人口治理现代化的目标旨向与路径考量*

柳 波，豆小红

（1.湖南广播电视大学，湖南 长沙410004；2.中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙410006）

一、人口治理现代化与人口善治

1.善治是治理的理想升华

英国著名学者格里·斯托克（Gerry Storck）对治理理论进行了深入的研究，认为治理理论有以下五个方面的特质：第一，治理主体包含诸多的社会公共机构和社会行为者，不仅仅局限了政府组织、政府机构和管理者。第二，治理参与者之间的关系是非强迫性的、非正式的、非严密的，它们之间形成了一个相对自由、相对自主的社会关系网络。第三，治理意味着解决问题的能力，不过分依赖于政府的强制权力和政府的强大权威，不过多凭借政府正式的上下层级指令传递、信息沟通路径。第四，治理并不否认在关涉集体行为、社会行为的诸多社会公共机构之间仍然存在着权力强弱、权力大小、权威主次和权威依赖关系。第五，治理还具有这样的特质，即在为政治、社会、经济问题探求解决途径的过程中容易出现界限不清晰和责任不明确，意味着具有模糊性。[1]治理是介于国家和市场的第三方领域，它可以有效克服国家和市场，主要是政府和企业在调控和协调过程中的许多缺陷。然而治理本身也有许多不足，它没有能力取代国家而获得合法的政治暴力，也没有能力替代市场而有效地对社会资源进行配置。因此，为了避免治理自身不足，学者们在治理概念、治理理论的基础上，提出了“良好治理”、“原治理”或“健全治理”等新概念，发展到现在学者们普遍认可了善治概念、善治理念和善治理论。

善治就是使公共利益最优化、最大化的社会管理、公共管理过程。善治的本质表现为一种政府、组织与公民对社会公共生活的合作管理模式，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳结合。[2]P7善治的主要特质包括以下方面：一是合法性，是指社会秩序、管理权力和治理权威被自觉认可和社会服从的性质和状态。二是公开性，是指管理信息、社会信息和政治信息及时向公民公开。三是责任性，是指治理主体、管理者应当对自己的管理行为和公共行为承担相应的责任。四是法治性，是指法律法规是公共管理、公共行政的最高准则，法律面前人人平等。五是回应性，是指政府管理组织、公共管理机构和管理人员必须对公民的利益诉求作出及时的和负责的反应。六是效益性，主要是指管理效益，还包括社会效益、政治效益、生态效益，还涉及经济效益。七是参与性，主要是指公民的政治参与，还包括公民的社会参与、文化参与等等。八是稳定性，主要包括政治的稳定、国家的安定、社会的和谐、生活的有序、社区的安全、公民的团结、政策的连贯等。九是公正性，即不同阶层、民族、性别、年龄、学历、职业、宗教和政治信仰的公民在政治权利、社会权利、文化权利和经济权利上具有平等性。十是廉洁性，是指政府管理者、公共管理者或社会治理者勤政为民、遵纪守法、清明廉洁、不损公谋私、不权钱交易和权力寻租。[3]

综合思考，善治本质上代表了公共权力从政府向社会以及普通公民的回归。P218-220在善治的语境中，公民从被管理对象升格为被服务对象，公民地位和公民权利发生了质的提升，公民进而升格为参与管理自身的重要主体之一。善治意味着公民合理需求的满足不再完全依赖于法律制度的规定或者合法政府的职责，而是以公民自身需求为标准、为参照。[4]

2.人口治理现代化就是人口善治

人口治理现代化是人类社会发展到高度文明阶段的必然要求，就是要体现以人为本，把人当作最终目的和根本目的，尊重人的主体性地位，使每个人都得到充分、自由、全面的发展，实现人的自由、体面和幸福生活。人口治理现代化区别于传统的人口统治或人口管理，其实质就是一种人口善治。

如何深入理解人口治理现代化就是人口善治，我们可以借鉴马克思的“社会三形态”理论和康德的“人是目的”思想。马克思根据作为社会历史主体的人的发展状况把人类历史发展过程划分为三种社会形态。第一种社会形态是人的依赖性社会，早期人类社会如奴隶社会和封建社会属于此种类型，这些社会的人际关系和社会关系基于血缘关系或人身依附关系的人的依赖性特征明显。社会中的绝大多数人口丧失了自由、自主的生活资格，降格为统治阶级的“私有财产”和“会说话的工具”，社会上少数人口统治、压制和管理着绝大多数人口，人口管理模式表现为压制性、强迫性、粗暴性、工具性和依附性特征；第二种社会形态是物的依赖性社会，以资本主义社会为典型代表，这种社会形态的主导思想是功利主义，统治阶级过分关注人们行动的功利、效果、效率和后果，而不关注行为的目的、动机和过程，追求人的快乐、满足和福利，即“最大多数人的最大福利”，难以避免社会悬殊的贫富差距。这种社会的明显特征是“金本位”和“物本位”，导致物欲横流，毫无理性地过度消费各种物质商品，畸形的“消费主义”维系着人们脆弱的自尊，人们俨然成为了金钱和物质的奴隶，成为资本主义生产“大机器”上的一个“毫无生机”的零部件。这种社会的人口管理具有明显的功利性、算计性、精细性、数量性和科技性，社会上的少数人口即统治阶级（资产阶级）管理着社会绝大多数人口，人口管理、人口治理的根本目的是维护社会的稳定、既得利益阶级的利益和所谓的社会最大福利，被统治人口没有摆脱工具地位的命运，人口治理中的人文精神、人道主义和美德匮乏，这样的人口治理模式也不是一种理想的人口善治；第三种社会形态是人的全面而自由发展的社会。马克思认为人的全面发展即人的体力和智力的充分、自由、和谐的发展。这种社会形态以社会主义为典型代表，尤其是中期社会主义和高级社会主义阶段。这种社会的人口治理是真正意义上的现代化模式，是理想类型的人口善治，是社会绝大多数人口参与其中的人口治理，其治理的终极目的是旨向人的幸福，彰显人的价值，尊重人的创造，维护人的尊严，重视人的主体地位。

康德（Kant）强调人不应该像物一样被用作工具或手段，而应该被视为目的。世界上的一切，都不过是工具或手段；只有人，才是唯一的目的。物只有相对的价值，因而永远只能作为手段；而人作为绝对价值，作为自由的、理性的行动者，人的存在本身就是目的。每个人都应做到“在任何情况下把人当作目的，决不要仅仅当作工具”。你要永远把人当作目的，而不能当作实现自己的手段。“人是目的”论断在人口治理中有许多启示：一是在人口治理中要重视人的理性能力，始终强调人是有理性的，人口治理过程要让尽可能多的人口参与进来，提高人口的社会参与、社区参与、管理参与、政治参与机会和能力，充分发挥每个参与者的作用和创造力，实现自我管理、自我服务和自我发展；二是人在任何时侯都应把自己当作目的，参与人口治理过程的每个个体都应该自尊、自重、自信、自律和自爱，把自身当作人口治理的主体，充分发挥个体的聪明才智和创新思维，使最大限度的个体参与到人口治理过程中来，发挥人口治理的正能量，成为人口治理和社会治理的主人；三是人在任何时侯都必需把他人当目的，在人口治理过程中，人口治理主体（一般是统治阶层）应把人口治理对象（一般是被统治阶层）当作目的，平等对待，而不是作为实现自身特殊利益需求（政治权衡、社会考虑、政绩需求或统治诉求等）的工具。

二、人口治理的目标旨向是人口均衡

人口长期均衡发展是人口治理现代化、人口善治的目标取向和价值旨归，人口长期均衡发展是在统筹兼顾、协调有序基础上的全面创新。具体来说，就是必须实现控制人口数量和提高人口素质的有机结合，改善人口结构和优化人口分布的有机结合，人口科学管理和人口优质服务的有机结合，“人口和谐发展”和“家庭幸福发展”的有机结合，“人口安全效应”和“人口发展效应”的有机结合。要以人的全面、自由发展为核心，全面系统科学地对人口进行定性和定量分析，揭示现代社会人口数量、素质、结构、分布的变动趋势，把握人口与经济、社会、资源、环境等因素的相互关系及发展规律，提出适合我国国情、促进协调发展、科学发展的人口发展目标、发展模式、工作重点和政策应对。

当前，实现人口均衡目标，一是要实现人口数量的适度。就是要在控制人口数量上有新要求，必须继续坚持经济治理和人口控制“两手抓”，继续落实稳定低生育水平的各项政策措施，加快建立起促进人口增长与经济、社会、资源、环境、生态相协调和可持续发展的宏观调控机制，继续坚持生育政策是我国的基本国策，调整和完善“单独二胎”生育政策，完善人口治理法律法规，坚持依法行政，保持人口长期均衡发展，使人口规模适应经济社会发展要求。二是要实现人口质量的提升。就是要在提高人口质量上有新举措，扎实推进优先投资于人的全面发展战略，不断提高人口出生素质、劳动素质、文化素质、身体素质、健康素质、心理素质、道德素质，促进社会文明进步和持续发展。三是要实现人口结构的优化。就是要在优化人口结构上有新设计，要研究和制定标本兼治的法律法规和政策措施，切实解决好出生人口性别比失衡、人口阶层分化严重、人口老龄化加剧和人口职业发展不公等问题，形成合理的人口性别结构、人口年龄结构、人口文化结构、人口阶层结构和人口就业结构。四是要实现人口布局的合理。就是要在调整人口布局上有新视野，促进人口区域间的合理有序自由流动，要研究人口流动的主体、流向、流量、动力及其因素，引导人口合理流动，使人口在城乡、区域、产业间分布趋于合理；要研究制定适合区域特点和民族差异的人口治理政策和人口发展政策，努力使人口流动、人口分布与资源环境的承载力相适应。五是要实现人力资源的开发。就是要在开发人力资源上有新突破，必须加大加快人力资源开发，培育开拓人力资源市场，深化健全人力资源管理和服务，努力实现人口大国向人力资源大国、人力资源强国转变。六是要实现人口发展的统筹。就是要在统筹人口发展上有新模式，要建立和完善与社会主义市场经济相适应的人口宏观调控体系和政策法规体系，把人口发展工作同发展经济、配置资源、保护生态、消除贫困、提高妇女地位、保障弱者权益、完善社会保障、促进家庭幸福、实现人口和谐等综合考虑。七是要实现家庭能力的提升。就是要在推进家庭发展上有新进展，做好家庭工作、促进家庭发展是全面做好现代社会人口治理工作的一项重点任务，要切实提高家庭发展能力，不断提升人口计生公共服务水平。以“创建幸福家庭活动”为载体，以科学发展观为统领，以综合改革为动力，坚持人本发展，充分调动政府部门、群众团体、社会组织和企业的力量，围绕文明、健康、优生、致富、奉献五个方面，通过开展宣传倡导、健康促进、教育扶持、致富发展、利益激励“五大活动”，使家庭发展观念深入人心，生殖健康水平有所提高，出生性别比偏高和出生缺陷得到有效控制，家庭发展有更多的社会支持、政策倾斜和福利保障。需要强调的是，实现人口长期均衡发展，还要实现人口政策的完善，实现人口管理的科学，实现人口服务的优质等目标。[5]P436-437

三、人口治理现代化的路径考量

20世纪90年代以来，我国人口过快增长的势头得到了有效控制，人口增长与经济短缺的矛盾淡化了。当前和今后较长时期经历着从人口传统管理、人口传统治理向人口现代治理转变，在人口现代治理和人口善治理过程中，仍存在诸多比较突出的人口社会问题，影响了人口治理现代化目标的实现。这些问题主要是出生缺陷发生率居高难下，出生人口性别比高位徘徊，人口老龄化速度持续加快，人口流动迁移行为日趋活跃，人口长期均衡发展任重道远。

1.促进人口治理现代化，要继续坚持计生基本国策。当前和未来相当长的一个时期我们仍要坚持计划生育基本国策，稳定适度低生育水平。因为我国人口众多的基本国情没有根本改变，始终是影响我国长远发展的重大难题，决定了必须长期坚持计划生育基本国策，稳定适度低生育水平。

2.促进人口治理现代化，要大力提高出生人口素质。提高出生人口素质，事关千家万户的幸福和国家民族的未来，是一项迫在眉睫的重要任务。全社会都要为提高出生人口素质作出积极的努力，使优生优育成为社会公民的自觉行动。需要全力推进免费孕前优生健康检查项目和加大工作力度。

3.促进人口治理现代化，要加强出生性别失衡治理。治理出生人口性别比偏高问题是一项长期任务，必须进一步加强领导，采取有效措施，加大综合治理力度，建立健全“宣传教育、利益导向、全程服务、查处‘两非’（非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠）、考核评估”的工作机制。当前工作必须抓住重点、有所突破，近期治标、长远治本，标本兼治。

4.促进人口治理现代化，要积极地应对人口老龄化。人口老龄化是经济社会发展的必然结果，将成为未来社会的常态，必须未雨绸缪、早作准备，既要高度重视，又不能惊慌失措。我国的特殊性在于，计划生育在一定程度上加快了老龄化的到来。要探索建立多种形式的计划生育家庭养老保障制度，健全老年人基本医疗保障体系，做好老年人医疗卫生保健，建设老年健康支持体系。

5.促进人口治理现代化，要做好流动人口服务管理。流动人口是人口治理和人口服务的重点人群，一方面，对流动人口的管理服务工作基础不够扎实，还存在一些薄弱环节，另一方面，各级、各方责任落实还不到位，服务管理手段需要创新。要进一步针对问题加强调查研究，在管理上巩固和深化全国“一盘棋”机制建设，在服务上大力推进社会基本公共服务均等化。

6.促进人口治理现代化，要着力提高家庭发展能力。目前，我国家庭规模小型化，家庭类型多样化，家庭关系简单化，家庭稳定性削弱，家庭传统功能弱化。提升城乡家庭发展能力，促进家庭健康发展，保障家庭经济安全，提高家庭支持照顾能力，增进家庭内部性别平等，给予家庭人文关怀和社会支持，是以人为本、维护群众根本利益的必然要求。[6]P12当前，要继续扩大幸福家庭创建活动试点范围，围绕提高家庭发展能力，在优生优育、子女成才、生殖健康、家庭致富、养老保障等方面，加快建立中国特色的家庭政策体系。

[1][英]格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学（中文版），1999，（2）.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3]李建华.行政伦理学[M].北京：北京大学出版社，2010.

[4]刘海音.走向善政和善治之路[J].上海党史与党建，2005，（11）.

[5]李万郴.湖南人口发展研究（2008-2011）[M].长沙：湖南人民出版社，2013.

[6]国家卫生计生委计划生育家庭发展司、中国人口学会编.家庭发展理论与实践获奖征文选编[M].北京：中国人口出版社，2013.