构建环境监测网——浅析政府外延实验室建设

简颖涛， 吴建勋， 梁高亮

(佛山市 南海区环境保护监测站， 广东 佛山 528200)

0 引 言

环境监测工作是地方人民政府履行环境保护责任、完成污染减排约束性指标的重要技术保障。国家对“十二五”期间的环保工作提出了更严格的要求[1-2]，与时俱进地加强和改善环境监测工作，对于探索中国特色环保新道路、建设生态文明、巩固“十一五”节能减排的成果、实现“十二五”发展战略均具有重要的现实意义。

1 环境监测市场化的背景

随着环境管理的不断深化和人民群众的对环境知情权、参与权等需求的日益增长，我区的环境监测工作离国家对新时期环境监测工作的要求仍有很大的差距[3]。主要为：污染源与环境质量常规监测尚处于粗放型，仍需不断深化完善；污染源监督性监测严重缺位，不能有效“掌握污染动态，说清污染源状况”；企业自身监测能力空白，影响环境管理向基层延伸等等。

市场新兴、南海先行。早在2011年年初，为进一步强化环境监管的手段，巩固“十一五”污染减排成果，南海区环保部门与时俱进，大胆创新，不断探索，提出从现场监督管理为主逐步转变为现场监督与数据监管双结合的工作思路。这与我区环保产业发展战略相呼应，通过完善监测站建设、加强企业自行监测能力的配置、开放和规范社会监测机构的运作等方式，建设一个多元化的环境监测体系。引导社会力量，推进我区环境监测社会化[4]，构建政府、企业、社会机构共同参与的环境监测体系[5-6]。

环境保护部于2012年2月发布了《环境服务业“十二五”发展规划(征求意见稿)》，提出优先发展污染治理设施的社会化专业化运营服务、重点发展综合环境服务、大力推进环境咨询服务、加快发展环境技术服务、逐步发展其他环境服务、加快建设环境服务支撑体系六项主要任务。为环境服务行业今后几年的市场发展提供了有力的政策支持和巨大的推动力。环境监测服务虽然未被列入优先发展的对象，但却被列入逐步社会化的行列。也就是说今后环境监测将逐步摆脱政府垄断的局面，为此各地环保厅(局)纷纷出台第三方环境监测机构市场准入的规定[7-8]。

2 组建环境监测网

如何建立健全一个符合我区实际的多元化的环境监测网，并从行政监管和技术支持两个方面来保障环境监测网的有效运行，两年多以来我们不断在探索：

(1) 强化对环境监测业务的管理。环保行政主管部门设置专管机构(或科室)，制订我区的环境监测规划、计划和相关的管理规定；指导、监督区监测站提高满足政府职能的能力建设；建立准入和退出机制，定期评估、监督企业和社会机构的监测能力和行为，备案、公布符合相关的管理要求的企业和社会机构；适时推出企业自行监测和社会机构监测的类别和项目。

(2) 组建我区环境监测网。由环保产业协会主管，发挥行业自律和技术指导的作用。按相关管理规定，环境保护部门所属环境监测机构为环境监测网的组长单位，主要承担贯彻技术规范、组织成员资质认定、能力验证、人员培训，开展实验室间比对、质量控制等技术支持。这将对区站的能力建设有更高的要求，赋予区监测站更大的责任和业务压力。

3 环境监测网的管理定位

环境监测服务由于要求布点广、要求高，全部由政府提供服务显然有些力不从心。不妨转换思路，由企业提供监测服务，政府进行服务购买，从而达到“多赢”的效果。权当由政府出资，以雇佣临时合同工、租用实验室设备及场所、并重点把政府实验室的质量管理体系移植到监测成员单位的方式运行。也就是说，把环境监测成员单位作为政府实验室外延机构来管理。政府任务以合同的形式确定，以合同的形式进行规管；合同内容涵盖了任务量、质控要求和评估方式。

外延实验室是新形势下政府职能转变的一种探索和尝试，既积极响应国家事业单位精简机构改革大潮，又有效补充地方监测站因人员、经费、场地等因素制约而出现的能力、资源不足的弊病。有外延实验室的进驻，作为政府直属的环境监测站任务压力就能大大减轻，其职能可逐步提升为开展应急监测、常规监测和对外延实验室的提供技术支持和进行质控监督，这对政府实验室提出了更高的技术&管理要求。

政府通过服务外包的形式，根据需要建立起不同的外延实验室，相当于政府部门是在规定的时期内，租用了社会检测机构的人员、设备和实验场所，完成下属监测站所应承担的部分环境监测业务。每个外延实验室就相当于一个专项的小型环保监测站。政府与它们之间的关系是以合同形式建立的雇用与被雇佣关系，而不是行政上的上下级关系。外延实验室只是按照服务合同的内容要求开展业务，而不受政府的其他行政干预。

外延实验室有别于一般的实验室是因为其除了取得在实验室资质认定资格外，还必须符合本辖区环境监测网的监测成员单位的准入要求。如何对进入本辖区环境监测网的监测成员单位进行有效监管，这类外延机构能否依法依规开展环境监测业务，社会、公众对这样的共存体系的接受认知过程等等，这是摆在我们面前的一个崭新的课题，为此需不断地探索尝试。

4 管理措施

4.1 建立准入和退出机制

制定辖区内《环境监测成员单位质量核查管理规定(试行)》(下称《质量核查管理规定》)，把区监测站(政府实验室)质量管理体系的规定要求延伸至成员单位监测工作中，准入机制中着重对实验室资质实力和实验室对样品的运输和保存能力提出技术要求。

依照《质量核查管理规定》的要求，行政主管机构组织相关部门到成员单位实验室现场勘察其软、硬件设施、核对认证认可基本信息，通过初步的沟通交流了解企业的基本能力。目前第三方监测机构普遍存在人员流动性大的状况，但铁打的营盘流水的兵，健全的质量管理体系是监测质量的有力保障。 组长单位应对监测成员单位在实施监测过程中进行质量监督；对违反规定开展监测业务的成员单位，一经发现，区环保部门取消其成员单位资格，并向公共传媒和负责其资质认证认定的机构通报。

4.2 发挥行业协会的协调作用

区环保产业协会的非官方身份为监测成员单位提供了一个平等、互助和信息沟通的平台。

(1) 成员单位通过行业协会制定自律机制，约束社会检测机构。

(2) 协会定期举办企业交流会，了解监测机构业务开展状况，并及时转达社会化监测工作计划和技术要求。同时，向监测机构强调监测任务的重要性和严肃性，明确报告劣质、数据失真的处罚。

(3) 应成员单位的一致要求，为规避行业内的恶性竞争，由协会牵头，尝试进行监测收费的合理定价(最低价)。

4.3 质控核查

成员单位开展监测业务过程中，组长单位实施有效的监测质量控制手段，对监测工作进行监督，从有效性方面确保了监测质量；重点对承接政府监测任务的检测机构开展质量监督核查，核查方式包括：

(1) 核对专业技术人员的上岗资质和劳动关系合同，以确认实施监测的工作人员是否与中标方提供的人员名单一致。

(2) 监测过程的核查。① 监测现场, 在实施监测的过程中检查现场采样的规范性，样品的采集是监测过程中最为关键的第一步，计量认证[9]、(CNAS—CL01：2006)[10]以及(CNAS—CL10:2012)[11]等实验室认证&认可准则对抽样均作出明确的技术要求，以确保其代表性。检查的内容包括：采样点位是否规范准确、采样方法是否规范、仪器是否正常状态、测试的环境条件是否符合要求、样品保存与运输是否规范、样品信息是否规范等。② 数据报告核查。依据实验室认证&认可要求，主要是检查监测项目是否齐全、样品交接、任务流程是否符合规范、监测方法和频次是否与合同一致、有效数字及数值的修约是否规范、监测数据的相关性及有效性、报告信息是否齐全、以及监测报告与原始记录数据是否一致等。③ 实验室质量控制核查。主要是校准曲线的制定、全程室内空白&现场空白试验、室内平行&现场平行、自带有证标准物质测试是否符合规范(或合同要求)、内部留样复测是否一致、内部盲样考核是否通过等。

(3) 定期发放盲样考核；

(4) 留样复测；

(5) 实验室比对；等等。

每一次的沟通交流、监督核查均做好记录，定期汇总。在对中介企业监测的质量监督核查过程中，组长单位逐步摸索了一套较为可行质量监督核查的方法，协助行政主管部门规范进入本区开展监测的中介机构的监测行为。同时通过实施有效的质量控制手段，对监测工作进行有效的监督，确保了监测质量。

4.4 定期评估

(1) 依照监测合同，由组长单位牵头定期评估实验室的履约情况，包括工作进度、定期汇报、工作总结和质控总结，人员管理、分包项目&数量是否符合要求；等等。评估细则以评分的形式给予量化，评估结果作为付款的重要依据。

(2) 行政主管部门依照《质量核查管理规定》，定期对区环境监测网的监测成员单位进行考评并向公众公布结果。

5 应用实践

国家“十二五”减排任务“巨压”之下，广东频频发力以图破解环保困局。早在2011年，广东发布《关于进一步加强环境保护推进生态文明建设的决定》，明确提出了要“大力发展环保产业，建立健全有利于环保产业发展的政策体系”。去年广东省环保部门针对环境监测服务社会化问题，逐步研究制定出社会化环境监测机构的准入制度及监督管理制度[12-13]，监测社会化在省内以佛山市为试点率先推开。新制度重点明确社会化环境监测的重点领域与监测范围，鼓励社会监测机构提供面向政府、企业等第三方的环境监测与检测服务，并计划逐步将污染源监测、项目验收检测等向市场开放，拓宽社会化监测机构服务市场。

为此，广东省环境监测协会于2012年12月成功召开第一次会员代表大会，顺应了创新社会管理和培育发展环境监测社会组织的需要，是加快转变政府职能、建立全省环境监测监管服务体系的需要，是推进环境监测咨询服务社会化、促进全省环境监测事业健康发展的需要。作为一个专业性、技术性、服务性的环保社团组织，广东省环境监测协会将秉承“服务、交流、共享、自律”的宗旨，在环境监测监管中充分发挥技术性、服务性方面的重要作用，为政府服务，为社会服务，为行业服务，努力成为行业服务的提供者、行业利益的维护者、行业自律的组织者、社会管理的参与者。

依据省级部门的政策指导，佛山市环保行政主管部门积极响应，研究出台了相关的管理政策[14-16]，以规范辖区内监测市场行为，进一步探索把环境监测成员单位作为政府实验室外延机构的管理模式。

6 结 语

外延实验室是新形势下政府职能转变的新生事物，外延实验室的建立和规管，是推进环境监测业务社会化过程中的一种尝试。环保行政主管部门在对他们的构建与管理中大量地运用了资格准入认定、业务内容规范化、技术管理与支持、质控考核与评价等手段，促使他们能够既符合监测社会化的要求也能按照环保体系中“监测站模式”提供环境服务。

[1] 紧紧围绕主题主线新要求 努力开创环保工作新局面——周生贤部长在2011年全国环境保护工作会议上的讲话[J]. 中国环境监测， 2011，27(2)：1-10.

Closely around the theme of new requirements and strive to create a new situation of environmental protection work——Speech of minister ZHOU Sheng-xian in the 2011 National Work Conference on environmental protection[J]. Environmental Monitoring In China, 2011, 27 (2): 1-10.

[2] 万本太. 浅谈国家环境监测网建设[J].中国环境监测， 2011，27(6)：1-4.

WAN Ben-tai. Notes on the national environmental monitoring network construction[J]. Environmental Monitoring In China, 2011, 27 (6): 1-4.

[3] 徐广华，陈 静. 加强环境监测管理的几点思考[J].中国环境监测， 2009，25(5)：1-4.

XU Guang-hua,CHEN Jing. Some thoughts on strengthening the administration of environmental monitoring[J]. Environmental Monitoring In China, 2009，25(5)：1-4.

[4] 沈颖青.走向市场是环境监测发展的必然趋势[J].环境监测管理与技术, 2004,16(6):40-41,46.

SHEN Ying-qing. Market is the development trend of environmental monitoring [J]. The Administration and Technique of Environmental Monitoring, 2004,16(6):40-41,46.

[5] 刘昌文.县(区)级环境监测站发展方向的探讨[J].内蒙古环境科学, 2008,20(6):13-15.

LIU Chang-wen. Discussion on the developing direction of County (District) level environmental monitoring station [J]. Inner Mongolia Environmental Science, 2008,20(6):13-15.

[6] 胡迪峰,翁燕波,高 源.关于环境监测站在事业单位改革浪潮中转型发展的思考[J]. 中国环境监测， 2013，29(1):137-140.

HU Di-feng,WENG Yan-bo,GAO Yuan. Thinking about the environmental monitoring in the transition and development institutions reform tide station[J]. Environmental Monitoring In China, 2013，29(1):137-140.

[7] 《北京市社会化环境监测机构能力认定管理办法》[Z].2012.

[8] 《山西省环境监测资格管理办法及评分标准》[Z].2011.

[9] 《实验室资质认定评审准则》国家认监委国认实函[2006]141号.

[10] 《检测和校准实验室能力认可准则》CNAS—CL01:2006(ISO/IEC 17025：2005)，中国合格评定国家认可委员会；

[11] 《检测和校准实验室能力认可准则在化学检测领域的应用说明》CNAS—CL10：2012，中国合格评定国家认可委员会；

[12] 《广东省环境保护厅关于同意佛山市开展社会化环境检测机构规范化管理试点的函》(粤环函[2012]1293号)

[13] 《广东省环境保护厅关于重点污染源自动监控设施社会化运营管理的指导意见》(粤环函[2013]118号)

[14] 关于印发《佛山市环境保护局社会环境检测机构管理办法(试行)》的通知(佛环[2013]64号))

[15] 关于印发《佛山市环境保护局社会环境检测机构环境检测质量管理细则(试行)》的通知(佛环[2013]65号)

[16] 关于印发《佛山市环境保护局环境检测资质认定审批流程及年审流程(试行)》的通知(佛环[2013]66号)

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