推进新型城镇化建设的背景与路径

胡英侠

（承德市住建局，河北 承德 067000）

今日的中国为全世界所瞩目，包括发展速度、质量以及发展中存在的问题。这里所谓的发展，就是实现工业化、城镇化和现代化，并为“赶超”世界强国提供条件。从目前现状看，我国仍处在生存与发展的双重压力及两难选择的困境之中。而城镇化建设就是其中的重大问题之一。

一、城镇化的成效和问题

城镇化是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，使城镇人口数量增加、规模扩大的一种过程。世界主要发达国家无一不是伴随着城镇化的高度发展而发展起来的。社会经济的发展提高了城镇化发展水平，反过来，城镇化的发展又为其发展提供了巨大的推力。

多年以来，城镇化率一直是衡量各地城镇化水平的唯一标准，不断上升的城镇化率，被直接视为不断提高的城镇化水平。据《2012中国社会蓝皮书》数据，到2012年我国城镇化人口已经超过50%，我国城镇人口首次超过农业人口。但在数据的背后潜藏着诸多的问题。

其一是被高估的城镇化率。2011年城镇化率为51.27%，按此测算全国城镇人口应为6.9亿。但如果按照总人口13.5亿减去农村户籍人口9.3亿来算，全国城镇人口实际只有4.2亿，两者相差2.7亿。这就意味着城镇人口中包括了那些在城市居住半年以上，但是没有真正享受城市居民待遇的农民工。

其二是难以承受的高成本。多年来地方政府依赖房地产“造城”，土地城市化速度快于人口城市化。但城区的面积增大，就会产生太多问题。据相关机构测算，一个农村人口变为城市人口，增加的潜在基础设施和公共服务的投资需求在10万元以上。各式各样的城市病开始发酵，乃至有人选择离开大城市，逆城镇化悄然出现。

其三是带来的贫富差距。2011年城镇化率为51.27%，工业化率为46.8%，直观来看，城镇化率高于工业化率。实际上城镇化远远滞后于工业化，并非理想的工业化、城镇化协调发展。国家统计局公布2011年全国农民工总量超过2.5亿人。这部分人在城市并不享受完全的社会公共服务，他们的收入也比从事相同劳动的其他城市居民要少40%-10%。新的贫困人口可能有一部分出在“城市里的农民”身上。

二、深刻理解新型城镇化内涵

城镇化主要包括四方面。一是人口城镇化，指人口向城镇聚集，城镇人口比重逐渐提高的过程。二是地域城镇化，农村地域逐渐转化为以人口的高度聚集为特征的城镇地域过程。三是经济活动城镇化，指经济关系、经济活动聚集，以及生产方式日益趋向城镇化经济特征的过程。四是生活方式城镇化，随着社会身份、职业、社会角色等的变化，人们在行为方式、思想观念、道德意识、社会交往、受教育程度、生活习惯、综合素质等方面，由农村向城镇转变。

然而，仅从城镇化自身来理解，对于推动城镇化建设与发展是浮浅和不足的，且易产生新的问题。十八大提出要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，包含了新型城镇化的深刻内涵，是指导推进城镇化的总纲。它从不同的层面高度阐述了中国新型城镇化。从战略角度来看，新型城镇化是国家发展战略中一个重要组成部分，它与工业化、信息化、农业现代化平行，共同发展；从“四化”联系的角度看，城镇化在发展中不是孤立的，“四化”相互依存，是协调发展的良性循环；从实现目标的角度看，新型城镇化的终极目标是要与现代农业相协调，农业现代化是重要基础，是发展的根基，而城镇化更是具有不可替代的融合作用。从发展模式的角度来看，新型城镇化是以城乡统筹、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，是大中小城市、小城镇、新型农村社区同步发展、互促共进的，是实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展的正确方向。

三、推进新型城镇化建设的路径

新型城镇化核心是以城乡统筹能力与城乡一体化水平的高低为标志，着眼点是解决“双二元结构”(城乡之间和城市内部的二元结构);城市规模向两头延伸,注重城市、中小城市和城镇的发展;推进农业现代化,发展第三产业;提倡“绿色城市”和“智慧城市”。这些“新”表明政府期望城镇化不再走老路,要改变粗放型的城镇化趋势，并弥补传统城镇化的欠账,也意味着新型城镇化蕴含着重要的经济含义,涉及到城镇化步伐、城镇人口规模、经济结构和产业结构调整等。十八大报告提出“城镇化质量明显提高”的新要求，就是要把有序推进人口市民化作为重要任务,要把生态文明理念和原则融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路,使之成为加快发展、宜居宜业的重要平台。

（一）城镇化的关键在一个“化”字上。城市化作为人口等要素向城市集聚的过程，前提是人口等要素需要流动和能够流动。要加速城镇化就必须增加要素流动的动力，要素从分散走向集中，从农村走向城市，要素本身必须适应流动集聚的变化。变就是变革，能变才能“化”，加速城市化的关键在于加速改革。从经济基础到上层建筑都要顺应效益机制、市场机制，进行不断变革。要“化”农民为市民，就必须打开城门，降低门槛，改变土地、户籍、社会保障等制度，培育城乡一体化劳动力市场，改变现存的农业生产方式，理顺农村社区的经济关系、城乡之间的交换关系。农村的生产、交换和生活方式是城市化要“化”的重要内容。当前首要的任务是减少农民，只有减少农民才能改变“三农”，而只有改变“三农”，农民才能“化”为市民扎根于城市。

（二）城镇化的核心是解决安居就业。生产和交换是经济的横座标和纵座标，缺一不可。城市的“市”是市场之市，是作为交换关系总和的市场。城镇化表现为生产方式变化和农民分化的过程，实际上还取决于城市本身的结构，要有吸收外来要素的功能，有开放式的结构，要利于集聚人、“市”气。城镇发展的本质是追求集聚效益而改变社会、经济结构的过程，由于工业的分散，不能为商业的集聚兴旺提供足够的“服务半径”，使经济的两个座标没有在一个点上，致使城市化滞后于工业化，主要特征是第三产业滞后，社会分工深化不够，就业岗位短缺，人气不足市气不旺。因此必须处理好城与市的辩证关系，必须大力培育市场，降低城镇门槛，集聚人气，有了人气方有“市”气。

（三）城镇化的关键是落实社会保障一体化。我国社会保障支出占财政比重一直较低，尚不如八十年代发展中国家的水平，这主要是由于社会保险制度覆盖面较小、城乡保障差距较大等原因造成的。城镇化的两大特征是人口自由迁徙和稳定就业安置，因而社会保障应当是一种普惠制、一体化的公共政策，保障对象不仅应当包括城镇职工，也应当包括城镇其他劳动者；不仅包括乡村中有缴费能力的居民，也应包括暂无缴费能力的居民，只有这样才能真正把农民从土地中解放出来。

新型城镇化是从消耗型城市化要素供给方式到可持续发展方式的实践，是从粗放型社会管制到高效社会治理的提升，推进新型城镇化是统筹城乡发展、实现科学发展的客观需要，是全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的方向。新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市文化、公共服务等内涵为中心，使之成为具有较高品质的适宜人居之所。建设新型城镇化是实现中国梦的关键所在，是建设美丽中国的必由之路。