食品安全监管中信息公开例外规则正当性分析

董妍，杨凡

（天津科技大学食品安全战略与管理研究中心，天津300222）

食品安全监管中信息公开例外规则正当性分析

董妍，杨凡*

（天津科技大学食品安全战略与管理研究中心，天津300222）

食品安全监管中的部分信息需要免于公开才能实现其价值，这种信息公开例外规则的存在有其正当性基础。理论正当性包含：权力分工、国家职能、权力间对抗与平衡；现实正当性包含：权利主张的困境、统一规则的缺失、历史正当性、国际立法惯例。同时，食品安全监管中信息公开和例外规则还存在着现实和法律两个衔接点。

食品安全信息；例外规则；正当性

食品安全信息公开制度的正当性表明在当代社会建立政府信息共制度的必要性。而正如王名扬老先生所言，行政生活的主旋律并不永远是公开[1]，很多情况下信息必须以保密的形式来实现其价值。这便形成了食品安全信息公开制度中的例外——食品安全信息公开例外规则。明确、具体而合理的例外规则的存在能够使得食品安全信息公开制度的作用最大程度地发挥，能够更好地实现食品安全信息公开制度的目的。而在公开作为行政主要任务的今天，谈例外规则并非显得不合时宜，而是有其正当性。

1 理论正当性

1.1 权力分工

政府存在的目的是保障人民的利益和自由。著名学者孟德斯鸠在其著作《论法的精神》中指出，政治自由只有在权力未被滥用的时候才会享有。但是古往今来的实践已经证明，握有权力者经常会滥用权力而且经常会将权力滥用到极限[2]。按照孟德斯鸠的观点，能巩固抑制这种权力滥用的只有权力，即应当以权力制约权力。只要法律没有禁止公民为某种行为，该公民就可以去做；法律只要允许公民为某种行为，任何人都不能强制其不为这种行为。按照孟德斯鸠的构想，一个国家存在着立法权、司法权和行政权3种权力。司法权和行政权的统一会导致公民自由的丧失，司法权和立法权的合并会使得法官拥有无上的权力，公民便会任人宰割，这就是非常著名的三权分立理论[3]。孟德斯鸠的三权分立理论不仅在理论上得到了广泛的承认，更是在实践中被许多国家所证实。

这一理论要求三权之间权力划分明确，各司其职。在这一要求下，行政机关负责行使行政权力，需要在法律允许的范围内，为了一定的利益，不予公开一些信息。这些信息与行政机关履行专有的行政职能密切相关，行政机关垄断地占有这部分信息，才能够体现其行使行政权的专有性，这些信息一旦公开，不但会给行政机关履行行政职能带来一定困扰，而且会使得该部分信息脱离了行政机关的专有，其他权力很有可能对行政机关的事务进行干预。

我国是社会主义国家，实行人民代表大会制度，虽然不奉行西方三权分立式的政体，讲的是国家机关之间的互相合作。其实，三权分立的核心途径就是权力分工。但是，我们须知，权力配合的前提便是权力分工，没有明确的权力分工，权力的配合就无从谈起。因此，我国虽然不实行三权分立，但是基于权力分工原理而产生的例外规则的论证在我国同样适用。

1.2 国家职能

保障公民权利是国家最重要的职能，也是国家存在的终极目标。例外规则的存在是为了尽量避免发生因公开信息而侵犯公民权利情况的发生。行政主体在履行行政职能时应当保证自己的行为不会侵犯到公民的利益。例外规则共分为三类，分别是基于国家利益和公共安全的例外，基于第三方利益的例外，基于行政机关内部信息的例外。这3种例外正是基于保护3种不同利益而产生的。

基于国家利益和公共安全的例外是例外规则的最高层次，其所保护的是社会公众的安全。生命权、生存权是最基本的人权，丧失了这两项权利，其他权利便因无所依附而变得无从谈起。在政府信息中有这样一类信息，它们往往涉及到重大的国家秘密或者公共安全，一旦泄露或者被他人利用，则会给整个国家的利益带来损害，或者给公众的安全带来重大威胁。不予公开此类信息是保障国家利益和公共安全的必要举措。第二种例外情形是基于第三方利益的例外。在行政主体履行行政职能的过程中，不可避免地获知一些第三方的信息。在尊重和保障基本人权的国度里，这些信息都是应当受到保护的，这些信息的泄露，会给相关当事人的工作、生活带来不利影响，可能致使其遭受歧视等不公平待遇，而如果允许行政主体公开其借助行政权力而收集到的涉及第三方利益的信息，则会造成行政主体利用公权力对公民的个人隐私和商业秘密进行侵犯，这在民主社会中是不能容忍的。另一方面，如果允许行政主体公开还有个人隐私和商业秘密的信息而给信息相关当事人造成损失，造成的后果是第三方不再愿意将与自己相关的信息提交给行政主体，也不再愿意配合行政主体履行行政职能，给行政主体的工作的开展带来了障碍。因此，设定第三方利益例外是保护公民权利的必要。

总之，国家保障公民的基本目的要求在食品安全信息公开中设定例外规则。

1.3 权利间的对抗与平衡

在社会利益多元化的情势下，势必会出现不同权利间的冲突与对抗。具体到食品安全信息公开制度当中，前文已经述及，公开政府信息，是保障公民知情权等权利的必要途径，而对于有些信息，如果公开则可能侵犯到公众、第三方或行政机关的其他利益。由此在食品安全信息公开制度当中，在政府公开政府信息这一个行为当中，便产生了权利冲突。由于法律是一个以设置权利和义务为内容的庞大的规范和制度体系[4]，权利的背后渗透着价值指引，因此权利的冲突蕴含的是权利背后价值的冲突。这种价值冲突呈现出复杂的现象，要解决价值冲突就需要一整套理论和制度的安排。

在食品安全信息公开制度中，作为该制度主要保障的知情权经常和其他的权利和价值发生冲突。这些权利间的冲突在食品安全信息公开制度中表现得十分一致也十分简单，就是信息公开与不公开的冲突。在面对这种冲突时，应当具有一整套法律制度来化解这种冲突。基于化解冲突的需要，在食品安全信息公开制度中就必须有例外情形的出现，这些例外情形就是食品安全信息公开的例外规则，例外规则的存在就是为了化解食品安全信息公开过程权利间的冲突。

化解冲突的第一个步骤就是确定价值位阶。食品安全信息公开制度“以公开为原则，以不公开为例外”，这就表明在原则上，知情权是处于较高位阶的权利。但是，有原则必有例外。通常情况下对于知情权的保护并不能推导出知情权在价值位阶上就一定高于其他权利。权利间的价值位阶是不能够在没有个案支撑的情况下，笼统进行判断的。这种价值位阶的判断方式就决定了例外规则只能笼统地规定一种判断的方法，而具体的判断过程和结果要在司法过程中完成。

因而食品安全信息公开例外规则其实是针对食品安全信息公开过程中权利间冲突化解而设置的。

2 现实正当性

2.1 权利主张的困境

自2008年5月1日《政府信息公开条例》开始实施以后，各地的信息公开申请层出不穷，各地所谓的信息公开第一案频现[5]。这表明信息公开制度在我国已经从文本转化到了实践当中。其实在《政府信息公开条例》实施以前，就有公民依据地方的信息公开规则主张这项权利[6]。《政府信息公开条例》实施以后，公民的申请和诉讼更是呈现了上升趋势。无论是《政府信息公开条例》实施之前还是实施之后，整理这些申请或者是诉讼案件，都可以发现一个问题：公民在主张获取政府信息权利时遇到了困境。公民在申请获取政府信息时，行政主体经常以所申请信息涉及国家秘密或者商业秘密等为由，拒绝公开信息。

这涉及到了食品安全信息公开例外规则的运用。而目前我国《政府信息公开条例》以及相关规范当中，并没有涉及到例外规则的明确规定，特别是具有可操作性的规范，更是少之又少。公民在遭遇上述情况之后，无论是寻求行政复议还是提起行政诉讼，在权利主张上都遇到了困境。这种权利主张困境的存在使得食品安全信息公开制度的保障公民知情权的效果大打折扣，不能达到预期的制度目的。

2.2 统一规则的缺失

目前在食品安全信息公开制度中，尚没有存在统一的例外规则，这种规则层面的障碍给食品安全信息公开制度的实施造成了明显的问题。食品安全信息公开例外规则的内容散件于各种规范当中，缺乏统一性和整体性。首先，零散的规范削弱了规则的整体性和制度性。这种规范导致行政主体不能将例外规则作为一种具有可操作性的制度来实施。第二，这种零散的规则使得公民很难清晰地了解例外规则的现状，进而难以依据规范提出恰当的信息公开申请，同时也难以主张自身权利。第三，没有成体系的规则，行政复议和行政诉讼制度也难以发挥救济功能。我国大陆地区的行政诉讼制度由于法律规定尚不健全，没有明确的规定，法院不能受理案件，这也使在实践中很多案件由于缺乏法律的明确规定而不能被受理，公民权利得不到有效救济[7]。另外一方面，目前仅存的例外规则也存在着内容粗疏、可操作性差的问题。《政府信息公开条例》中对于例外规则仅限于笼统性规定，对于例外规则的使用条件和程序则完全没有规定，这种规定一方面缺乏可操作性，另一方面也不符合国际潮流。

2.3 历史正当性

食品安全信息公开例外规则的建立不仅有其理论和现实的正当性，而且有其建立的历史正当性。在例外规则演进过程中，虽然食品安全信息公开例外事项的范围呈现出越来越小的趋势，并且也受到多方的质疑。但是，可以肯定的是，食品安全信息公开例外规则一直存在，并且例外规则的历史要远远长于公开规则的历史。当然，无论是当代的例外规则还是历史上的例外规则，都存在一些不合理之处，但是我们不能否认的是，这些例外规则的存在必然有其合理性。历史上例外规则虽然与当代例外规则有着不同的理念和政治基础，但是这些规则无一不是结合当时的政治形势和面临的情况所确定的。目前我们的政治制度和所面临的形势虽然已经发生了变化，但是在一个时代中，总是有些信息需要遵照历史的惯例进行公开例外，这也是例外规则历史发展带给我们的一个重要启示。

2.4 国际立法惯例

加强行政公开法制、增加行政透明度是当今的一个世界潮流[8]。梳理这些规范文本可以发现，其中都毫无意外地规定了食品安全信息公开的例外范围，这表明例外规则在食品安全信息公开制度中的重要地位。虽然公开是食品安全信息公开制度的主旋律，但是适当的例外范围的存在不但是保证行政主体行政职能独立性的重要途径之一，同时亦是保障公开顺利有效进行的必要举措。正如1976年美国空军部诉罗斯案中最高法院的判决书所言：“有限的例外并未使基本的政策变得含糊不清”。可见，例外条款的存在并未使食品安全信息公开制度的目的受到不良影响。

在实践当中，各国均发现例外规则是食品安全信息公开制度实施的重要问题，例外规则直接决定着食品安全信息公开制度实施的实效性，因此各国在实践中，不断地对食品安全信息公开例外规则进行修正，以使其范围和内容更为恰当。这表明，例外规则在食品安全信息公开制度中的重要地位已经得到了各国的普遍承认，也应形成了国际食品安全信息公开立法中的一项惯例。

3 公开正当性与例外正当性的关联：法律与现实两个衔接点

食品安全信息公开与例外的存在均有其理论和现实的正当性，显然这二者之间也并非是割裂而没有联系的。食品安全信息公开正当性与例外正当性的在现实和法律层面上都存在着衔接点。

信息作为一种财富，其价值在当代社会越来越受到重视。有国外学者甚至指出：“没有材料会导致一无所有，没有能力会导致寸步难行。然而，如果没有信息，这一切都会变得毫无意义。社会机构和历史关系都以信息、能量和物质的组织和使用为条件[9]。”这表明人们对于信息的重视已经到了一个前所未有的程度。

然而信息自身并不会自发地产生价值，必须要通过一定的方式将信息转化，才能使其产生价值。将信息进行转化的方式有两种——公开和例外。有些信息以公开为途径实现其价值。有些信息以公开为途径，实现其价值。而有些信息则恰恰相反，其价值的产生一定要以保密的途径才能实现。因此公开与保密都是对信息进行保护的重要途径。二者的共存是信息保护本身性质与特征所决定的。因此二者的共存是客观现实的需要，这是二者的现实衔接点。

除此以外，二者的法律衔接点在于法律对于权利保护的平等性。在信息获取方面，公民的知情权应当受到法律保护，特别是在当代民主社会中，这是毋庸置疑的。但是，无论在任何社会，在何种状态下，法律所保护的公民权利都不会是单一的，法律必定会在同一时间，保护多种权利。而由于社会关系的复杂性和利益的多元性，就决定了这些同样受法律保护的权利之间必然会发生冲突。在处理权利冲突的过程中，必定会涉及到权利位阶的问题。在位阶排序中，知情权不可能永远凌驾于其他权利之上，在某些情况下一定会基于其他权利保护的需要而被克减。这种情形下，便是例外规则所保护的权利处在更高的价值位阶上。这是食品安全信息公开与例外同时共存的法律衔接点。

由上述分析可以看出，食品安全信息公开正当性和例外正当性的有其现实和法律上的衔接点，其在食品安全信息公开制度中共存不但是正当的而且是必要的。

[1]王名扬.美国行政法[M].北京：法制出版社，2005：967-968

[2][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].许明龙，译.北京：商务印书馆，2010：165-166

[3][法]孟德斯鸠.论法的精神（上卷）[M].许明龙,译.北京：商务印书馆,2010：166-167

[4]朱景文.法理学[M].北京：中国人民大学出版社,2008：70-71

[5]丁国元.各地频现“信息公开第一案”[N].工人日报,2008-05-12

[6]赵正群，董妍.中国大陆首批信息公开诉讼案件论析(2002-2008) [J].法制与社会发展,2009(6)：85

[7]赵文明.“食品安全信息公开第一案”至今未立案也未裁定驳回[EB/OL].(2008-6-25)[2014-9-2].http：//unn.people.com.cn/GB/ 14748/7423025.html

[8]莫于川.行政公开法制与服务型政府建设[J].法学杂志,2009(4)：10-11

[9]丹·席勒.信息拜物教[M].邢立军,译.北京：社会科学文献出版社, 2008

Justification Food Safety Supervision in Dxception Rules of Information Disclosure

DONGYan，YANG Fan*
（Food Security Strategy and ManagementResearch Center，Tianjin University ofScienceand Technology，Tianjin 300222，China）

Someof the information in food safety supervision froMthepublic needs toachieve itsvalue，the information disclosureexception rulehas its legitimacy basis.Theoretical justification includes：confrontation and balanceofpowerdivision，national function，power；realistic legitimacy includes：uniforMrules for the plightof the claims，lack of legitimacy，history，international legislation practice.At the same time，the regulation of food safety information disclosure rulesand exceptionsstillexist the realistic and law two pointsof articulation.

food safety informationl；exceptions；legitimacy

10.3969/j.issn.1005-6521.2014.18.066

2014-09-17

2014年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“政府信息公开例外规则的司法审查”（14YJC820016）；天津市2013年度哲学社会科学规划课题“食品安全信息公开制度研究”（TJFX13-05）

董妍（1985—），女（汉），讲师，博士，研究方向：食品安全监管，政府信息公开。

*通信作者：杨凡（1982—），男（汉），博士后，法学博士，研究方向：公民基本权利。