济发展的关系：对28个地区1986年-1992年和1994年-2002年的对比研究发现，分税制改革显著地改善了财政分权对经济增长的影响。④张晏、龚六堂：《分税制改革、财政分权与中国经济增长》，《经济学》第1期。此结果可以部分归功于财政分权的优势所在：相对独立的地方财权和税收返还制度，促使地方政府有能力和动力发展经济；或许更重要的是，财政转移支付制度和官员政绩评价体系，使得地方热衷于通过专项资金进行地方性基础设施建设。

对于财政分权与经济发展的内在逻辑关系，也可以通过“信息优势”的角度理解：即地方政府更能贴近该地的真实情况，了解当地发展的真实需要和居民的真实感受，由此所作出的决策也更加趋于理性化；而科层制度和文官体系使得中央政府的信息相对失真和匮乏，并且中央政府可以采取的手段往往具有单一性，因此中央决策往往偏离了正常需求。但是，该解释模型对于中国实际情况的解释具有局限性：由于直接选举尚未真正实现，在很大程度上地方政府（尤其是省级政府）有着自身利益的诉求，此时，地方政府既非致力于维护中央政府权威与利益的“代理人”，亦非听命于当地选民负责的“地方性政府”，而蜕变为一级独立的利益主体。①关于地方政府的独立利益倾向，在法学和政治社会学领域均有相关成果。参见苗连营,王圭宇：《地方“人格化”、财政分权与央地关系》，《河南社会科学》2009年第3期；周雪光：《基层政府间的“共谋现象”—一个政府行为的制度逻辑》，《开放时代》2009年第12期。因此，政绩考核及官员升迁实际上成为促使官员发展地方经济的主要动力，而财政分权事实上为其施政提供了物质保证和制度基础，也使得政绩考核更加简便易行。

同时，财政分权与经济发展的关联性需要配合其他宪政制度和公民权利的落实，包括行政信息公开、公民自由迁徙权、严格的行政责任制度等，而“在缺乏这些严格前提基础之上的1994年分税制改革使得财政分权过度，其弊端非常显著”。②邹恒甫、余志国：《分税制改革、国企改制与过度分权》，http://www.caogen.com/blog/index.aspx?ID=64,草根网，2013年11月12日访问。这些弊端可以概括为：首先，中央财力的异常强大和地方财力弱势形成鲜明对比，财政转移支付制度的不规范，并未出现预想中的公共产品供给的均等化趋势，反而造成了地域性差异加大；其次，在财权划分相对清晰的前提下，事权划定却相对模糊，导致中央与地方权力矛盾不断加深，“财权与事权的统一性问题，集权与分权的平衡性问题，始终困扰着中央与地方的关系处理”；③郭小聪：《集权与分权.依据、边界与制约》，《学术研究》2008年第2期。再次，由于缺乏配套制度的建设，比如预算透明和民主监督，导致了财政效率的低下，重复建设和挥霍浪费现象难以禁绝；最终，上述问题折射到中央与地方关系的维度上，形成了一幅斑驳错落的政治影像：中央财力的急速扩张及其无所不能的表象，而实际上中央对于地方的控制能力和效果却在递减。

通过对于历史上中央政府对于财政权限集中与下放的制度严格，可以概括出中国财政体制变迁的规律：过于财政分权在刺激各个地方经济活力的同时，由于全国统一大市场的建立暂时间接受到不利影响，或者出现低水平重复竞争，这种不利影响慢慢显示的时候，中央层面又倾向于“收”，如此形成类似于“一放就乱，一乱就收，一收就死”的格局，最后继续考虑“放”的问题。④周文兴、章铮：《建国后中国财政分权对经济增长的影响：一个假说及检验》，《制度经济学》2006年第1期。更有学者一针见血的指出，“中国的财政集权和分权是和中央与地方的政治权力变迁同步的”。⑤张千帆：《中央与地方财政分权——中国经验、问题与出路》，《政法论坛》2011年第9期。

因此根本问题可以归结为中央政府对于经济发展策略的选择：一方面必须调动地方政府的积极性，促使其将财政收入优先用于发展经济；另一方面，在财政分权的弊端充分显现，或者分权限度超过中央政府的容忍范围之外，又采取逐步收紧财政权限。因此建政之后的阶段性政策均为该规律所支配，在分权与集权之间不断徘徊：“放权让利”（1956年）-“大规模下放”（1970年）-“财政分灶吃饭”（1980年）-“财政大包干”（1988年）-“分税制改革”（1994年）-“积极财政政策”（1998）。

（二）财政分权对于地方制度创新的意义

单纯的强调财政分权促进经济发展显然是不够全面的，因为经济发展同时带来地方政府治理方式的转变，并且形成了众多特色各异的“地方模式”。①值得注意的是，在关于“中国模式”是否存在的讨论兴起之时，关于“地方模式”的话语也悄然流行，其中颇具代表性的包括广东模式、重庆模式、苏南模式、浙江模式等。参见张杰：《地方模式：探索中国道路》，《财经文摘》2012年第11期。财政分权唤醒了地方政府“主体意识”，并建立了独立的征税机构（地税局），因此财政分权事实上孕育着地方自治的因素。“地方自治团体既是兼含经济性活动的政治组合，其需有独立的财政体系，才能在某方面自给自足。换言之，唯有自给自足，方能有独立的法律人格；否则动辄依赖国家或其上级政府的财政补助，如何能独立作为？”②赵永茂：《中央与地方权限划分的理论与实践》，翰芦出版社1998年版，第20～21页。

如果说在单一制国家中的地方自治在一定程度上构成了对于中央权威的挑战，那么地方制度创新与此不同：地方政府的“先行试验”往往得到了中央的默许、认可、甚至是鼓励，中央政府也乐于通过地域性的实验形成较为成熟的经验、并加以推广。有学者通过对于家庭联产承包责任制、乡镇企业的发展、以及新兴高新产业和工业园区等实例的考察，认为“迫于内外部压力而进行的财政分权以及其他相关改革赋予了地方政府进行制度创新的动力。从一个侧面讲, 分权过程实际上是中央政府根据制度创新比较优势的不同进行的制度创新分工, 中央政府分工进行那些更为基本层面的有关改革宏旨的制度创新, 而地方政府分工进行那些更加具体的制度创新。”③刘瑞明,白永秀：《财政分权、制度创新与经济增长》，《制度经济学》2007年第4期。

财政分权也必然驱动区域性的行政体制创新，促进了地方民主和公共参与的发展。④关于“中国模式”的基本认知前提是，政治体制保持不变、而经济持续高速增长；但是这种观点忽略了经济发展必然带来政治和行政变革的强烈诉求。See Montinola Gabriella, Yingyi Qian & Barry R.Weingast, 1995. Federalism, Chinese Style: The Politica Basis for Economic Success in China, World Politics, Vol.48, No.1.在全国范围内，公民个体对于决策制定和政策施行的影响微乎其微，事实上也缺乏有效的参与途径；而地方事务事关公民切身利益，因此他们更有参与动力。通过对于近年来地方性政治改革试验的经验性观察，包括浙江温岭、广东佛山、上海闵行等基层民主勃发之地也往往是经济发达地区——这些地区受惠于财政分权体制，地方财政凝聚了大量的公共财政资金，因此激发了当地居民的参与热情、地方政府也发展出了形式多样的参与机制（如参与式预算、民主议事会等），以释放民主的参与热情。其中逻辑关系是非常简单直接的：“决定一个社会公民是够有参政的热情和要求，主要不是公民的受教育程度，而是经济利益。”⑤蔡定剑：《为民主辩护！——对当前反民主理论的回答》，《中外法学》2007年第3期。

（三）“任务—手段”的合宪性检视

中国《宪法》规定了“社会主义现代化建设”作为国家的根本任务，并且以“建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”为目标。因此财政分权事实达成了上述任务和目标的要求，在一定意义上调动了“两个积极性”。因此“任务—手段”的层面上，中央与地方财政分权的试验具有合乎宪法“目的性”的要素，因而获得了初始上的正当性。

正如上文分析所指出的，财政分权与经济发展、制度创新目标之间的互动，存在诸多前置性的条件，以及存在时机的或然性。或许经验性的归纳，可以验证在相当长的时期内，二者之间存在着正相关的关系；但是，鉴于宪法任务的长远性和根本性，因此制度化的机制是必不可少的。

二、单一制的国家结构为财政分权设立底限

对于中央与地方财政分权的讨论，无论如何也无法绕过宪法规范确立的单一制国家结构。虽然中国宪法并未言明国家结构问题，并且“由于特别行政区制度等原因，已并非属于典型的单一制国家”，①林来梵：《宪法学讲义》，法律出版社2011年版，第18页。但是毫无疑问，宪法文本中的国家机关建制确立了中央政府作为权力最终来源，因此仍保留了单一制的底色。事实上，在中国革命和建设的实践过程中，治国的理念和方式可能会有所差异，但是单一制的国家结构似乎不可撼动。从国家结构整体特征，以及宪法明确的“多民族统一国家”的角度，财政分权势必会产生对于单一制结构的威胁。

单一制的国家结构与财政分权在两个层面上存在暗合与龃龉：一方面，从国家治理的角度，财政分权体制及财政转移支付制度事实上成为中央政府管控地方的手段，从而强化了单一制的国家结构；另一方面，财政分权体制事实上默认了地方政府作为独立的利益主体，进而赋予地方政府一定的自主性，弥补了单一制国家结构中地方灵活性不够的阙失。

（一）作为中央管控手段的财政分权

正如上文所述，在单一制的国家结构下，中央政府通过政治权威和宏观调控，因应经济发展的需要，不断灵活地集中或分散财政权力，形成财政权力适度分权、而又不至于威胁到中央权威。虽然从规范和实践情况的角度，财政分权的主动权始终掌握在中央政府手中、具有很大的随意性，并未形成中央与地方财政分权的制度化；但是相比通过“人事任免权”的“前现代式”治理方式，财政分权无疑是先进与合理的。

事实上，长期以来中央对地方的管理控制，是运用最原始（短期来看亦是最有效）的方式来进行的，即通过中央政府对于地方政府、上级政府对于下级政府的人事任命来实现的——这种非制度化的方式不仅无法实现地方的长效治理，而且从长期来看其边际效用是递减的。“中央政府通过人事任命的确控制了地方, 但这丝毫不意味着中央能够对地方进行有效的统治。对人事任命制度的过度依赖正是中央处理与地方关系的重要的误区, 也是两者发生冲突的重要的根源。用人事制度来控制地方,其有效性是非常有限的。”②郑永年、王旭：《论中央地方关系中的集权和民主问题》，《战略与管理》2001年第3期。

有学者通过分析1953-1998年间中央财政转移支付制度，认为在财政资金净流入地区和财政资金净流出地区之间存在着矛盾，对于财政转移支付也形成了不同的态度，并且通过地方政策来抵消或强化制度的影响。③黄肖广：《1953-1998我国政府间转移支付的统计分析》，《数理统计与管理》2005年第3期。对于经济欠发达地区，中央财政转移支付成为地方经济社会发展的关键因素，中央对于该等地方的管控能力显著加强；而对于经济发达地区，由于大规模基础设施建设的需要，亦必须依赖于中央的转移支付。由于分税制改革事实上加强了中央的财政能力，“将大量的资源与财力集中于中央政府，而中央政府自身并没有如此大的支出需求；各级地方政府有繁重的事务及支出责任，却又没有与之相匹配的财税收入作保障，这就造成了“财政上收、事权下移”的畸形格局。④方明：《分税制、财政转移支付与国家理性——宪定央地关系之视角》，《公共管理高层论坛》2010年第2期。

因此，在这层意义上，以分税制为标志的财政分权事实上强化了中央通过财政手段对于地方的控制，且通过财政转移支付的制度化方式，使得这种控制更加趋于常态化，从而使单一制的国家结构更加稳固。

（二）作为中央与地方权力博弈的财政分权

虽然分税制较之于以前的“财政包干”制度，极大强化了中央的“财政汲取能力”，但是毕竟不能（事实上也无法）取消地方政府的财政。分税制虽然在整体比例上，使得中央与地方力量对比的优势愈发分明，但是也从反面肯定了地方利益的正当性。“财政分权趋势改变了中央与地方的关系，即从过去的强制关系向协商关系过渡，中央与地方在各种经济问题上激烈地讨价还价。地方政府虽然受中央领导，但中央却不能忽视地方利益。中央与地方在财政包干、外汇分成、企业承包等各种经济利益分配上，越来越多地通过协商谈判确立。中央与地方的关系正逐渐向契约化发展。”①王文华：《中央与地方政府财政关系的博弈行为分析》，《社会科学研究》1999年第2期。

事实上，随着地方政府治理方式的多元化，特别是“土地财政”的兴起强化了地方政府的财政实力，形成了地方财政与单一制国家结构的内在紧张。因此在中央与地方财政分权的“零和博弈”中，地方政府必然据理力争，维护自身的利益。有学者敏锐地认识到了这个问题：“地方经济的发展所形成的利益必然寻求政治上的认同和保护。经济权力的扩张，改变了地方在国家结构体系中的法律角色，使地方由中央集权体制下的中央政府的附庸转而变成了代表自身利益和经济独立性的法律主体。”②王世涛：《论单一制中国的财政联邦制——以中央与地方财政关系为视角》，《北方法学》2010年第5期。

地方政府成为独立的利益主体，并且其在地方事务的自主权力构成了对于单一制国家结构的潜在冲击——但是至少从目前来看，这种冲击还保持在可控范围之内。这不仅与我国的权力集中的政治体制、以及高度统一化的执政党结构有很大关系；更为重要的是，在这场博弈中以复数出现的地方政府并非统一整体，而是各自为政且利益冲突的个体，因此单独的地方政府很难真正改写既有格局。在分税制施行之初，很多学者（包括国外观察家）在兴致勃勃地谈论中国式的“财政联邦主义”，③See Roy Bahl &Jorge Martinez-Vazquez, 2006. Fiscal Federalism and Economic Reform in China, Federalism and Economic Reform: International Perspectives, Cambridge University Press, pages249-300.但是随着该制度深入开展及成效逐步显现，该理论渐趋沉寂，这也映射了现实状况的演变。

（三）“手段—影响”的合宪性检视

中央与地方财政分权受制于国家结构形式，单一制强调中央政府的至高权威，包括了对于财政资源的掌控。在中国财政分权的实践中，分税制事实上强化了中央政府对于财政的汲取能力，通过转移支付制度形成了对于地方政府的有效管控；与此同时，虽然地方政府俨然成为独立利益主体，并在诸多层面上展开与中央政府的财政博弈，但是由于力量悬殊和分化不可能构成对于单一制国家机构的实质冲击。

因此，对目前财政分权的实践观察，其影响并未溢出宪法所确定的国家机构框架，在“手段—影响”的层面具有合宪性。即使如此，我们仍需认识到单一制框架内的地方自治同样具有重要的宪法价值，特别是目前直接选举的层级有限，并由此造成的“合法性倒置”（地方政府由于直接选举而获得比中央政府更强的民意合法性），此时通过宪法解释和制定基本法律的方式明确中央与地方财政权限就十分必要了。

三、纵向与横向分权之于财政分权的关系

在宪法规范和宪法学理论中，分权不仅包括了中央与地方在纵向上的权力划分，也同时包括了各级政府（尤其是中央政府）的横向权力分工：一般包括立法、行政与司法三种典型权力型态。“不论两种分权的具体结构有什么差异，它们都指向限制权力的一个端点。这种分权的制度化安排是现代政治的独特后果。”④任剑涛：《宪政分权视野中的央地关系》，《学海》2007年第1期。

虽然对于两种分权的分别探讨已经非常深入，但是如何理解和把握二者的关系，特别是中央与地方财政分权和横向分权的关系，这并未引起足够的关注。从宪法文本和规范的角度观察，两种分权体制存在两种互动形态：一方面，横向分权中的立法、司法与行政构成了对中央与地方财政分权的制约，使其保持在必要界限之内；另一方面，中央与地方的财政分权，使得作为“临摹”中央政府横向分权的地方政府各个权力分支，同样难免沾染了独立倾向。

（一）横向分权对于财政分权的约束

在中央政府的权力分为立法、司法和行政权力的同时，在上述权力分支中，都预设了对于财政分权的保留或抑制因素。从立法权的角度而言，我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定了全国人大“审查和批准国家的预算和预算执行情况”，地方人大“审查和批准本行政区域的国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况”，这意味着，在理论上全国人大不但需要审批中央本级财政预算，而且有权审批全国各级财政预算；同时，上级人大不仅享有对于本级财政预算的审批权，同时也享有对其区域范围内各级财政预算的审批权。虽然在现实运作上，对于地方及下级财政预算审查并未真正实施（是不愿而非不能），但无疑是享有该权限的。这意味着，虽然财政分权会形成地方财政的相对独立，但是仍从根本上受制于中央管控。

从司法权的角度而言，通过统一法制建立起来的司法系统，以及相对独立的领导体制，势必产生规制财政分权的效果。特别是由于中央司法机关享有的司法解释权，以及现行行政诉讼体制下法院对于“规章以下”的规范性文件的实质审查权，因此中央政府可以运用司法手段形成对于地方财政的监督，有针对性调整地方财政来源与公民权利的冲突。以“土地财政”为例，法院通过对于拆迁行为合法性评价，构成了对于地方财政来源的限制与矫正。

行政权对于财政分权的控制更加明显、也更加直接。《宪法》确立了行政权的直接领导体制：地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作；全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关。因此，在财权的划分上，中央政府会尽量将优质税源归入“中央税”的范畴；在事权的划分上，又通过科层制的管理体制将行政目标逐级分解下放。此外“财政转移支付制度”要求地方进行相当比例配套资金，实际上是“责任下移”；现有的绩效评价体制和官员升迁模式，又促使地方政府尽量迎合中央政府的要求。

因此从横向分权的各个权力分支观察，横向分权构成了对于财政纵向分权的有力约束，从而保证中央政府对于地方政府、上级政府对于下级政府的财政管控。

（二）地方性权力的独立利益倾向

与地方政府成为独立利益主体的倾向一致，作为地方权力分支的立法、司法和行政必然也沾染了独立性倾向，这种倾向是对于中央与上级管控的合理反应与理性背离——虽然从地方代议制的政府构造来看，这种独立倾向是无可厚非的，地域化的权力可以保护该地利益并且提高当地竞争力——但是从中央政府的角度而言，显然有损中央的管控能力、破坏了统一的市场规则、且产生了负外部性效应。

以司法权的地方化倾向为例，在涉及到当地利益时，法院往往作出有利于地方（往往是政府或企业）的判决。“司法权地方化导致司法上的地方保护主义盛行, 加剧了地区间的经济封锁和市场分割,妨碍了国内统一、公平、规范的市场经济体制的建立和完善。”①王旭：《遏制司法地方化倾向》，《红旗文稿》2001年第19期。这说明，作为地方主要税收来源的企业，可以通过地方化的司法获得不正当的庇护，从而保证了地方财政。

（三）“手段—手段”的合宪性检视

横向分权与财政纵向分权的互动关系并未引起学者的足够关注，但是二者之间的纠葛是客观存在的。在中央政府层面，通过横向分权形成的权力分支、以及赋予各个分支以相当的权力，从而实现对于财政分权的约束。与此对应，作为地方政府分支的横向分权体系，虽然在结构上“临摹”了中央体制，但是由于利益的分殊，实际上成为地方财政分权的利益维护者。

从宪法规范的内部视角观察，这种构成矛盾的现实状况，不仅是“两个积极性”原则在现实中的抵牾，更加重要的是，财政分权意味着“条块矛盾”不仅反映为中央与地方的博弈，而且可以折射到国家权力的每个侧面。与财政分权相配套的横向分权，使得作为地方政府“双重代理人”的角色表露无遗。“正是由于‘地方积极性’的充分发挥和地方政府的全方位介人, 才使得中央—地方关系、地方—地方关系混乱, 使得‘诸侯经济’成为现行体制下总量膨胀和结构失衡的焦点。”①杨光斌：《地方分权:中国经济改革的主体模式及其政治含义》，《开放时代》1995年第1期。

因此，作为实现宪法任务的分权手段之间存在联系与张力，中央与地方财政分权作为纵向分权的一种具体形式，在宪政实践中与其他分权方式（尤其是横向权力分工）处于不同位阶。在实践中，宪法确定的根本的横向权力分工也构成对财政分权的限制，避免财政分权对其他权力的消极“外部效应”，这显然符合宪法规范所确立的原则。

四、结 语

综上所述，中国宪法文本确立了“两个积极性”的原则作为调适中央与地方关系的原则，并且在规范和制度上落实为以下内容：首先，宪法确立的“现代化建设”的国家任务要求最大限度释放地方财政，以激发经济发展与制度创新；其次，中国的单一制国家结构限定了中央与地方财政分权的限度，要求财政分权必须保证中央对于地方财政的控制和监管；再次，横向分权与纵向财政分权互相牵制，体现为复杂的权力博弈形态。因此，我们需要进一步追问，中央与地方财政分权的规范界限何在，可资利用的宪政技艺又何处可循？

从比较研究的角度观察，同样作为单一制国家的法国和日本在财政分权方面的经验颇有借鉴价值。法国虽然实行一定程度的财政分权，但是中央政府具有完全的主动权：法国地方财政支出的半数来自中央拨款，地方政府的支出规模十分有限；税源稳定的税种全集中为中央管理，地方不参与分成；地方预算的编制和执行受中央政府的严格监督。②谷茵、王振海：《法国地方财政析论》，《理论月刊》2003年第11期。而日本则具有一定程度的“财政联邦主义”的色彩，旨在推进地方自治：税收划分为国税和地方税，国税由中央或中央派出的机关直接征收，地方税则由都道府县和市町直接征收；中央通过转移支付从宏观上调节、控制经济的发展，缩小地区间差距，中央对地方转移支付占财政收入的20%左右。③丁颖、师颖新,户泉巧：《“二战”以来的日本财政分权改革》，《经济社会体制比较》2011年第5期。

借鉴上述单一制国家财政分权的经验，我们可以相对具体的划分中央与地方财政分权的界限。首先，需要明确划分中央与地方的财政来源，确保中央政府的主动权，税种和税率只能由中央政府确立，明确各税种的征收主体，逐步落实“税收法定”的现代政治原则。其次，事权的划分应当详尽具体，避免中央与地方政府的职责重合造成的财政浪费。再次，实行财权与事权的严格匹配，扭转目前“收支倒挂”的困境，完善财政转移支付制度。最后，在宪政框架内应允许中央与地方财政权限存在必要弹性，因应政经状况作出适时调整。

与此相应，中央与财政分权也应重视配套方法和机制的应用，这至少包括制度和权利两个层面。一方面，通过横向分权控制纵向分权，利用人民代表大会对于预算的审查权、建立统一的司法审查机制、行政科层的管控的方式，保证单一制体制下的财政分权。另一方面，保障公民的迁徙权，使得公民可以通过自由迁徙选择优质的地方性财政体制，形成地方财政体制的竞争机制；保障公民的参与权和知情权，使公民有机会参与并受惠于财政体制——毕竟，公民权利保证和落实是财政分权的前提和目标。

（责任编辑：马 斌）

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1674-9502(2014)01-066-08

中国人民大学法学院

2013-12-13