完善银行业市场化退出机制时不我待

高卫民

当前银行业所处的市场环境正在发生深刻变化，不仅单家机构面临各类风险的表现形式更加复杂多样，管控难度更大，而且风险关联度上升，传递渠道多元化，对银行业的全面风险管理能力提出了更高的要求。针对当前备受关注的市场化退出机制问题，银监会提出要进一步研究金融机构经营失败时的退出规则，包括风险补偿和分担机制，加强对存款人的保护。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）更明确提出，建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制，意味着顶层设计更加注重加强金融基础设施建设，以期为深化金融改革、金融市场安全高效运行和整体稳定提供良好的条件和基础。

市场退出机制是金融改革的重要环节

国际经验表明，金融机构市场退出机制处在不断探索与完善中，但其发挥的重要作用却不可替代。比如在最近一轮国际金融危机中，短短几年时间内，美国联邦存款保险公司就处置了近500家破产银行机构，有效减少了银行破产的负外部效应和风险的进一步传递。当前，中国金融业改革衔枚疾进，一些重大的改革举措已在十八届三中全会上谱就蓝图。在一系列金融改革举措中，建立完善存款保险制度及金融机构市场退出机制，成为不可或缺的重要环节。不管从中国银行业发展的现状，还是金融改革的配套需要看，尽快建立金融机构市场退出机制已经时不我待。

未来银行业不可避免地重组整合，呼唤市场退出机制的建立。中国银行业未来面临的压力不少，既有潜在金融风险暴露带来的资产质量的考验，又有利率市场化改革进一步推进的挑战，在这样的情况下，未来个别中小金融机构发生破产风险的概率在上升，银行业的重组整合也不可避免。评级机构标准普尔最新发布的报告就认为，未来2年至3年，基建与地方平台出现的大量坏账将给中国银行业的信用评级带来极大压力，个别中小金融机构可能破产，个别区域可能出现风险集中暴露，并由此加速银行机构的商业化整合。这一判断尽管尚具争议，但警醒之意不可忽视。一旦进入类似轨道，金融机构如何退出、银行破产的负外部性如何消除、相关道德风险如何抑制等问题，必然需要适当的风险处置与退出机制加以激励与约束。

民资进入银行业已箭在弦上，亟须形成“能进能出”、“有进有出”的市场机制。国务院此前已经明确提出，探索设立民间资本发起的自担风险的民营银行和金融租赁公司、消费金融公司。既然允许民资进入金融业，并同时强调“自担风险”，就需要完善相应的风险处置与退出机制，让市场发挥更重要的作用。通过建立这样的制度框架，民营银行的股东以及存款人才能够更加清晰地认识风险承担程度，才会尽可能减少道德风险的滋生。

进一步推进利率市场化改革，也需要有市场退出等基础制度配套。当前，我国利率市场化改革只剩下存款利率放开的“最后一公里”。从国际成功经验看，放开存款利率管制是利率市场化改革进程中最为关键、风险最大的阶段，需要根据各项基础条件的成熟程度分步实施、有序推进。其中很重要的一项基础条件，就是存款保险制度、金融市场退出机制等配套机制的建立。人民银行此前表示，将会同有关部门进一步完善存款利率市场化所需要的各项基础条件，稳妥有序地推进存款利率市场化。这意味着，能否尽快建立存款保险制度及金融机构市场退出机制，将影响到整个金融业改革的进程。

我国金融机构的市场化退出机制缺位

完善金融机构市场化退出机制，应解决国家信用担保向市场信用担保转变的问题，避免过多行政干预，使金融机构退出机制的运行符合市场规律。这意味着要建立与社会主义市场经济体制相适应的金融体制，让市场机制在金融资源的配置中发挥决定性作用；让资金价格决定于市场资金供求，调节市场资金供求，在金融资源的配置中发挥杠杆作用；让经济与市场手段在金融宏观调控中发挥主导作用；让金融机构真正实现自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展，真正按照商业化、市场化原则经营，并在公平公正的竞争中实现优胜劣汰。

对于健全的金融市场退出机制来说，可以基于不同角度而划分为多种类型，与我国的现实相对应，通常分为自动解散式退出、撤销（或关闭）式退出、购并式退出、破产式退出这四类。长期以来，我国的金融机构退出市场，往往都是行政性关闭，或者是关闭后走向行政性主导的破产，因此往往被人戏称为“计划性破产”。市场化破产机制的缺位，使金融运行的规范化、程序化、市场化都难以完全建立起来。一方面，真正能够以破产形式退出的，往往都是非银行机构。例如，广东国投曾是一家拥有外汇经营权的非银行金融机构，由于经营管理混乱，出现了严重的外债支付危机，1998年10月6日，中国人民银行决定对其实行关闭清算，1999年进入破产程序，2003年2月28日正式关闭。另一方面，银行往往难以真正退出。1998年6月21日，海南发展银行成为新中国首例因支付危机而被关闭的银行。然而，由于缺乏明确的破产规则，并且无法处理好对公存款等历史遗留问题，海南发展银行一直处于“死而不灭”的状态，既不清盘也不破产。

金融机构市场化退出机制是金融市场化改革的重点，也是金融市场化改革的最大难点。近10年来，中国银行业金融机构实现了历史性转变，公司治理机制不断健全，经营效率和竞争实力显著提升。但随着利率市场化改革的深化、新兴金融业态层出不穷、金融竞争日益激烈，银行业主要依赖存贷利差的盈利模式面临严峻挑战，同质化经营局面亟待改变，银行业面临着越发明显的分化与整合。

说到底，对于我国金融机构退出机制，最大的问题，是缺乏市场淘汰手段，偏重于政府干预手段。究其原因，则是缺乏有效的市场退出规则。长期以来，国内对银行的“无破产风险”意识根深蒂固，这不仅不符合现代金融运行原则，也使银行业的优胜劣汰机制无法真正建立起来，商业银行也难以形成有效的倒逼机制，来促进银行内部控制、风险考核机制、责任机制、风险管理能力的真正提高。建立以破产为核心的金融机构退出机制，本质上是为了全面破除“财政保底”的习惯思维，降低金融运行的系统性风险，为资本市场和银行体系改革创造条件。

建立金融机构市场退出机制十分紧迫

国内金融机构的退出虽然有过不少的探索和实践，但由于相关法律法规制度的缺失以及机制的不健全，这些探索大都以行政性处置为主。这种处置方式造成了三方面问题：处置成本高昂；机构债权人依然没有得到公平清偿；助长了银行股东和存款人道德风险。

基于现状，尽快补齐当前中国金融体系中的这一“短板”，业内呼声由来已久。金融业发展和改革“十二五”规划提出，建立健全存款保险制度，加快存款保险立法进程，择机出台《存款保险条例》，明确存款保险制度的基本功能和组织模式；建立适合我国国情的金融机构破产法律体系，规范金融机构市场退出程序，加强行政退出与司法破产之间的有效衔接。2013年上半年国务院批转发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》再次指出，推进制订存款保险制度实施方案，建立健全金融机构经营失败风险补偿和分担机制，形成有效的风险处置和市场退出机制。

到目前为止，各类市场上的机制优化程度都已普遍较高，而金融市场改革在一些方面还落后于整个改革进程。虽然金融监管机制近年来不断改进，但市场化的金融准入和退出制度尚未建立起来，这在客观上阻滞了中国金融改革深化的步伐。强调“完善金融机构市场化退出机制”，意味着加快金融要素流动的市场化进程，发挥市场在金融运行中的决定性作用，已经变得更加迫切。

无论是建立存款保险制度，还是打开金融机构退出通道，都会因为利率市场化改革加速推进，从而导致市场竞争更加激烈，并会压缩过于依靠利差收入的银行利润空间。通过“能进能出”，能够防止出现银行不良贷款增多和资产贬值带来的挤兑危机蔓延。目前各种新的信贷类金融组织纷纷出现，也需要完善相应的退出机制，防止其一旦出现竞争失败而损害存款人利益。

从整体上看，存款保险和退出机制，都是现代金融安全网的重要组成部分，将有利于逐步建立市场化的风险补偿机制，这在本轮全球金融危机中已经得到验证。如果这些制度得以建立，将会促进银行业的公平竞争，提高金融业整体效率。对存款人来说，虽然可能短期内需要重新适应，但从长远来看，却更有利于其存款利益保障的制度化、法制化。从改革的角度来看，当前最大的问题，是各类国有企业、大企业的预算约束软化，背后的因素则是金融机构的软预算约束。建立存款保险和退出机制，虽然不能从根本上改变这种局面，但却是重要的起点，促使政府从行政性的“父爱主义”思维来管理金融业，逐渐转向用市场化规则来规范整个行业，在硬预算约束环境下促进银行走向现代化经营机制和运营模式。

完善市场退出机制的基础条件与路径

首先，要从法律制度建设入手，为金融机构的退出确定“游戏规则”。要在完善现有立法的基础上，为金融破产专门立法创造条件。一方面，要从立法层面，尽快制定颁布有关市场退出机制的法律法规与实施细则，出台《金融机构破产条例》等相关文件，在《企业破产法》、《商业银行法》、《保险法》、《物权法》等现有法律中把涉及金融机构破产的规定予以细化，建立和规范市场优胜劣汰机制。另一方面，尽快推出并实施存款保险制度，将这一在国内已经研究储备数年的制度早日付诸实践，并在此过程中结合国际经验，努力协调处理好监管当局、银行等金融机构、存款人（自然人存款人和单位存款人）、债权人、债务人之间的利益，避免在将来专门立法时可能出现规则的冲突。

其次，在构建金融机构退出机制过程中，需要构造有效的监管模式。历史上，非市场化的退出方式曾经给央行和各级财政造成了巨大负担，影响了金融稳定目标的实现。对于健全金融机构退出机制来说，市场经济国家已有了较为成熟的经验技术可以借鉴，我们目前所需要的是创新两大基础环境，即立法环境和制度环境，后者包括存款保险、投资者保护和保险保障制度。在规范了退出机制后，如果金融机构涉及系统风险，则可由央行进行再贷款救济，否则可以尝试破产和其他程序。同时进一步厘清政府和市场边界，加强市场约束，防范道德风险，从根本上防止金融体系风险的累积。

第三，在完善金融机构市场化退出机制中，要建立和完善危机金融机构的有序破产清算机制。借鉴历史的经验教训，对危机金融机构的处置，应当尽可能少用停业整顿和下令关闭等行政性的手段与方式，而应更多地运用市场和法律的手段，如依法进入破产清算程序，以降低危机金融机构处置的经济、政治及社会成本。

第四，以破产为核心的金融市场退出机制建设，必须与准入制度改革结合起来。虽然在现代市场经济国家，金融机构资不抵债一般就要退出市场，但中国国情决定了该机制还难以在大型金融机构身上实施。现实选择是从底层金融机构做起，如当前农信社的退出机制改革已经明确。与此同时，为完善微观金融基础，避免基层金融的效率损失，应抓住时机同时推进金融机构准入改革，给予小微金融机构和民间金融以更“阳光化”的空间。

第五，在完善金融机构市场退出机制中，要建立金融机构危机预警机制和评价体系。结合我国金融机构经营特点，借鉴国际经验，构建我国金融机构的危机预警评价体系，确保金融监管部门可以从银行的资本充足率、资产质量、管理能力、盈利能力、流动性、市场风险等方面来综合对银行进行考察，得出银行风险的综合指数和相应的风险等级，最后根据预警值给出银行相应的风险水平，使监管部门、银行管理层和相关利益主体能够共同采取正确的处理措施。