完善人大代表联系群众制度刍议*

钟本强刘少华

（1.郴州市人大常委会，湖南 郴州423000；2.中共郴州市委党校，湖南 郴州423000）

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大代表由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。人大代表依法履职的前提便是密切联系群众。完善人大代表联系群众制度有利于激发各级人大代表密切联系群众的积极性，促使人大代表经常倾听民声、集中民智、整合民利，保证人民当家作主，促进发展社会主义民主政治，提高全社会坚持中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信。

目前，各地对完善人大代表联系群众制度进行了有益地探索。如湖南省郴州市人大在工作上围绕主题活动有针对地联系群众、开展接待日活动、建立代表联系户；保障上设立“代表之家”、定点联系、增加活动经费；监督上尝试代表述职制、考核制。制度上形成了资源摸底、代表提名、资格审查等规范性的文件。本文作者（课题组）经过对郴州市的调查表明，当前，人大代表联系群众有制度，但不完善；人大代表与群众有联系，但不够紧密；人大代表联系群众制度顶层设计尚需深入研究、进一步完善。本文旨在通过对人大代表联系群众制度的研究，进一步完善人大代表联系群众制度，以推动代表更好地依法为民履行代表职责。

一、当前人大代表联系群众制度存在的问题

中华人民共和国成立以来，我国的人民代表大会制度不断进步，人大代表联系群众制度逐步完善，人大代表联系群众工作取得明显实效。但我们调研发现，人大代表联系群众工作仍然存在动力不足、能力不够、效果不好等问题，究其原因主要是法律制度不够系统、组织制度不够健全、工作制度不够细化、保障制度不够给力、监督制度可操作性不强。

1.法律制度不够系统。涉及人大代表联系群众的法律主要有宪法、代表法、选举法和地方组织法等。但现有的法律对人大代表联系群众的具体规定较少，且不系统。不同法律条文对人大代表联系群众的主体和对象规定不统一，规定的联系方式单一、内容不够具体。

2.组织制度不够健全。一是代表候选人的确定程序难以实现组织推荐与群众意愿的真正统一。法律上对人大代表候选人的产生规定不明确，操作性不强，特别是间接选举的代表候选人名单以政党提名为主，选民缺少发言权，代表缺乏联系群众的根本动力。二是缺少代表联络群众的专门机构。目前各级人大常委会、乡镇人大主席承担了人大代表联系群众的组织责任，还没有专门的代表联络机构对人大代表联系群众进行组织、指导、培训与考核。县级以上人大常委会一般由联工委履行代表联络职责，但机构名称不统一、人员少、时间精力不足、工作到位难。

3.工作制度不够细化。一是以集体活动为主的活动形式，难以保证代表联系群众的经常性。调查发现，50.5%的群众最愿意接受“个人走访”。二是人大代表联系群众的内容不明确。代表法等法律制度对于联系群众的内容没有明确规定，现实中代表关注民生问题多，推进民主法制建设少；为民帮扶解困多，监督权力运行和政府官员少；一些基层代表把生活上的联系当作履职联系。三是代表督办建议、批评和意见的手段少、强制性差。人大代表对处理建议、批评和意见效果不理想、反馈不及时，对职能部门难以制约，并且制度规定相关职能部门办理建议、批评和意见的周期长，影响了代表在群众中的威信，挫伤了代表联系群众的积极性。

4.保障制度不够给力。代表法规定人大代表履职要有保障，实际上代表联系群众的专项活动经费少，乡镇人大活动经费到位难。无固定收入代表的误工补偿仅限于代表大会期间且补偿标准低。调查发现，91.9%的代表反映经费不足，67.6%的反映时间和精力不足，56.8%的反映专业知识不够，29.7%的反映没有固定接待场地。

5.监督制度可操作性不强。按代表法规定，代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见、接受监督。但法律中既没有明确规定听取意见和接受监督的具体方式，也没有明确规定由谁来组织群众听取意见和监督人大代表。调查显示，64.2%的群众没有听过人大代表述职，8.6%的群众不清楚述职是怎么回事。

二、完善人大代表联系群众制度的建议

完善人大代表联系群众制度必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，遵循在坚持中完善、在改革中发展的原则，从代表联系群众的组织制度、工作制度、保障制度、监督制度等方面着力。

（一）完善代表联系群众的组织制度

1.设立代表联络机构。个体只有通过组织，才能形成有效的能量。设立代表联络机构对于各级人大不可或缺。因此，党的十八大提出“设立代表联络机构”，十八届三中全会又提出“建立健全代表联络机构”。目前，全国人大常委会的代表联络局只是全国人大常委会办公厅的内设机构，不是和专门委员会平级的正式机构。地方各级人大常委会代表联络机构的设置工作进展不一、名称不一、级别不一。我们建议：通过立法加强各级人大常委会代表联络机构的规范化、制度化建设，统一机构名称，明确责权、规定编制、保障经费等，充分发挥其为代表履职服务的功能。

2.尝试人大代表团制度。人大代表团作为人大会前及会议期间代表履行职权的载体，承担着重要的功能，目前，一些地方已在探索闭会期间引入代表团制度，尝试用人大代表团进行分组，这种做法在代表联系群众方面能起到便于组织、利于活动、富于成效的作用，也有利于选民对代表的监督。我们建议：从法律上，明确代表团是地方人大的一个机构，明确闭会期间代表团的职责，理顺与地方人大常委会的关系；拓宽闭会期间代表团活动的渠道，逐步健全代表团活动、汇报、考核制度。

3.健全人大代表联系群众的组织网络。发达的组织网络能提高信息采集的广度和信息传输的敏捷度。密切人大代表与群众的联系，必须健全组织网络。我们建议：纵向可分级设立四级代表工作站，规范代表工作站的运行制度，加强代表与选民的联系，加大财政对代表工作站的投入力度，为代表工作站发挥好作用提供保障；横向可形成常委会统一负责、各工作机构综合协调、各工作委员会发挥作用、各代表组根据自身特点开展活动的人大代表工作格局。

4.完善代表选举制度。完善代表选举制度最根本是要选出真正代表人民群众、愿意联系群众的代表。因此，我们认为要进一步完善代表选举制度：一应逐步扩大直接选举的范围，从县乡两级扩大到地州市级。二应完善候选人的提名制度，对“组织提名”和“联名提名”规定适当的比例，引入候选人自荐程序并规定自荐的条件、时间、内容和组织工作等；由人大常务会、组织部、统战部联合成立人大代表候选人提名委员会，召开协商会议，保证所有参加协商的成员平等表达意见。三应完善候选人的宣传介绍方式，增加对其履职能力、内在素质、基本政见、供职主张等介绍；并从程序、内容以及条件保障等方面规范候选人的宣传。四应进一步完善差额选举制度，提高差额比例，用立法规定差额选举的原则、范围、程序等，加大代表候选人的资格审查力度，建立候选人负面条件清单。五应建立健全体制内竞选制度。在遵循《中华人民共和国宪法》、《选举法》和《地方组织法》的前提下，改革选举程序，激活竞争性选举。六应建立选举观察制度，允许社会团体和研究机构派观察员全程观察选举活动，严格禁止拉票贿选行为。

（二）完善代表联系群众的工作制度

良好的工作制度是任何组织有效运行的有力保证。完善代表联系群众的工作制度可在三个方面着力。

1.丰富代表联系群众的形式。代表联系群众需要实现代表与群众的双向互动，形成代表与群众联系的“双主动”。我们建议：一是规范代表主动联系群众的方式。明确调研、视察、检查等各级人大及其常委会组织代表活动的方式、内容。将代表建议出现频率较高的、群众反映较多的、来信来访比较集中的问题，列入视察、检查和专项调研的内容。重大调研要向同级党委书面报告调研成果，为党委决策提供参考，向“一府两院”通报，为改进“一府两院”的工作提供依据。同时，建立基层代表走访选区选民的制度，规定人大代表走访选区选民的时间、方式、内容和频率。走访方式既可集体走访也可代表个人持证走访，每次走访必须有主题、有记录、有汇报。二是拓展群众主动联系代表的方式。完善代表公示制度，将人大代表的基本情况和联系群众的时间、地点向本选区的群众和社会公布，让本选区群众可以随时与人大代表联系。建立代表接待日制度，规定代表联系群众工作是法定职责，对代表联系本选区群众接待次数、时间、地点、接待人统一规定，建立代表反映社情民意“月报”制度。郴州市县乡两级已经全面建成代表活动室，并实现了“六有”（即有房子、有牌子、有人员、有制度、有台账、有建议办理回复记录），实效好。

2.创新代表联系群众的方式。在充分发挥访谈、座谈、听取会议报告、慰问等传统联系方式作用的基础上，利用国家准备实施的“网络中国”战略，发挥网络优势，建立网络平台，让代表快捷、广泛、有效地联系群众。浙江省开通的“人大代表专用工作网”，郴州市永兴、安仁等县人大常委会按照“便于组织、便于活动”的原则指导代表小组成立的代表QQ 群，为代表提供了优质服务，实现了代表与代表、代表与选民的高效沟通。

3.完善代表建议意见办理反馈制度。完善代表建议、意见办理反馈制度，既有利于代表建议意见的落实，解民之困，取信于民，又有利于激发人大代表联系群众的积极性。完善反馈制度的核心就是建立一条严格有效的反馈路线，形成末端对始端的影响和作用。我们建议：采用湖南省人大的做法，建立常委会与选民之间“金字塔”型网络，形成“选民→代表→联络员→召集人→常委会”的批评建议反馈线路，有效督促意见建议的办复。

（三）完善代表联系群众的保障制度

必要的保障是任何组织良好运行的基础。人大代表联系群众是一项涉及多方面、多层次、多领域的工作，需要人财物多方面的保障。

1.提高专职委员的比例。党的十八大报告提出“提高专职委员比例”。目前，各级人大代表专职化的程度较低。我们建议：可将专职常委会委员的比例提高到总数的2/3 以上，并扩大非住会专职委员的比例，使人大代表更有时间精力联系选民、履行职责。

2.落实人大代表的履职保障。当前，人大代表履职有一定的保障，但不充分。我们建议：一要规范工资、补贴及其他待遇。规定代表参加本级人大及其常委会安排的活动，享受所在单位的工资和其他待遇。无固定工资收入的代表执行代表职务过程中发生的交通费、食宿费、通讯费、打印费等实额报销；误工费按照本地区上年度人均日工资的标准发放；对提交高质量调研报告、意见、建议和提案的代表，同级人大予以奖励，对不积极履行职责的代表按比例减少补贴，履职差的代表不发补贴。二要保证活动经费。代表活动经费，列入本级财政预算，专款专用，并随着经济和社会发展逐年相应增加。三要改善代表工作条件。保证代表履行职务的时间、改善代表的办公条件，建立发达的服务、辅助机构，如法律顾问、代表助理等。

（四）完善代表联系群众的监督制度

权力需要制约，履职应当监督。建立人大代表联系群众的监督制度，才能促进代表有效联系群众。

1.规范考核制度。斯金纳的强化理论认为：当一个行为受到奖励时,将会强化重复这个行为的动机；当一个行为受到惩罚时，将会弱化行为的动机。因此，要对人大代表进行考核，从外部约束他们的行为。我们建议：一是明确考核主体是本级人大常委会，同时在考核过程中应该重视原选区群众的意见。二是考核定期化，规定每年年末考核一次。三是增加对人大代表主动联系群众的考核和处理，尤其要看是否提出了高质量的议案、建议和意见。四是对考核结果进行定等定级，奖优罚劣。郴州市人大常委会向每位代表发放了《人大代表履职手册》，其中联系选民部分设定了联系选民日期、联系选民的地点和内容、联系选民人数、代表小组联络员和代表组召集人签字等栏目，并作为考核的采信依据。对考核优秀者拟定优先提名为下届人大代表提名候选人。

2.完善代表述职制度。监督产生压力，监督产生动力。群众对代表的监督，能直接促使代表密切联系群众。目前，监督代表的普遍做法是组织代表定期向群众述职,接受群众评议。我们建议：一是实行全部代表述职制。二是规定述职的内容和重点，包括提出议案、建议、批评和意见的情况，参加本级人大常委会及选举单位组织的学习、视察、执法检查、评议、接访、代表小组活动的情况，重点是代表与选举单位和群众联系的情况等。三是述职形式以当面述职为主。

3.明确终止代表资格的条件。对代表述职评议结果要有处理，将没有履行“反映选民意愿和要求”的列为代表罢免的情形。规定代表自当选之日起二年内没有反映本选区选民的意愿和要求的，可暂行停止其代表资格，三年内没有反映本选区选民的意愿和要求的终止其代表资格。

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