论我国政府责任体系的理论构建＊

汪 浩

（湖州师范学院 政治学院，浙江 湖州313000）

政府行使的公共权力来源于人民，“权力属于人民是建成一条有关权力来源和权力合法性的原则”，现代民主和法治政府存在的合法性与合理性就是服务于民。“只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民而存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度存在”［1］（P71－72）。随着我国进入社会转型期新阶段，经济社会的发展和人民自身的发展对我国政府责任又有了新的期待。本文试图在界定政府责任体系范畴的基础上，对政府责任体系的四个构成要素、各要素间的相互关系及政府责任体系的体现形式进行梳理。

一、政府责任体系范畴的界定

我国政府应当承担哪些方面的责任，即政府责任体系的构架问题，是学术界对政府责任领域讨论的重要议题。概括地讲，学界主要有三分说、四分说、五分说和六分说等主要观点。

起初的三类分法出自于王成栋教授，他从行政法学角度认为政府的行政责任有三种：行政法律责任、行政政治责任和行政违宪责任。［2］（P22）高秦伟教授认为，政府责任主要包括政治责任、道德责任和法律责任，其中法律责任又包括刑事法律责任、民事法律责任和行政法律责任。［3］三分说主要从法律方面界定了政府的权力边界以及政府越权违法后作为违法当事一方应该承担的后果。追究政府的法律责任是追究政府责任的制度保障，也是保证政府承担责任的底线。

现有一些学者把政府责任分为四类，即政治责任、法律责任、行政责任和道德责任。“政府的政治责任是指政府履行制定符合民意的公共政策，推动符合民意的公共政策执行的职责，以及没有履行好这些职责时所应承担的谴责和制裁。”“政府的法律责任是指政府机关与公务员违反行政法律规范规定的义务，违法行使职权时所应承担的否定性的法律后果。”［4］行政法律规范是衡量政府法律责任的尺度，政府是否违法要由法定机关认定并追究法律责任。政府的行政责任就是政府在公共政策的制定和执行过程中上达下行，实行有效管理的责任。政府的道德责任是指政府及其公务员作为行政主体在行使行政职权时所应承担的道德义务，以及违反道德义务时应承担的否定性后果。当然，除了这四种政府责任外，还有一些其它的政府责任被替换进来，有些学者明确地把政府责任体系构建因素分为经济责任、政治责任、文化责任和社会责任。这种政府责任的分类方法倾向于政府部门的内部管理，类似于政府职能的作用，便于基层政府开展具体的工作。

张成福教授认为，政府责任体系包括政治责任、行政责任、道德责任、诉讼责任和侵权赔偿责任这五个要素。［5］还有些学者认为政府责任是由政治责任、法律责任、行政责任、道德责任和生态责任构成的。随着经济社会的发展，政府在公共行政、公共管理过程中不断面临许多新的问题，而且会越来越复杂，所以政府承担的责任不会越来越少，反而会越来越多，因此，对政府责任分类的争论仍将继续。

李军鹏教授认为，当代政府责任是多元复合的“责任集合体”，包括政治责任、管理责任、法律责任、绩效责任、伦理责任与说明责任六个方面的内容。［6］（P117）这种分类方法把政府责任分得比较详细，可以增加人们对政府责任的全面了解。政府政治责任要解决人民主权、立法权对行政权的控制与制约问题；管理责任要解决政治官员对公务员的控制与制约问题；法律责任要解决制约公务员的自由裁量权与基本人权的保障问题；绩效责任要解决间接责任机制与直接责任机制的关系问题；伦理责任要解决外部控制与内部控制的关系问题；说明责任要解决保持政府的透明度，便于问责的问题。政府的说明责任正是当下我国政府在构建廉洁政府、阳光政府、民主和法制政府所亟需的稀缺内容。

关于政府责任体系范畴的争论中，不论是“三分说”、“四分说”、“五分说”还是“六分说”，还是其他学者的见仁见智，学者们在争论过程中已经达成了一个基本共识，即政府要承担政府责任，当下中国“政府责任”的涵义包括：第一，要规定中国政府及其公务员要做好什么，例如要做“服务型政府”、“责任政府”，而不是唯GDP为绩效考核目标的政府；第二，要有严格的切实可行的，并由法律保障的问责制度，要加强制度建设，在维护良法善治、公序良俗时坚持“程序优先”；第三，我国政府应该有回应和说明的责任，这将对促进政府行政的民主化、法制化和推进政府官员的廉洁化和诚信化有很大的意义。从当下我国的实际来看，我国政府要维护国家公共安全，维持社会秩序，推动经济社会发展，提供公共产品和公共服务，保障公民权利，维护社会公正，保护环境等。从这个角度出发，本文将政府责任体系的构成要素分为政治责任、法律责任、行政责任和道德责任。

二、政府责任体系的构成要素及其相互关系

政府的政治责任是政府责任体系的核心内容。政治责任的逻辑起点为，政府的公共权力来自于人民，人民与政府的关系是公共权力所有者与行使者的关系。“政治责任的主体是公共权力的行使者，在我国主要包括各级人民代表大会代表和各级人民政府的组成人员。”［7］（P184）作为公共权力的政治责任主体之一，我国政府的政治责任就是对人民负责。但是，“政治责任不仅仅是一种逻辑或理念，在政治生活中，它必须通过一定的制度或方式实现自身的目标后才能推动民主政治的发展和完善，政府的政治责任才能得以实现。”［8］在我国社会转型期新阶段，如果要继续坚持道路自信、理论自信和制度自信，实现中华民族的伟大复兴，那么政府对人民对社会的责任会很大。但是，当下我国政府在政治责任方面存在并亟需解决的困境有：政治责任的主体不明确；政治责任的范围不清晰；政治问责制度不健全。政府的政治责任不仅是理论问题，它还体现在我国政治实践和政治生活中。实现政府的政治责任需要以下条件：第一，权力制约是实现政治责任的根本条件。不管是资本主义民主还是社会主义民主，只要实行代议制，必须要对权力进行制约，对公共权力进行监督。只有让人民监督权力，让权力在阳光下运行，才能保证公共权力正常运行。第二，权力运行要公开化。只有政治责任主体也就是公共权力行使者在公共权力运行时做到决策科学化、民主化、法制化，才能防止在源头上少出错。同时，在权力运行过程中出现偏差要及时纠错，对权力运行后果能及时监督并实行问责制度。第三，我国政府建立责任政府的条件将趋于成熟，那就是我国已经步入了发展型社会，进行政府治理模式变革的时机已经存在。

政府的法律责任包括宪法责任、一般法律责任、诉讼责任和侵权赔偿责任等内容。政府不论是违反了我国宪法还是一般法律，无论是涉及民事、刑事还是行政责任都应该依法对政府的违法和侵权行为提起诉讼。如果法院认定了政府的违法事实，就要追究责任，该追责的要追责，该赔偿的要依法赔偿。当政府对其违法行为承担法律后果时，政府责任便得到最低限度的保证。对政府法律责任进行追责的主体很多，包括广大人民群众、社会、人大、法院、检察院、执政党等。从制度和程序正义角度讲，对政府的责任追究应坚持在党的领导下，加强人大、政党、法院和检察院的监督和司法作用。当前我国政府法律责任的问责制度还不健全，主要表现有：在对政府进行法律问责过程中出现责任追究主体缺位的情况，执政党和人大对政府监督不力；责任追究的客体不清楚，要界定法律问责的对象是政府机关还是公务员，是行政首长、行政官员还是一般公务员；责任追究的范围太狭窄，在追究政府法律责任时有时避重就轻、掩人耳目，缺乏实事求是的务实态度；责任追究程序不规范，存在寻求法律漏洞、滥用自由裁量权、企图逃避法律责任的情况。我国在政府法律责任建设过程中出现问题的原因是多方面的，其中最关键因素是，我国在经济体制改革的同时，法治建设明显滞后。因此，在我国社会转型期新阶段，必须加快政府法律责任建设步伐。

政府的行政责任有广义和狭义之分。从公共管理学角度来讲，广义的行政责任意味着政府要正确地去做事，而且做正确的事；狭义的行政责任则倾向于政府内部的管理，是指“行政职责，即行政机关及其行政人员根据法律法规，充分履行行政职能及职权范围内的各种责任，如果行政违法或者行政不当，就必须接受法律制裁，承担否定性的行为责任，并补偿给行政相对人造成的损失。”［9］还有学者认为“行政责任是从政府与自身关系的角度确定的政府在行政系统内部所应承担的责任，包括下级对上级负责，也包括上级对下级负责，还包括岗位的责任，即对行使的行政权力所承担的相应的岗位责任。”［10］这个涵义类似于上面的狭义的说法。本文认为政府的行政责任是政府在实行有效内部控制的基础上，积极地行使公共权力，履行责任，服务公众。一方面，我国政府治理模式已经从过去的统管模式向服务型转换，包括行政责任在内的政府责任要通过服务型政府和责任政府等体现出来；另一方面，我国中央政府与地方政府、发达地区政府与落后地区政府、大中城市政府与农村基层政府的状况千差万别，作为大国政府，进行政府治理，加强政府的行政责任，是对政府责任建设能力的考验。

我国政府行政责任的理论基础是人民主权论和责任政府论。我国的政府拥有人民赋予的公共权力，有了权力就要履行行政责任，权责一致；责任政府理论本质上要求从权力本位向责任本位转变，以人为本、依法行政和服务社会是政府不可缺少的内置性理念。在行政过程中出现的机构人员臃肿、效率低下、缺失民主和法制、缺乏透明度、办公经费和成本过高等情况，都与政府及其公务员缺乏责任意识，缺乏行政监督是分不开的。其中在行政监督时，也常会出现政府机关内部同体监督不力，异体监督缺位，执政党监督不力，司法监督不到位，人大监督软弱，舆论监督力量有限，公民参与和监督不积极等情况。因此，研究政府的行政责任，必然是对行政责任、行政监督和行政问责的一体研究，三者是一个有机整体，缺一不可。

政府的道德责任是客观责任和主观责任的统一，是积极责任和消极责任的统一，也是规范伦理与德性伦理的统一。我国政府既是政府道德责任建设的主体，又是政府道德责任建设的载体。政府一切道德责任的履行必须通过政府这一行政主体得以实现。在政府道德责任建设过程中，越来越要求法规化和制度化，并且已成为一种趋势。现在不仅发达国家，甚至很多发展中国家、一些后发国家在进行道德立法和组建专门的行政人员的道德责任方面都有一些比较完善和切实可行的法律法规。政府道德责任是政府责任体系的重要组成部分，强化政府道德责任制度建设已成为当代中国政府道德责任建设的当务之急。

政府责任体系的四个构成要素，即政治责任、法律责任、行政责任和道德责任是相互影响、相互渗透和相互转化的。首先，相对于其他三种责任，政府的政治责任处于核心地位，政治责任强调政府的行政导向，直接体现在政府公共政策的制定方面。政策一旦失误，就会出现“失之毫厘，谬以千里”的后果。政府的级别越高，制定政策越要慎重，政治责任越是重大。政府的行政责任则重点强调的是政府的行政效能，体现政府的行政管理能力。虽然政治学和行政学相分离，但是在具体的政治事件过程中二者又是交叉的，也就是说，公共政策的制定和执行是一个连续的制定——执行——再制定——再执行的过程，政治责任偏重于制定公共政策，行政责任倾向于执行公共政策，二者在行政价值和行政实践过程中是相互依赖和相互补充的。其次，与政治责任相比，法律责任主体是因行为违法而被追责，而政治责任主体则是因决策失误和行为失范给国家和人民的利益带来损失而被追责。与道德责任相比，法律是道德的底线，法律责任的践行是对社会道德责任的消极维护。最后，道德责任与政治责任、行政责任和法律责任相比较，可以称之为主观责任和客观责任的关系。在现实政治实践过程中，政治责任、行政责任和法律责任都有具体的规章制度加以强化，对政府的绩效评估和对政府公务员的考核基本是有据可查，但是政府及其公务员的道德责任则难以考量。然而，这三种责任都与道德责任紧密联系在一起，道德责任贯穿于整个责任体系之中。如果政府公务员，无论是行政首长还是其它官员，以及普通公务员，他们的价值观念、信仰和良知一旦内化为动力和自我约束力，并且能成为善治下的责任机制，那么政府的道德责任就会成为整个政府责任体系里一种不可或缺的重要构成因素。总之，政府责任体系里的政治责任、法律责任、行政责任和道德责任之间的关系是相辅相成的，四者之中缺一不可。

三、政府责任体系的体现形式

政府责任的确定必须从“政府中心”范式的权力逻辑中跳出来，把政府放在一种多元关系中进行考察。多元关系主要包括政府与政党、人大、法院、检察院、市场、社会以及政府与政府之间等活动主体的关系。透过这些基本关系的理论解读，有助于形成既顺应现代市场经济的要求又符合法治精神的政府责任体系。

政府的政治责任主要体现为政府与政党、人大之间的关系。执政党与政府的关系即党政关系问题一直是国家政治关系中需要理清的重点问题。这个问题能否理清，会直接关系到社会主义国家执政党的执政能力建设，关系到政府责任的实现，直至国家的前途和命运。改革开放前的大部分时间里，尤其是“文化大革命”期间，党政关系一直难以摆脱“党政不分”、“以党代政”的窠臼。东欧剧变和苏联解体的深刻教训启发我们，党政必须进行合理分工。政党对政府的领导地位是由政党的性质和职能决定的。作为执政党，只有始终保持先进性和人民性，坚持群众路线和实事求是，才能获得人民的信任。政府在接受党的领导时，也要接受法律和制度的约束，自觉接受群众和社会的监督，坚持群众路线。因此，承担责任并接受监督的和谐平衡的党政关系一定会促进我国政府责任建设。

政府与人大的关系，政府与人大都要在党的领导下，各司其职，分工明确。史迪芬·怀特认为，“对一党执政的国家而言，一个充满活力的立法机关也许非常‘有效’，尽管其代表履职时不免会干涉国家事务，但它可以为执政党提供制约政府的办法，使政府工作与党的政策相一致，并为执政党提供合法性的基础。”［11］（P192）政府与党的各项工作也要接受人大的监督，这是对公共权力的监督。政府是国家权力机关的执行机关，而人大是国家的权力机关，人大对政府进行监督不是政府行使公共权力的羁绊，而是对公共权力的人民性的高度负责。我国《宪法》规定，“人民代表大会制度是我国的政体，是我国的根本政治制度和国家政权的基本组织形式。”人民通过各级人民代表大会，依法享有和行使管理国家政治、经济、文化和社会事务的权利。全国人民代表大会是我国最高国家权力机关，具有立法权，拥有对我国国家领导人的选举、决定和罢免权，对国家及地方各项重大问题的决定权和监督权等。随着经济社会的发展，要健全人民代表大会制度来适应民主政治发展的需要。完善人民代表大会制度是政治体制改革的重要内容，也是政治体制改革的核心问题，因为人民代表大会制度是人民主权的实现形式，人民代表大会制度的改革实质在于通过制度创新来落实人民当家作主的宪法精神。

政府法律责任集中体现为政府与法院、检察院的关系，简单来说，就是“一府两院”的关系。“一府”指政府，“两院”指法院和检察院。我国《宪法》规定：“最高人民法院是国家最高审判机关；最高人民检察院是国家最高的法律监督机关”。依据宪法要求，法院的主要角色是主持正义的判官，其功能主要是审判；检察院的主要角色是督察官，其功能是法律监督。“一府两院”中的法院和检察院之间的关系是相互协调、相互监督的关系，这种关系是否协调则直接关系到政府法律责任建设的进程。从政府与两院的关系方面来看，首先，我国的“一府两院”都要受到我国权力机关——人大的监督和制约，政府与法院、检察院都是在权力机关的基础上产生的，并对其负责。政府是国家权力机关的执行机关，法院和检察院是司法机关，法院依法独立行使审判工作，检察院要依法行使自己的法律监督工作，各自分工明确，各司其责。其次，法院与检察院对政府有制衡作用。在我国法制建设过程中，法院和检察院具备准确的角色定位和积极主动的功能发挥，对实现国家权力制衡是不可或缺的，也是制度性，且常态的。法院和检察院对政府及其公务员的法律约束是显而易见的，“把权力关进制度的牢笼里”，其本质的意思就是把所有的公共权力关进制度牢笼，把所有人的权力关进制度牢笼。目前，“一府两院”关系中，法院和检察院对政府不但缺乏监督，而且对政府的依赖远远大于对它的制约。这主要是因为“两院”在财政上高度依赖政府，在人事制度上也是高度依赖政府。现行体制在一定程度上忽视了法院和检察院工作的特点，即法院的审判工作和检察院的法律监督工作，应不受其他非法定因素的影响。违背了司法权的这一基本特点要求，法院和检察院的工作自然难以做好。现有的管理制度，只能导致司法权的依赖性和被束缚局面，从而导致两院对政府权力制约的制度失效。［12］（P257）孟德斯鸠说，“如果司法权不同行政权和立法权分立，自由也就不存在了。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”［13］（P153）“一府两院”中的各方都要坚持依法治国，在民主政府、法治政府和责任政府的建设过程中，不断地发扬民主，健全法制，充分实现公民的自由、正义和公平。

政府的行政责任体现主要体现为政府与市场、政府与政府的关系。关于政府与市场之间的关系，学者们有不同的见解。“从近现代行政管理发展的宏观历史来看，政府与市场的结合关系有：强市场—弱政府、强市场—强政府、弱市场—强政府、弱市场—弱政府这四种基本模式。”［14］陈国权教授认为，“责任政府前提下的政府与市场关系总体上可以组合成四种关系模式：其一，共进模式，即市场扩展到哪里，政府的服务就跟进到哪里；其二，共退模式，即政府和市场都自觉地从各自不擅长的领域撤退；其三，市场前进政府撤退的模式，即经济学意义上的‘市场秩序扩展到哪里，政府就从哪里撤退’；其四，政府前进市场撤退的模式。”［15］（P68－69）可见，政府与市场之间固然有博弈，但是二者之间还有互补、互促的关系。我国在社会转型期，市场与政府的关系从理论上讲是经济基础与上层建筑之间的关系。市场与政府的关系处理得好，那么经济基础与上层建筑的关系就理顺了，就能促进我国的经济发展和社会进步。我国在社会主义市场经济发展中的确存在市场化不足、政府职能过多的问题，而且还要防止以后出现市场化过度、政府责任的缺失等问题。当前我国经济体制改革的核心就是处理好市场与政府的关系。［16］中共十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好市场与政府的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。处理好市场与政府的关系也是政府不可推卸的责任，但是一定要坚持社会主义方向。在市场化进程中一定要坚持社会主义的价值取向，这是政府的人民性和群众性的责任所在。

政府与政府之间的关系即府际关系主要包括四层意思：“其一，中央政府与地方政府的关系；其二，各级地方政府间的纵向关系；其三，各级地方政府之间的横向关系；第四，广义政府与狭义政府之间的权力与利益关系。”［15］（P75）府际关系的实质就是政府之间权力、责任与利益的分配问题。理清府际关系，配置好政府与政府之间的权力与利益，才能使政府顺利地承担政府责任。中央政府与地方之间的关系是府际关系的根本。中央政府与地方政府关系处理得好，就能保证政令畅通，“全国上下一盘棋”。而且“中央政府与地方政府之间的关系处理得合理与否直接关系到其它府际关系的好坏。”“中央政府和地方政府的关系中，既要保证中央政府的权威，又要发挥地方政府的积极性。各级地方政府上下级间的纵向隶属关系，是中央政府与地方政府之间府际关系的进一步延伸和具体化。”［17］在中央政府与地方政府的关系中，中央政府明显是权力大于责任，地方政府则是责任大于权力，而且在各级地方政府中往往是每下沉一级，政府权力越来越小但责任却是不减反增。地方政府长期的权责不一致必然导致地方政府难以更好地承担起政府责任。地方各级政府的横向关系是指没有行政隶属关系的地方政府之间的关系。这些地方政府往往是地域相邻、实力和影响力相近，人文地理相通的地方政府之间竞争与合作的关系。广义的政府间关系实质上就是指党委、人大、法院和检察院与政府之间的关系。在我国的现实政治生活中，在公共权力运行过程中，执政党拥有绝对的核心地位，各级党委掌握着核心权力，在权力格局中，制度安排显著地倾向于党委和政府，并且有些党委和政府不愿接受人大、法院和检察院的约束。总体上看我国公共权力运行机制与我国政府责任的实现还有很大的落差，需要通过法治和市场的不断完善来持续推动。

政府道德责任主要体现在政府与社会关系的重建。关于政府与社会的关系，乔耀章教授认为：其一，政府与社会之间的应然与实然之间的关系即应然是规律性的、应该努力的方向，实然是当前实际存在的现实状况；其二，政府既要服从社会又要管理社会，这是政府与社会之间的互动关系；其三，政府与社会关系的价值取向问题，即从“政府本位”到“社会本位”的转变［16］。政府既脱胎于社会，服务于社会，同时政府又要积极主动地去管理社会，并且落脚点在于政府要始终坚持为民办事，承担责任。在现实政治生活中，政府与社会关系出现了一些问题，例如“政府源于社会，却又高于社会；政府脱胎于社会，却又凌驾于社会；政府服务于社会，却又管制着社会。”［15］（P72）也就是说，政府掌控了强大的公共权力资源，占据着垄断性的优势地位，在一定程度上削弱或者钳制了社会发展的潜能，造成了政府与社会的紧张关系。如果政府不能把握好二者之间应然与实然的关系，不能良性互动起来，并且不能坚持内在的价值取向，那么这将严重影响我国社会上层建筑的调整和建设，冲击我国社会意识形态，进而不断蚕食我国整个社会结构。因此，在处理政府与社会之间的关系时，政府要主动承担一些责任：政府要研究社会，主动适应社会；政府要提高自己的能力为社会发展创造条件；政府要主持公平正义，调控社会；政府要引导社会向前发展；政府要聚合与整合社会，发挥核心或者中介作用。总之，在处理政府与社会的关系中，政府的责任在于坚持社会本位原则，树立为社会服务的理念，逐步培育社会的独立性，并且依法适度干预社会，借助于市场体制的发展，使政府与社会的关系能够长期保持稳定。

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