公安民爆公共安全管理之行政法规制

□殷英华

（山西警官高等专科学校，山西太原 030021）

民爆公共安全管理一词是近些年理论研究提出的新词语。分解开来看，其中的“民爆”一词是民用爆炸物品的简称，国务院2006年《民用爆炸物品安全管理条例》（下文简称《条例》）第二条规定，条例所称民用爆炸物品，是指用于非军事目的、列入民用爆炸物品品名表的各类火药、炸药及其制品和雷管、导火索等点火、起爆器材。公共安全一般是指不特定多数人的生命、健康和公私财产安全。因此民爆公共安全，可以定义为:非军事系统生产、流通、使用的具有爆炸性质的化工品所产生、形成的不特定多数人的人身安全和重大公私财产安全的现象，是社会公共安全的重要组成部分。［1］公安机关对民爆公共安全负有重要管理职责，因此便出现了民爆公共安全管理一词。笔者曾对这一概念做过界定:民爆公共安全管理，是指公安机关依法对非军事系统爆炸物品的生产、流通、使用等环节进行管理，并对民爆物品所产生、形成的公共安全现象进行监控，打击涉爆违法犯罪，处置民爆公共安全危机事件，处理民爆公共安全事故等管理活动。［2］

民用爆炸物品如果管理不善对国家安全、公共安全有着巨大危害性，因此国家从行政管理到行政法、刑法各方面，对民爆公共安全构建起了严厉的规制体系。本文侧重讨论民爆公共安全管理的行政法规制问题。归纳起来，对民爆公共安全管理的行政法规制主要是行政许可和行政处罚两大途径。

一、公安民爆公共安全管理的行政许可规制

民用爆炸物品的许可证制度实际上是我国行政许可的一种。我国2003年通过的《行政许可法》规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可一般也称为行政审批，近些年来对行政审批的诟病很多，为此我国新一届领导集体下决心深化体制改革，其中重要内容之一就是取消和减少行政审批事项。“到目前为止，新一届政府精简取消了221项行政审批事项，未来5年，还会把1700多项行政审批事项减少三分之一。温家宝总理上任时，国务院一共有4300多项行政审批事项。在温家宝任职的十年当中，把4300多项精简了2490多项。李克强总理上任时，国务院还有1700多项审批事项。李克强总理将在这个基础上，在未来任职五年内还要把1700多项的行政审批事项再减少三分之一。”［3］在这样的大形势下，民爆物品管理的行政许可却并不必然减少或取消，这正是因为民爆公共安全直接关涉国家安全和公共安全，需要通过行政手段加强管理。

（一）民爆公共安全管理行政许可的范围

《条例》第3条将民用爆炸物品的行政许可管理规定得非常明确:国家对民用爆炸物品的生产、销售、购买、运输和爆破作业实行许可证制度。未经许可，任何单位或者个人不得生产、销售、购买、运输民用爆炸物品，不得从事爆破作业。具体包括购买许可、运输许可和爆破作业许可。

（二）民爆公共安全管理行政许可主要程序

1．申请与受理。行政许可是依申请行政行为，当事人的申请是行政许可活动开始的条件。公民、法人或者其他组织从事民用爆炸物品的购买、运输和爆破作业活动，应当向公安机关提出申请。

申请从事民用爆炸物品的购买、运输和爆破作业活动的，申请书需要采用格式文本的，由公安机关向申请人提供。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。申请人可以委托代理人提出行政许可申请。并且申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。

公安机关对于符合要求的从事民用爆炸物品的购买、运输和爆破作业活动的申请，应当予以受理。

2．审查与决定。公安机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，公安机关能够当场作出决定的，应当作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行审查核实的，公安机关应当指派两名以上工作人员进行核查。公安机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。

3．听证。公安机关认为从事民用爆炸物品的购买、运输和爆破作业活动需要听证的，公安机关应当向社会公告，并举行听证。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，公安机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，公安机关应当在20日内组织听证。申请人、利害关系人不承担公安机关组织听证的费用。

经过公安机关的听证程序后，公安机关决定准予从事民用爆炸物品的购买、运输和爆破作业活动的，申请人即可获得许可证，并可根据规定从事相应的有关民用爆炸物品的活动。

（三）民爆公共安全管理行政许可管辖的特别规定

1．购买民用爆炸物品的许可的实施主体，是民用爆炸物品使用单位所在地县级人民政府公安机关。另外，关于民用爆炸物品的交易方式及备案法律规范也有要求:第一，购买民用爆炸物品，应当通过银行账户进行交易，不得使用现金或者实物进行交易;第二，购买民用爆炸物品的单位，应当自民用爆炸物品买卖成交之日起3日内，将购买的品种、数量向所在地县级人民政府公安机关备案。

2．关于民用爆炸物品运输许可，申请主体是民用爆炸物品的收货单位，该许可的实施主体是运达地县级人民政府公安机关，因此，应向送达地县级人民政府公安机关提出申请。这样规定是便于收货单位所在地公安机关及时核销《民用爆炸物品运输许可证》。

3．爆破作业许可的管辖，与购买和运输民用爆炸物品不同，提升了管辖机关的级别，由申请从事爆破作业的单位，向所在的设区的市级人民政府公安机关提出申请。

二、民爆公共安全管理的行政处罚规制

对违反民爆公共安全管理的违法行为进行处罚，是公安机关维护国家安全和社会治安秩序，打击制裁涉爆违法行为的重要手段。这类处罚一般包括以下七个方面。

（一）对违反民用爆炸物品安全管理许可制度的行为的处罚

这种违法行为主要表现是:1．未经许可购买民用爆炸物品的行为;2．未经许可运输民用爆炸物品的行为;3．未经许可从事爆破作业的行为。

对该类违法行为的处罚:第一，对实施上述行为的涉爆单位，由公安机关根据《治安管理处罚法》第30条规定，处10日以上15日以下拘留;情节较轻的，处5日以上10日以下拘留。第二，根据《条例》第44条的规定，责令停止非法购买、运输、爆破作业活动;处5万元以上20万元以下的罚款;没收非法购买、运输以及从事爆破作业使用的民用爆炸物品及其违法所得。

（二）对违法生产、销售、购买、运输、储存、使用民用爆炸物品行为的处罚

该类违法行为主要表现:1．未按照规定对民用爆炸物品做出警示标识、登记标识或者未对雷管编码打号的行为;2．超出购买许可的品种、数量购买民用爆炸物品的行为;3．使用现金或者实物进行民用爆炸物品交易的行为;4．未按照规定保存购买单位的许可证、银行账户转账凭证、经办人的身份证明复印件的行为;5．销售、购买、进出口民用爆炸物品，未按照规定向公安机关备案的行为;6．未按照规定建立民用爆炸物品登记制度，如实将本单位生产、销售、购买、运输、储存、使用民用爆炸物品的品种、数量和流向信息输入计算机系统的行为;7．未按照规定将《民用爆炸物品运输许可证》交回发证机关核销的行为。

对该类违法行为的处罚:对实施上述违法行为的涉爆单位，由公安机关根据《条例》第46条处以责令限期改正;处5万元以上20万元以下的罚款;逾期不改正的，责令停产停业整顿。

（三）对违反规定经由道路运输民用爆炸物品的处罚

该类违法行为的主要表现:1．违反运输许可事项的行为;2．未携带《民用爆炸物品运输许可证》的行为;3．违反有关标准和规范混装民用爆炸物品的行为;4．运输车辆未按照规定悬挂或者安装符合国家标准的易燃易爆危险物品警示标志的行为;5．未按照规定的路线行驶，途中经停没有专人看守或者在许可以外的地点经停的行为;6．装载民用爆炸物品的车厢载人的行为;7．出现危险情况未立即采取必要的应急处置措施、报告当地公安机关的行为。

对该类违法行为的处罚:对实施上述违法行为的涉爆单位，由公安机关根据《条例》第47条的规定，处以责令改正;处5万元以上20万元以下的罚款。

（四）对违反规定进行爆破作业的处罚

该类违法行为主要表现:1．爆破作业单位未按照其资质等级从事爆破作业的行为;2．营业性爆破作业单位跨省、自治区、直辖市行政区域实施爆破作业，未按照规定事先向爆破作业所在地的县级人民政府公安机关报告的行为;3．爆破作业单位未按照规定建立民用爆炸物品领取登记制度、保存领取登记记录的行为;4．爆破作业单位违反国家有关标准和规范实施爆破作业的行为;5．爆破作业人员在爆破作业活动中，违反国家有关标准和规范的规定实施爆破作业的行为。

对该类违法行为的处罚:对实施上述行为的爆破作业单位，由公安机关根据《条例》第48条，处以责令停止违法行为或者限期改正;处10万元以上50万元以下的罚款;逾期不改正的，责令停产停业整顿;情节严重的，吊销公安机关核发的《爆破作业单位许可证》。

爆破作业人员违反国家有关标准和规范的规定实施爆破作业的，由公安机关根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第30条的规定，处10日以上15日以下拘留;情节较轻的，处5日以上10日以下拘留;责令限期改正;情节严重的，吊销《爆破作业人员许可证》。

（五）对违规储存民用爆炸物品行为的处罚

违规储存民用爆炸物品的行为主要有:1．未按照规定在专用仓库设置技术防范设施的行为;2．未按照规定建立出入库检查、登记制度或者收存和发放民用爆炸物品，致使账物不符的行为;3．超量储存、在非专用仓库储存或者违反储存标准和规范储存民用爆炸物品的行为;4．有民用爆炸物品安全管理规定的其他违反民用爆炸物品储存管理规定行为的行为。

对该类违法行为的处罚:对实施上述行为的民用爆炸物品从业单位，由公安机关根据《条例》第49条处以责令限期改正;并处5万元以上20万元以下的罚款;逾期不改正的，责令停产停业整顿;情节严重的，吊销公安机关核发的许可证。

（六）对民用爆炸物品从业单位违规行为的处罚

该类违法行为主要包括:1．违反安全管理制度，致使民用爆炸物品丢失、被盗、被抢的行为;2．民用爆炸物品丢失、被盗、被抢，未按照规定向当地公安机关报告或者故意隐瞒不报的;3．转让、出借、转借、抵押、赠送民用爆炸物品的。

对该类违规行为的处罚:由公安机关根据《条例》第50条处2万元以上10万元以下的罚款;情节严重的，吊销其许可证。根据《治安管理处罚法》第31条的规定，爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质被盗、被抢或者丢失，未按规定报告的，处五日以下拘留;故意隐瞒不报的，处5日以上10日以下拘留。

（七）对非法携带、邮寄或者夹带民用爆炸物品行为的处罚

该类违法行为主要包括:1．携带民用爆炸物品搭乘公共交通工具或者进人公共场所;2．邮寄民用爆炸物品;3．在托运的货物、行李、包裹、邮件中夹带民用爆炸物品。

对该类违法行为的处罚:处10日以上15日以下拘留;情节较轻的，处5日以上10日以下拘留;没收非法的民用爆炸物品;处1000元以上l万元以下罚款。

三、民爆公共安全管理行政法规制的一些问题

（一）民爆公共安全管理应进一步密切各行政管理部门的协作，不留缝隙

2006年9月1日正式施行的《条例》改变以前民用爆炸物品以公安机关管理为主的模式，将民用爆炸物品生产、销售、购买、运输，爆破作业和储存，硝酸铵的销售、购买的管理任务分解到国防科工管理部门、安全生产监督管理和公安机关等部门。《条例》对部门间如何配合提出了更高的要求。但在贯彻过程中，各部门认识上有偏差，配合上存在一些漏洞。比如，在生产、销售环节中，硝酸铵管理不严，农用硝酸铵改性不彻底，导致了大量流失，被犯罪分子轻易获得用于私炒炸药。再如，一些制爆化工原料没有主管部门，没有管理依据，没有监控措施，基本处于失管状态。还有，在使用环节中，煤矿井下的民用爆炸物品成为管理的盲点，公安机关无法管，煤管部门不愿管。或繁杂、或重复、或缺位的管理模式使涉爆单位无所适从，使管理环节衔接不够，也给一些犯罪分子留下了可乘之机。为此要完善各监管部门的行政规章，把职责进一步明确，责任进一步细化。

（二）民爆公共安全管理行政许可需要精简环节，加强监督

民爆公共安全管理行政许可程序复杂，许可环节多。企业申请购买民爆物品要经过乡镇政府、安监部门、煤炭工业部门、公安机关等多个部门、多个环节，多达10多次审批签字，如果有个别部门效率低下或者吃拿卡要，会严重影响正常生产经营。二是民爆物品许可中压低供应量。多数地方按煤矿民爆物品3天用量，甚至是日用量限量批供民爆物品，企业必须配专人专车办理相关手续，加大了生产成本。三是有的地方擅自增加许可前置条件或者附加条件。比如，将煤矿炸药批供量与税费挂钩，以炸药用量核收税费，捆绑巨额收费，大大抬高了合法炸药的价格。

（三）民爆公共安全管理立法需进一步完善

一是民爆公共安全管理适用的主要法规是国务院2006年出台的《民用爆炸物品安全管理条例》，最好能提高立法等级，出台我国的《民爆物品管理法》。二是制定非法爆炸物品销毁的相关法规，以解决公安机关缺乏专业能力、社会企业无资质、安全工作无保障的问题。

［1］王克俭．民爆公共安全的实践与再认识［J］．山西警官高等专科学校学报，2010（增刊）:19．

［2］殷英华．山西民爆公共安全管理实践研究［J］．山西警官高等专科学校学报，2013（3）．

［3］专家谈三中全会行政体制改革:5年内审批将少［EB/OL］．人民网，http://finance．people．com．cn/n/2013/1101/c1004 －23404460．html．