经济开发区管理机构法律地位问题探析

张治国，李 巍

（海南政法职业学院，海口 571100）

经济开发区管理机构法律地位问题探析

张治国，李 巍

（海南政法职业学院，海口 571100）

改革开放以来，我国经济开发区发展迅速，与此不相适应的是，其法制建设相对滞后。尤其是对于开发区管理机构的法律地位问题，无论是认识上，还是实践上均存在诸多误区。这种状况不利于开发区进一步发展，甚至产生了诸多负面的影响。建议立法将一般的开发区管委会定为政府的派出机关，而对从事开发区管理的开发公司定性为法律法规授权的组织。

经济开发区；管理机构；法律地位；派出机关

经济开发区是指由政府划定区域集中力量建设完善的基础设施，实行优惠的政策，形成以高新技术产业为主相对单一的经济结构，成为所在地区经济发展和对外贸易的重点区域。经济开发区的建立和发展既是我国经济体制改革的重要内容，也是我国推进改革开放、加快经济发展的重要战略。经济开发区繁荣了地方经济，但相关立法却相对滞后，影响和制约了经济开发区的科学发展。因此，因此，从理论上解决存在的法律问题，尤其是解决经济开发区管理机构的法律地位、明确其管理职能和权限，就显得尤为必要。

一 开发区管理机构存在的法律问题

各类开发区在推进经济体制改革、促进经济发展方面，发挥着巨大作用。但由于开发区立法的相对滞后或缺失，开发区在发展中也暴露出了许多问题。

（一）法律地位不明确

通常情况下，经济开发区设党工委、管委会和开发总公司，三块牌子一套班子，采用准政府架构，政企一体化运作，开发区具有管理者和开发商的双重功能。从整体来看，其管理体制主要是行政主导型。开发区一般依据地方性法规设立 ，其管理模式、组织原则和组织形式等始终没有一部全国性的法律予以明确。并且相关地方性法规存在与现行法律法规存在不吻合甚至相冲突的情况, 造成管理机构职权不清，运转不顺等困难。 容易导致开发区管理体制和运行机制受到旧体制或其他人为因素的干扰，并且其行政主体地位在司法实践上也受到质疑。

（二）管理权限模糊

由于开发区法律地位不明确，其管理机构的职权范围及其职权的行使缺乏法律依据，导致实践中经济开发区管理机构权力运行比较随意，欠缺规范。一方面，对开发区该设置哪些管理机构、相应的人员编制这些问题没有严格规定，即使有一些规定，也往往比较零散，相互不统一。另一方面，管理机构领导体制、决策机制的规定缺失，决策没有规范程序，以至出现决策失误后无人承担责任。再者，在一些具体的行政管理活动中，由于开发区管理机构职权不明确，往往有一些本该自己办理、自己也能办理的事项还要层层审批，不但导致工作效率低下，也与经济开发区作为国家改革开放先行试验区的地位不相吻合。

（三）与所在的行政区体制关系不顺

随着经济社会的不断发展，开发区由单纯的经济功能区逐步发展成综合性的社会行政区域。而且在开发区发展过程中，出现了经济开发区跨两个或两个以上行政区的情况。 此种情况下，开发区管理机构与其所在地政府互不隶属，但是开发区管理机构所管辖的区域却位于其所在地政府管辖的区域之内，对于开发区而言，在这种情况下适用何种行政规范就成为十分棘手的问题。

（四）设置司法机关法律依据不充分

在开发区没有定性为一级行政区划的情况下，即设立法院、检察院等司法机关，与行政区划和人民代表大会制度的政权体制背道而驰，有学者甚至认为设置开发区法院是严重的违宪违法行为，是对宪法和法律权威的挑战和破坏。 开发区不是一级行政区划，就不能设立人民代表大会制度的政权体制，在人民代表大会不能设立的情况下，设置检察院和法院，将带来一系列难以解决的问题。另外有些开发区跨行政区设置，比如有跨市设置的情况，这种情况下设定位于基层的开发区检察院、法院，在我国实行两级终审制的体制下，二审的问题就不好解决。

二 我国开发区管理机构的现有类型

由于我国经济开发区层次比较多，情况比较复杂，各个开发区管理机构承担的职能差别比较大，从《国家经济技术开发区管理机构职责》和地方人大颁布的开发区条例对其定性来看，也不一致。实践中，我国经济开发区管理机构的类型大致有这样几种情况：

（一）准政府型

开发区管理机构不但负责经济开发建设任务，还承担着政府行政管理和社会管理职能。目前，这种类型在我国开发区中比重较大，以海南洋浦经济开发区为例，洋浦经济开发区设有开发区工委和开发区管委会，开发区管委会“代表省人民政府对洋浦经济开发区、海南洋浦保税港区及省人民政府划定的邻接海域，实施统一管理;协调国家和本省有关部门设在洋浦经济开发区机构的工作。”“对属地管理事务，行使设区的市和县级行政管理权。”下设有人事劳动保障局、监察局、招商总局、财政局、公安局等职能部门，同时设有洋浦开发区检察院和洋浦开发区法院。我们从其管理体制和机构设置来看，管委会虽然名称没有以人民政府命名，但相当于一级政府。

这类管理机构具有明确的行政级别，职权较为全面。这样的管理体制，在开发区创建初始阶段其优势是明显的，协调能力强，办事效率高。但我们也要看到，在这种体制下，开发区管理机构要承担许多社会管理职能，会分散其管理经济的精力，影响了其高效运转。

（二）政府“派出组织”型

开发区管理机构是所在地方政府的组成部分，不能作为一个相对独立行政区域的政府来行使权力，只能行使部分管理权限（主要是经济规划、管理），社会管理由所在行政区的相关职能部门承担。

这种模式的最大弊端在于，开发区在权限上，尤其是财政、税务问题上，容易和所处行政区域产生利益上的分歧和管理上的矛盾。而且因为是双重管理的模式，与传统行政体制不能隔离，诸多的经济和社会管理活动要经过所在地方的政府审批，而且这种审批往往是多级别、多环节和多部门的，并伴随着乱收费或其他“寻租”行为，行政行为失范成为这类开发区的一个弊病。

（三）行政与企业管理并存型

这种运营模式，作为行政管理主体的开发区管委会及其他职能部门和市场化运营的开发公司同时并存。具体来说，又可以分为两类：一类采取政企分离的做法，另一类则是政企合一。

采取政企分离做法的开发区，开发区管委会及其他职能部门承担行政管理职能，负责制定政策、行政审批和宏观管理，具体的开发经营由独立的开发公司负责。这种模式下，开发区管委会及其他职能部门与开发公司的权责明确，有利于开发区进行大规模成片开发。政企合一的做法，特点是开发区管委会及相关部门既是管理者，又是开发商，管委会和开发公司往往是两块牌子一套班子，这种体制开发区管理机构的能动作用较大，但存在政企不分、职责不清的弊端，导致开发公司在运行上没有独立的决策权。

（四）独立公司型

随着我国市场经济的发展，到上个世纪90年代末，诸如产权制度、现代企业管理制度等市场经济管理制度被广泛地应用于我国整体经济运行。在这样一个背景下，开发区作为一级开发商的主体地位逐步被认同。有的地方政府进行探索实验，直接由企业按照企业制度管理运营开发区，不再设置相关行政机构。

这种模式同样既有优点也有弊端，其优点在于可以实现开发区建设管理的专业化，但其弊端也较为明显，一是开发区不设置行政机构，开发公司行政协调困难；二是企业要承担部分社会管理职能，企业背上办社会的包袱。

三 对目前我国开发区管理机构的定性分析

上述开发区管理机构的类型中，以独立公司管理的开发区，作为管理机构的公司在管理过程中也有行政管理的职能，作为法律法规授权的组织较为适宜。那么众多采用行政管理模式的开发区，其管委会究竟能否作为行政主体独立承担责任，从现有的法律和地方性法规来看更多地持否定或回避的态度 ，学界的分歧和争议也较大，有人认为它是派出机关，有人则认为它是派出机构 ，也有人认为它是“法律、法规授权组织” ，甚至还有人认为它的本质是临时机构 。究竟确定为哪一种定性符合法理和实际，则应从开发区管理委员会的实际特征和运作情况来分析：

（一）开发区管委会是否是一级政府

在实践中，开发区管委会不仅承担着开发区的经济管理事务，还承担着开发区范围内的社会管理职能。从这些方面来看，这种管理模式下的管委会类似于一级政府，但我们从《宪法》第九十五条来看，“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。” 即地方政府的设置属于法律保留事项，只能由法律作出规定，而目前的《宪法》和《地方各级人大和地方各级政府组织法》尚缺乏此类规定。因此尽管开发区管委会机构比照区政府设置，其正式工作人员有财政编制，属于公务员序列，但开发区管委会不是一级政府。

（二）开发区管委会是派出机关还是派出机构

从各地关于经济开发区的地方性法规的规定，结合开发区管理的实际运作来看，开发区管委会应为所在地方政府的派出组织。但我国的派出组织有派出机关和派出机构两种，开发区管委会属于派出机关还是派出机构呢？

根据行政法理论，派出机关指县级以上地方各级人民政府因工作需要在一定区域内设立的代表本级政府实施行政管理的机关。在我国，派出机关共有三种：行政公署、区公所和街道办事处。派出机构则是由各级地方人民政府职能部门派出的代表该职能部门进行管理的行政机关，通常情况下，县级人民政府的职能部门设置派出机构，比如公安局设置的派出所、工商局设置的工商所、税务局设置税务所等。 开发区管委会由所在市或所在省人民政府设立，而不是由政府的职能部门设立，因而可以确定它不是派出机构。

根据以上分析，将开发区管委会界定为派出机关更符合法理和现实情况，也更有利于认识和把握管委会及其下设机构的行政主体地位，各地之所以采用“派出机构”这一概念，不过是为了避免开发区管委会没有得到地方组织法确认的尴尬境地。

（三）开发区管委会是否为“法律、法规授权组织”

“法律、法规授权组织”具有特定的内涵，它是指依照法律、法规授权而行使特定行政职权的非国家机关组织，其主要职能活动并不是进行国家行政管理，经法律、法规授权而进行行政管理只是它职能中的一个特定部分 。而从开发区管委会实际来看，尽管在我国国家机关序列中还没有明确的法律地位，但从其职责权限、人员编制、管理模式等角度来分析，并不能改变其在实践中作为一个国家机关的事实。

另外，开发区管委会职责虽然是由相关地方性法规规定授予的，但并不能就以此来认定它是一个法律、法规授权组织。否则，因为我国宪法、地方组织法也对国务院、地方各级人民政府及其部门所行使的职权予以了明确规定，地方各级人民政府也可以称为“法律、法规授权组织”。因此，将开发区管委会界定为“法律、法规授权组织”是不妥当的。

四 国外开发区管理机构法律定位的考察

西方经济发达国家，经济开发区法制建设也相对成熟。因此，考察研究国外对开发区管理机构的定位，对我们国家经济开发区的发展具有导向和借鉴意义。当前，各国设置的经济区管理机构的法律地位大致可以有如下三种典型类型：

（一）企业

经济开发区成立公司按企业的经营方式来组织管理工作，公司跟政府没有隶属关系，是拥有独立法人地位和市场地位的经济实体，但会得到政府的支持和资助。管理的事务十分广泛，既有公司的经营管理活动，也有与此相关的开发区的基础设施建设、行政事务管理等活动。公司由董事会或理事长来领导，人员数量精简，同时吸纳社会各界人士组成管理机构，以增强协调性功能。采取这种模式的有爱尔兰的香农国际机场出口加工区和菲律宾的巴丹出口加工区。

（二）政府或政府部门

政府或者政府经济管理职能部门直接对经济开发区进行管辖和管理，相应的管理机构属于政府的部门，甚至有的地方经济开发区管理机构还得到更大的授权，全面负责开发区内一切事务，相当于地方政府。这种行政管理的模式容易造成繁琐的行政手续，相互扯皮而导致办事效率低下。发展中国家采取这种模式较多，如泰国的自由贸易区、巴西的马瑙斯自由区、墨西哥的出口加工区等。

（三）介于政企之间

经济区的管理机构统一于政府部门，但承办、管理、经营、监督和协调部门各自分工负责。行政管理、规划、审批等事项采用行政管理的程序，对业务经营活动采用企业管理方式，或者直接承包给企业。发达国家采取这种模式较多，如美国的对外贸易区、德国的自由贸易区等。

从世界各国经济开发区的发展经验来看，事权集中的管理体制和高效能的管理机构必不可少，但应以市场为导向履行管理职能。

五 开发区管理机构法律地位设想

要使我国经济开发区成为国际市场的有机组成部分，参与全球经济运行，法制建设与国际接轨，开发区管理机构的法律地位亟待明确。考虑我国经济开发区的现状以及我国目前法律的规定，经济开发区的法律地位问题的解决可从如下情况进行探讨：

（一）开发区管委会不宜升格为一级政府

上海浦东新区原来成立管委会进行管理，在发展过程中出现了很多问题，随着浦东经济和社会的快速发展，城区面积不断扩大，社会事务大量增加，管理体制出现了与现状不相适应的地方，许多事情在上下之间不能很好地衔接。针对这种情况，2000年上海市委决定调整浦东新区的管理体制，建立浦东新区的4套班子，即区党委、区人大、区政府和区政协，浦东新区行政管理体制回归到正常的政治架构。

对于这样一种方案，将这些开发区管委会升格为一级政府，赋予管理机构行政主体资格，确实可以解决我们上文提到的很多难题，开发区成为一级行政区划，开发区可以设置地方人大，不管是开发区政府还是开发区司法机关的产生都会名正言顺，开发区政府独立行使职权独立承担责任，但是这样一种方案就使得开发区又回到了一般行政区，与开发区在最初设立时的目标定位不吻合，将会使开发区的体制优势不断丧失，开发区管委会的“特权”不断消弱，淡化和消弱了开发区的优势和特色，导致经济功能分散和产业聚集弱化，也会影响了改革开放取得的已有成果。 所以这样一种方案从经济发展的角度、从发挥开发区优势的角度并不可取。

（二）将开发区管委会定为政府的派出机关

过去有些规章或地方性法规把开发区管委会作为政府派出机构的定位显然与其职能不能相匹配，因为这些实行行政管理模式的经济开发区，管委会需要在区内实行统一领导、统一规划、统一管理，其管理职能比较多，涉及规划建设、土地房屋、项目审批、工商、物价、财政、税务等诸多方面。这就需要进一步明确开发区管委会的法律地位，明确其行政体制的性质、职能、权限等，考虑经济开发区的特殊情况和开发区行政管理的职能，将其定位于政府的派出机关是比较合适的。

一则这些开发区管委会由一级政府派出设置，而并非政府职能部门派出；二则这些开发区管委会职能非派出机构所能具有；三则虽然众多地方性法规中为避免法律上的尴尬将其定位于“派出机构”，实则是将其按派出机关对待的。从法理上讲，省政府可以设置派出机构，区政府可以设置派出机构，县政府可以设置派出机构，市政府设置派出机构也应该不存在障碍，所以可以通过修改组织法解决这个问题，明确规定较大的市、设区的市可以设派出机关,代表市政府管理相关事务。然后将开发区管委会及相关部门纳入国家机关序列，再根据开发区的级别赋予其合适的称谓。

但这种派出机关不同于传统的派出机关，传统的三类派出机关虽非为一级政府，实际上却代表上一级政府行使着一级政府的管理职权，将开发区管理机构定位于市政府的派出机关后，要避免出现“回归”政府的倾向 ，一方面考虑开发区的发展和特点要保留开发区管委会的“特权”，不至于开发区失去原有的优势；另一方面避免出现政府机构臃肿的弊端，开发区管委会主要行使对开发区经济协调管理职能，也可以有效解决跨行政区所设开发区管委会与所跨区政府利益和职能冲突的矛盾。这样一种设想不但解决了开发区管委会的法律地位问题，也会使得开发区管委会与职能部门对开发区事务的管理和行政执法变得名正言顺。

（三）开发公司从事开发区管理作为法律法规授权的组织

采取企业模式管理的开发区，由于不设管委会，而是成立开发公司对开发区进行开发、建设和管理，开发公司并非由政府成立，不是政府的下设机构或派出机构，但也不同于一般的商业公司，因为它承担着一定的经济管理和社会管理职能，这种情况需要明确开发公司的管理地位和权限，同时考虑便于解决在其管理过程中产生的纠纷，将其定位于法律法规授权的组织较为妥当，一方面法律法规授权的组织具有行政主体资格，有利于其管理职能的发挥，另一方面如果在管理过程中，被管理的对象认为开发公司侵害到其合法权益，可直接以开发公司作为被告提起行政诉讼，有效防止假设作为政府委托的组织在作为行政诉讼被告时可能发生的扯皮现象。但这种情况毕竟属于少数，故本文不做过多讨论。

注释：

①如1995年4月14日，由北京市第十届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《北京经济技术开发区条例》等。

②参见朱永新主编《中国开发区组织管理体制与地方政府机构改革》,天津人民出版社,2001,127。

③参见潘波:《开发区管理委员会的法律地位》,《行政法学研究》2006,1。

④例如湖北省武汉东湖高新技术开发区,该开发区跨洪山区、武昌区、江夏区设置，省市共管、以市为主。参见湖北省政府发展研究中心课题组:《武汉•中国光谷制度创新建议》,《发展研究》2001,9。

⑤刘松山:《开发区法院是违宪违法设立的审判机关》,《法学》2005,5。

⑥参见2010年6月1日海南省第四届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过并于2010年10月1日施行的《洋浦经济开发区条例》。

⑦湖北省政府发展研究中心课题组:《武汉•中国光谷制度创新建议》,《发展研究》2001,9。

⑧如《宁波经济技术开发区条例》仅规定:“宁波市人民政府在开发区设立宁波经济技术开发区管理委员会,代表宁波市人民政府在授权范围内对开发区实行统一领导和管理。”回避了开发区管委会的性质问题。

⑨参见袁明圣:《派出机构若干问题》,《行政法学研究》2001年第3期;周会德:《经济开发区管理机构是独立的行政主体》,《法学杂志》1997,6。

⑩参见郭会文：《国家级开发区管理机构的行政主体资格》,《法学》2004,11。

[1]师荣耀.中国开发区年鉴2012[M].北京:中国财经出版社, 2013.

[2]应松年,薛刚凌.行政组织法研究[M].北京:法律出版社,2002.

[3]朱永新等.中国开发区组织管理体制与地方政府机构改革[M].天津:天津人民出版社,2001.

[4]郭会文.国家级开发区管理机构的行政主体资格[J].法学. 2004(11).

[责任编辑贺良林]

On the Lawful Status of Administrative Organizations in Economic Development Zones

ZHANG Zhi-guo,LI Wei
(Hainan Vocational College of Political Science and Law,Haikou571100,China)

Many economic development zones of our country have developed vigorously. While, The legal system on economic development zones is lagging. The authorities of economic development zones, of whose status is not clear or different according to the facts. That is not constructive to the development of economic development zones, even posed negative impacts. Propose legislation to the management committee of general economic development zones as the agency of government, and to the development company engaged in economic development zones as organizations authorized by law.

Economic development zones; administrative organizations; lawful status; agency

D922.1

：A

：1008-9128（2014）04-0043-04

2013-10-30

张治国（1978—），男，山东博兴人，讲师，硕士，研究方向：宪法学、行政法学。