中国志愿服务工作的问题与优化路径——以浙江省乐清市为例

李力东

（浙江理工大学法政学院 浙江 杭州 310018）

一、引言

志愿服务是个体或组织为了增进他人、社区、社会的福祉而进行的非营利、不支酬的行为，它具有志愿性、无偿性、公益性等特征。志愿精神和志愿行为自古有之，古代中国墨家的“兼爱”思想和儒家的“济世”思想，古代西方基督教的慈善服务，都是志愿精神的体现。而现代意义上的志愿服务产生于19世纪末20世纪初的西方国家，是为了应对“市场失灵”和“政府失灵”造成的问题而逐步发展起来的。20世纪70年代以来，许多国家的志愿服务工作取得了前所未有的发展和进步。正如当代美国非营利组织研究专家萨拉蒙所说：“世界正在兴起‘全球结社革命’，在全球各个角落，有组织的私人志愿活动风起云涌。这是诸多因素作用的产物：新的通讯技术、大众对更多机会的大量需求、对市场和政府在处理当今交错的社会、经济问题不力的不满、外部援助的出现等。这一结社革命的关注点和新的精力放到了那些占据介于市场与政府之间的社会空间的各种社会组织上。”[1]当前，西方国家的志愿服务工作正向着更加规范化、制度化、专业化的方向发展，在整个社会中发挥着不可替代的重要作用。志愿服务已成为每个文明社会不可缺少的组成部分，其发展水平的高低是一个社会文明程度的重要标志。

与西方国家相比，中国的志愿服务工作起步较晚，但也取得了诸多成就。中国的志愿服务工作是在改革开放之后逐步发展起来的。上世纪80年代后期，中国开始出现自己的志愿活动和志愿者，1987年广州诞生第一条志愿者服务热线，1989年天津诞生第一个社区志愿服务组织，1990年深圳诞生第一个注册志愿者社团。从1993年开始，随着共青团中央“志愿者行动”的实施，另外一支志愿者队伍在共青团系统中形成，并产生了他们的全国性志愿者组织。此后，各级共青团系统组织开展的志愿服务活动成为中国志愿服务工作的重要组成部分。20多年来，中国的志愿服务工作从无到有并发展壮大，其社会效益也逐步显现出来。人人争当志愿者的社会风气正在形成，对社会的弱势群体带来了诸多帮助，在一定程度上弥补了“市场失灵”和“政府失灵”造成的不利影响。同时也应该看到，由于起步较晚，中国的志愿服务工作在发展过程中也存在着这样那样的问题。因此，总结我国志愿服务工作的经验，研究新形势下志愿服务工作面临的新情况新问题，探索志愿服务工作的特点和规律，具有非常重要的现实意义。本文主要以浙江省乐清市的志愿服务工作为例对这一问题进行分析。

二、乐清市志愿服务工作发展现状

乐清市志愿服务工作的发展与乐清市共青团及相关部门的参与和指导是密不可分的。在团中央的统一号召下，共青团乐清市委于1993年推出了“青年志愿者行动”，引导和推动志愿服务工作的开展。2009年3月，乐清市志愿者协会成立，乐清市的志愿服务工作有了综合协调与指导机构，志愿者工作向更加规范化、项目化、专业化的方向发展。截止2012年10月，在乐清市志愿者协会备案登记的志愿者服务队有19支，全市17个镇（街道）都建立了志愿服务站。近年来，广大志愿者以“三下乡”、扶贫帮困、社区服务以及服务大型会议和活动等多种方式，开展了扎实有效的工作，受到了社会各界的广泛好评，志愿服务事业得到了蓬勃发展。具体来说体现在以下三个方面。

第一，乐清市志愿者的志愿服务能力有了较大提升。广大志愿者积极争做和谐乐清的宣传使者、实践先锋和标兵表率。各志愿服务组织和广大志愿者开展了公共服务、医疗卫生、生态环保、希望工程、助残关爱、交通劝导、治脏治乱、禁毒、消防安全等形式多样、内容具体的志愿服务活动。比如在环境保护方面，广大志愿者积极开展植树造林、水污染整治、清除白色垃圾等环保志愿服务活动，以实际行动在全社会倡导生态与环保意识。此外，广大志愿者积极参与“两会”等大型会议和活动的志愿服务，为宣传、礼仪、秩序维护、后勤保障等不同岗位提供了优质志愿服务，保障了活动和会议的顺利开展。

第二，乐清市志愿服务工作的项目化水平逐步提高。近年来，通过吸收、凝聚一批志愿服务专业型人才，乐清市志愿者队伍的专业化水平有了很大提高，志愿服务品牌项目化建设得以不断推进。开展“关爱新居民子女”行动，以“流动少年宫”的形式，广大志愿者赴全市的民工子弟学校，开展周末学业辅导、自护教育、心理干预、法律咨询、爱心捐赠等菜单式的志愿服务活动，为全市新乐清人子女、农民工小候鸟、留守儿童送去了丰富的活动。在3.5学雷锋月期间，开展“行动让生活美好、争做文明志愿者”志愿服务月活动。中秋节期间，开展“异乡中秋异乡月，一样相思一样情”新居民子弟中秋圆心愿活动，组织乐清爱心人士及新居民子女和乐清学生、家长等共度中秋佳节。围绕“改善残疾人民生，保障残疾人权益”开展各类扶残助残志愿服务活动。上述志愿服务项目的开展促使乐清的志愿服务工作更加规范化，并且在志愿服务中形成了合力。

第三，乐清市的志愿服务体系日益完善。随着社区志愿者服务站的建立①，乐清市志愿服务的“市—镇（街道）—社区”三级组织网络初步形成，为志愿服务工作的开展提供了组织保障。充分发挥“乐清志愿者”网站的管理平台功能，发布志愿服务项目和活动信息，提供志愿者多样参与路径，便于协会进行有效的人员调配、服务评价与管理激励，实现项目、志愿服务组织、志愿者“三位一体”的对接。建立QQ群、官方微博、短信平台，运用新媒体手段搭建信息交流和资源共享平台，有效凝聚全市范围内各类各系统的志愿者团队，极大提高了志愿服务工作的有效性和针对性。实施志愿服务组织备案登记制度，进一步完善了团队管理机制。

三、中国志愿服务工作存在的问题——以乐清市为例

乐清市的志愿服务工作在很大程度上是全国的缩影。同乐清市一样，经过20多年的发展，我国的志愿服务工作积累了一些好的经验和做法，锻炼出了一批优秀的志愿者骨干和工作团队，志愿服务的社会影响力逐步扩大。但是也应该看到，我国的志愿服务工作还存在着诸多问题，以下以乐清市的志愿服务工作为例对此做一分析。

1.资金方面的问题

志愿服务工作是志愿者的自愿行为，很多时候志愿者自己出资从事志愿工作也很正常。但是，随着志愿服务工作专业化水平的提高，仅靠志愿者自己出资已远远不能适应志愿服务工作的发展需求。当前，志愿者组织的资金来源主要有以下渠道：财政拨款、社会捐助、自筹经费。从乐清市的情况来看，得到政府财政拨款的志愿者组织运作得相对较好，而主要依靠自筹经费的志愿者组织则面临着资金方面的困境。比如成立于2006年的乐清市志愿救援服务大队，主要的资金来源就是志愿者本人，由于救援服务装备价格昂贵，资金问题严重影响了该组织的发展。相反，大凡志愿服务工作开展较好的志愿者组织，一般具有较为充足的经费保障。以影响较大的乐清市助残扶残协会为例，它是挂靠在乐清市残疾人联合会下的，其办公经费就是由政府拨款的，这为其有效开展活动提供了物质保障。

2.志愿者组织登记注册方面的困难

根据1998年国务院颁布的《社会团体登记管理条例》，我国的社会团体实行“双重管理体制”，各级民政部门是社会团体的登记注册机关，社会团体还必须找到一个业务主管单位，否则不能登记注册。随着形势的发展，这种双重管理体制显然已不能适应社会团体发展的需要，各级政府也意识到了这一问题，并制定政策为包括志愿者组织在内的社会组织的发展创造有利条件。比如，温州市于2012年10月出台了《关于加快推进社会组织培育发展的意见》。《意见》指出，公益慈善类、社会福利类、社会服务类和基层社区社会组织申请成立登记的，对开办资金不作要求。《意见》也对社会组织实行直接登记制降低了准入门槛。按照规定，除依据法律法规需前置行政审批及政治类、宗教类、社科类的社会组织外，其他社会团体、民办非企业单位均可直接向登记管理机关申请登记。原承担归口管理职能的业务主管单位改为业务指导单位。按照这个《意见》，志愿服务组织的登记注册不再需要有业务主管单位，直接向民政部门登记注册即可，也不再有注册资金的要求。然而，笔者在乐清市的调研中发现，志愿者组织在登记注册的过程中还面临着很多障碍。志愿者组织的注册并非易事，通常需要动用私人关系来解决，上述政策还没有得到有效贯彻实施。②可以看出，在新的全国性法律法规出台之前，1998年的《社会团体登记管理条例》仍然起着最终的裁判作用，很多志愿者组织在登记注册中仍然困难重重，甚至成为“非法组织”，严重影响了志愿服务工作的发展。

3.志愿者和志愿者组织自身存在的问题

由于我国的志愿服务工作起步较晚，志愿者及其组织开展志愿服务工作的方法、形式和水平等方面还存在诸多问题。③笔者通过对乐清市志愿活动的跟踪观察发现，志愿者及其组织自身存在的问题主要有以下几个方面。首先，有的志愿者组织开展的活动流于形式，主要是短期应对，在遇到重大活动或节庆日时应付一下，没有结合自身和地域特点形成自己的特色，没能建立起志愿服务的长效机制。其次，有的志愿者组织不注重自身的制度建设，缺乏相应的招募机制、培训机制、激励机制和退出机制。任何组织都需要有一定的制度保障，志愿者组织也不例外。如果没有相应的制度，志愿者组织很难把广大志愿者有效组织起来，有可能出现志愿者“报国无门”的问题。最后，有少数志愿者在从事志愿服务工作时心态不对，不是从为社会、为他人提供志愿服务的目的出发，而是为了实现某种个人私利，这也在一定程度上影响了志愿服务工作的开展。

四、进一步推进中国志愿服务工作的对策建议

针对志愿服务工作中存在的问题，可以从以下几个方面着力推进我国的志愿服务工作。

1.多种渠道为志愿服务工作筹集资金

资金短缺是很多志愿服务组织面临的一大难题，因此必须广泛开辟志愿服务工作的资金来源渠道，争取政府和社会各界对志愿服务工作提供资金支持。从志愿服务比较发达的国家和地区来看，政府拨款是志愿服务工作非常重要的资金来源。在美国，从上世纪60年代肯尼迪创建和平队（Peace Corps）起，美国政府就以“出资人”和“主办者”的身份介入志愿服务。[2]目前，在美国具有重要影响的一些著名的全国性志愿服务计划如“学习和服务美国计划”、“公民服务队计划”、“为美国骄傲计划”等都具有联邦政府出资和管理的背景。[3]这一经验值得我们借鉴，因此，可以建立以政府拨款和社会捐助为主、以志愿者自筹为辅的志愿服务工作资金来源机制。乐清市在这方面也进行了探索。2012年8月，乐清市成立了乐清市社会组织发展基金会，为社会组织开展公益活动提供资金支持和指导，这是浙江省第一个县级社会组织发展基金会团体。今后，可引导和争取社会爱心人士成立专门支持志愿服务工作的基金会，为志愿服务工作的开展提供资金支持。此外，对于一些专业性强、所需设备昂贵的志愿服务组织，政府可以设立专项资金，为其提供经费支持。

2.为志愿服务工作提供法律保障和政策支持

从国外经验来看，志愿服务工作的发展离不开法律法规的保障。比如美国的《志愿者保护法》对志愿者提供服务的责任风险进行确认和限制，通过制度设计使志愿者和被服务对象的利益达到平衡，有利于促进志愿服务的良性化发展。[4]当前，我国的志愿服务工作尚无全国性的法律法规，虽有部分省(市、区)出台了地方性法规，但立法质量不高，且受适用范围限制远不能适应志愿服务活动跨区域交流的需要。因此加快志愿服务的国家立法工作，是规范、保障和促进志愿服务事业发展的迫切需要。[5]

除为志愿服务工作提供法律保障外，各种政策支持也很重要。在现有《社会团体登记管理条例》没有修订的情况下，志愿服务工作的有效开展需要在登记注册、开展活动方面得到相应的政策支持。要保障已有政策得到有效的贯彻落实。相关部门应该为志愿者组织的登记注册提供便利条件，而不是设置障碍，这对志愿者的积极性有重要影响。当然，长远来看，还是要对现行《社会团体登记管理条例》进行修订。要制定政策支持志愿者组织自主开展活动。政府在志愿服务工作的角色应该进行明确界定，政府不应该过多介入到具体的志愿服务工作中，而是为志愿服务工作提供必要的指导和其他保障。政府角色有了明确的界定，对广泛发动志愿者、保证志愿服务工作的活力意义重大。

3.加强对志愿服务工作的引导和指导，提高专业化水平

加强对志愿服务工作的引导和指导，要发挥好各级志愿者协会的作用。一是发挥志愿者协会的指导、协调、组织职责，积极引导学校、企业、社区普遍建立志愿者服务队。二是规范志愿者注册培训机制。建立和完善志愿者分级招募、分层管理和信息共享系统，吸引和方便更多公民参与到志愿行动中来。加强志愿服务的培训工作，首先要培训一批志愿者骨干，然后再由他们对普通志愿者进行培训。三是健全志愿者和志愿者组织激励机制。各级志愿者协会引导志愿者组织在完善机构、阵地建设、队伍管理、特色项目等方面全面规范化发展，并进行示范志愿者组织的评选，给予荣誉奖励或物质奖励。

志愿服务工作要向专业化的方向发展。在香港，社会工作和义务工作彼此依存、相互促进，已形成了“社工引领义工、义工协助社工”的社工、义工联动机制。[6]志愿服务工作发展到一定水平后，需要一些专职人员进行组织、协调和指导工作，从而提高志愿服务工作的专业化水平。志愿服务工作的专业化建设可以依托社区进行，发挥专职社工的专业优势，吸引更多的人士参与到志愿服务中来，从而提高志愿服务工作的专业化水平。专业化建设的另一个方面是进行项目化运作。志愿者组织要结合自身特点和地区的实际需要，将社会需求量大的社会服务项目作为组织长期的发展目标，坚持长期的运作，并形成长期服务的志愿服务示范项目。

注释：

①2011年，乐清市的911个行政村，通过“转、并、联”方式，成立了96个新城乡社区。

②比如上文提及的乐清市志愿救援服务大队成立以来开展了多次深受群众认可和欢迎的志愿服务活动，但在登记注册的过程中还是遇到了很多困难，最终还是通过动用私人关系于2012年以“民办非企业单位”而不是“社会团体”的名义登记注册。而像乐清市和谐志工社这样影响很大的志愿者组织至今仍没有登记注册获得社会团体法人资格。

③据新华网报道，2012年重阳节前后，合肥市老年公寓的一位老人一天内被志愿者们洗了7次脚。这样的献爱心，不少老人都说受不了。

［1］［美］莱斯特·萨拉蒙等.陈一梅译.全球公民社会：非营利部门国际指数［M］.北京：北京大学出版社，2007：5.

［2］徐彤武.联邦政府与美国志愿服务的兴盛［J］.美国研究，2009（3）.

［3］康秀云.美国培育积极公民的志愿服务路径研究［J］.外国教育研究，2012（7）.

［4］黄晓鹏.美国志愿服务观察及其启示［J］.中国青年研究，2012（11）.

［5］赵枞安.借鉴域外经验 推进国家志愿服务立法［J］.学术界，2011（5）.

［6］李迎生，方舒.现代社工、义工事业兴盛的条件和机制研究——基于西方及港台的经验［J］.河北学刊，2010（4）.