食品安全问题之政府监管机制完善

张甲娜，姜海洋，周昌龙，李明华

（浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心，浙江杭州311300）

《中国人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）的出台，基本构建了“地方政府总负责，监管各部门各司其职，企业是食品安全第一责任”的食品安全法律体系，对提高我国食品安全监管效能，规范食品经营市场，打击食品安全犯罪起到了重要作用。但是，法律的出台并没有杜绝安全事故发生。《食品安全法》实施之后，又出现了许多食品安全事故，“瘦肉精”事件未走远，“染色馒头”、“绝育黄瓜”等接踵而至，这种发展事态让人胆战心惊[1]。这些事件不仅暴露一些企业主道德缺失，置国家法律、部门禁令和消费者健康于不顾，更暴露出监管部门失职。

在我国，食品安全领域仍存在诸多问题。首先，在原料使用方面存在严重污染，尤表现为初级农产品污染严重。我国是传统的农业大国，种植业多以松散的农户为单位，规模小且不集中、分布面积广，农民食品安全意识薄弱，作物种植过程中违规使用高效农药、滥用化肥、种植类激素和膨大剂等；禽畜养殖过程中抗生素使用超标、激素滥用以及饲料添加剂过量等；工业污水、生活垃圾对环境造成恶劣影响，重金属在农、畜产品中含量超标等，使诸多有害物质残留于初级农产品，对人体健康危害极大[2]。其次，在加工环节上的污染同样令人不可忽视，食品生产过程中生产者仅仅为了食品美观或是降低成本不顾人体健康使用劣质原料、有害添加剂。再者，我国食品生产加工单位有几十万家，其中大部分为10人以下的小企业、小作坊，这样给食品安全监管带来了巨大挑战。最后，市场交易环节也存在污染，例如在水果交易市场上频频出现的“染色橙子”、“喷药黄瓜”等等。

1 我国食品安全监管现状

近几年，我国食品安全法经历了从无到有、从不完善到较为完善的发展，对规范市场秩序、保护消费者合法权益起到了重要的作用，但是在食品安全监管问题上，仍然存在以下不足。

1.1 食品安全标准较混乱

目前我国的食品安全标准体系存在不少瑕疵。主要表现在：（1）我国目前食品安全卫生标准仍然较少，而西方国家已建立几乎覆盖整个食品网络的标准体系。（2）标准偏低。长期以来，我国的食品标准体系主要是围绕解决食物供应量而建立起来，没有认识到食品安全问题，一些关于食品添加剂含量标准高于国外同种产品含量要求。（3）标准不够明确。国家标准、行业标准和地方标准存在着交叉、重复或矛盾，由食品安全国家标准、地方标准和企业标准组成的食品安全标准体系有待统一。（4）食品加工过程中标准缺失。我国并没有一套规范食品加工过程中的质量安全监控标准，致使食品加工监管存在漏洞，让一些不法商家有可乘之机。

1.2 食品监管机构设置不甚合理和环节界定不清

《食品安全法》构建了以“分段监管为主、品种监管为辅”的食品安全监管模式，其目的是建立相对完善的食品安全监管模式。但是，食品经营的复杂性造成了监管执行实践中难以对某些环节进行清晰界定：（1）初级农产品和生产加工食品的界定不清。《农产品质量法》对农产品的规定，“是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”条款中所指的动植物、微生物及其产品与食品的边界在该法和《食品安全法》中没有界定，比如豆芽制品和干制海水产品等产品既属于初级产品，也属于食品初加工品，哪个部门对此监管就存在异议，形成监管盲区。（2）食品生产加工环节与流通环节界定不清。《食品安全法》对生产领域、流通流域的进行明确划分，随着社会的发展，逐渐出现了前店后厂、现制现售等新的业态，如商场现场制售糕饼、面包等使得食品生产加工环节与流通环节的监管边界产生模糊性，给各监管部门具体操作带来了难度[3]。

1.3 食品安全监管流程不甚合理

食品从产出到消费的供应链是一个整体，任何一个环节的疏漏都会可能造成食品安全事故，因此食品安全监管应该涵盖“从农田到餐桌”即食品供应链的始终。而我国现行的监管流程是分阶段监管模式，即把整个食品安全监管人为划分成生产、流通、消费三个阶段，由不同的主管部门进行监管，这容易出现监管衔接的断裂，没有全部覆盖的、合理的监管流程就会形成监管漏洞，造成食品安全事故在所难免。

1.4 食品安全监管区域盲区长期存在

食品生产加工小企业或小作坊以及食品摊贩大多处于距市中心较远、监管执法力量薄弱的城乡结合部、农村地区，甚至一些根本没有合法的经营资格，更不会认识到食品安全问题，这导致食品原料采购和加工过程难以达到食品安全要求。这些小作坊和食品摊贩大多规模小、设施简陋、流动性强，有关部门难以对食品小作坊和食品摊贩进行控制和有效监管，成为食品安全监管盲区并在短时期内难以撤除。

1.5 执法人员专业素质不高，预警处罚机制不完善

食品安全监管执法人员专业素质普遍不高，对法律法规的理解程度较低，这一定程度上制约了食品安全法律、法规要求的落实。再者，一些主管责任人没有起到应有的监管作用，当出现问题后最先想到的是瞒报、少报，防止消息扩散，最后无法隐瞒了才开始惩罚、问责，这些不负责的行为使一些原本能够抑制的悲剧发生甚至扩大，因为事故之后的危机管理机制不完善造成了更严重的损害。惩处机制的不完善还表现在对企业和个人的惩罚不够，较低的违法成本根本不能起到应有的震慑力[4]。

1.6 消费者食品安全意识不强，政府宣传不够

从实践中看，我国如今食品安全事件频发，与消费者的食品安全知识匮乏，维权意识不强不无关系。当食品安全事故发生时消费者不知道向谁维权、怎么维权，更缺乏对食品安全的认识，其中政府的宣传力度不够起到了不可推卸的责任。“某品牌奶粉造成大头娃娃”事件最后酿成如此大的悲剧就是一个很好证明。消费者的食品安全事故意识不高，需要政府加大宣传力度，尽快普及食品安全知识对防止食品安全事故发生具有重要意义。

按照《食品安全法》第5条、第6条的规定，我国的食品安全监管实行的是一种混合模式：兼有接受本级人民政府领导、上级主管部门业务指导的管理。本级政府的属地化管理具有充分发挥地方政府的组织功能、结合当地实际情况统一部署食品药品监督工作的优势，但是具有地方保护色彩浓重、职能部门执法监管的权威性和统一性减弱等弊端[5]。

2 国外食品安全监管模式及特点

2.1 国外食品安全监管的主要模式

当前世界发达国家的食品监管历史较悠久，经验较丰富，制度也较完善，很多国家建立了基本涵盖所有食品类别和食物链各环节的法律法规体系。但并不是说西方国家都采用一个模式，通过整理和分析可以看到其食品安全监管部门设置存在显著差异，主要可以分为3种基本模式：多部门分工监管模式、单部门主导监管模式和专设部门独立监管模式。

2.1.1 多部门分工监管模式

该模式以美国为代表，顾名思义就是指有多个国家机构负责不同阶段的食品安全监管工作。美国负责食品安全管理的机构主要有3个：主要负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口食品安全的食品药品监管局，主要负责肉类、家禽及相关产品和蛋类加工产品监管的食品安全检疫局（FSIS），主要监管饮用水和杀虫剂的环境保护局（EPA）。此外，美国商业部、司法部和联邦贸易委员会也不同程度地承担了对食品安全的监管职能；为加强各机构的协作和配合，美国还先后成立了“食品传染疾病发生反应协调组”和总统食品安全委员会[6]。但美国联邦食品安全体系也已显露出分割性、不一致性、重复性的弊端[7]。

2.1.2 单部门主导监管模式

单部门主导模式监管模式是指，由中央政府的某一职能部门负责食品安全监管工作，并负责协调其他部门来对食品安全工作进行监管，代表国家是加拿大。1997年加拿大成立了食品监督署（CFIA）[8]，统一负责食品、动物和作物执法检查工作，政府间的职能分工通过法律予以明确划分，并以政府间的协议等协商合作机制为补充。

2.1.3 专设部门设立监管模式

专设部门独立监管模式是指，由中央政府成立专门的、独立的食品安全监管机构，由其全权负责国家的食品安全监管工作，代表国家是英国。为了强化食品安全管理，英国成立了一个独立的食品安全监督管理机构——食品标准局（FSA），由该局代表英王履行食品安全监管职能[9]。

食品安全监管模式除了上述的3种模式，日本的监管模式也比较有代表性。日本的模式：有一个权威的食品安全机构，统一协调食品安全事宜，但不负责具体的监管职责，主要是政府制定和标准制定，部门协调等，食品安全监管由主要的几个部门负责[10]。

2.2 国外食品安全监管体系的特点

各国针对本国的食品安全问题采取了有力的措施，尤其发达国家已建立了较为完善的食品安全监管体系。借鉴发达国家的先进经验对完善我国食品安全监管具有重要作用。通过分析可以看出发达国家食品监管体系主要有以下特点。

2.2.1 明确的监管体制与主体

许多国家在进行食品安全管理之前，基本都会制定明确的监管体制、确定监管主体。虽然各个国家的做法有不同，但有一共同点：食品安全管理的监管主体与体制非常健全。保障各部门能够明确分工基础上积极配合，能较好的较少甚至杜绝食品安全事故的发生。

2.2.2 完善的食品安全标准

HACCP（危害关键点控制或译危害分析与关键控制）的普遍采用。HACCP要求在食物链中确认关键控制点，并相应地开发了一套监测程序能及时发现控制过程中的失败点，许多国家引进该体系，要求所有的食品和食品原料具有可追溯性。日本的《食品卫生法》就引进了该体系，强调了食品安全事故之后的风险管理和食品安全对健康影响的预测能力。

2.2.3 完善的食品安全检测标准及预警机制

欧美等发达国家建立了较为统一、完善的食品安全检测与预警机制。欧盟建立了覆盖“农田到餐桌”整个产业链的完善的食品安全监管体系，美国也十分强调食品安全的分析和评估。

2.2.4 消费者食品安全意识较高

与我国民众较为薄弱的食品安全意识相比，国外民众有较为丰富的食品安全知识。当出现食品安全事故时，能够及时有效的采取措施维护自己的合法权益。

2.2.5 食品召回制度

虽然具备了完善的食品安全监管体系，但难免百密一疏，这就需要建立食品召回制度。当食品出现问题时及时从市场召回，避免流入市场的缺陷产品对大众造成人身损害的扩大。

3 我国食品安全监管机制的完善建议

针对我国食品安全监管的不足，为了防止安全事故的再次发生，在结合我国现阶段国情及借鉴西方经验的基础上，对食品安全问题中政府的监管方面笔者提出以下几点建议。

3.1 统一完善食品安全标准

统一完善的食品安全标准是衡量食品是否安全的前提，为此建立完善的食品安全标准体系是工作首要。我国现阶段的食品安全标准存在行业、地区等不统一、交叉、重复和矛盾现象。我国要实行更为统一、规范、公认的食品质量安全标准体系，对原有的标准进行简化、规范、统一。

3.2 建立食品安全综合监管模式

虽然《食品安全法》对各个部门的职责做了规定，但具体执行中，还是要健全部门之间的配合机制，规范上下垂直管理部门以及同级政府的关系，形成明确清晰的职能分工和责任体制，避免职能交叉和权力真空。在借鉴西方国家监管模式以及结合我国国情基础上，我国应由现在的多部门监管模式向综合监管模式改革，建立一个统一、高效、协调的食品安全监管模式，以达到消除多个部门多头执法或是没部门监管的现象。

3.3 加强监管力度

我国食品安全已建立了基本的法律保障体系，但食品安全问题还是层出不穷，这其中最重要的原因就是监管不到位、执法力度不够。政府执法多表现为“严打”，即某一食品安全事件发生后，针对相关行业和部门进行集中的整治，但实践证明仅依靠集中时间的“严打”不能从根本上解决食品安全问题。实际上，大多数食品安全问题不需很强的专业知识，普通民众也可以看出来，如“染色馒头”、“毒豆芽”。这些食品的添加剂只要经过日常的检查就可以检查出来，而事实是并没检出。再者，一些重大的食品安全事故也不是通过检测曝光的而是出现危害结果之后才追究责任的。因此，要加大政府的监管力度，不仅要对食品生产的各个环节进行监管还要对政府部门的工作进行监管，让监管部门处于时刻监管的状态，当出现食品安全事故时要及时问责。

3.4 完善食品监管网络

我国广大的农村地区及城乡结合部仍是食品安全监管的薄弱地区，要将食品监管网络向农村、城乡结合部延伸，加强乡镇（街道办）基层政府的食品监管力量，真正建立起覆盖各地的食品安全监管网络，一是提高农民的食品安全意识，加强农村地区食品安全的监测力度，及时控制初级产品的污染。二是提高农村村民自我防护意识，建立健全农村食品安全投诉举报机制，构建以农村群众为核心的食品消费自我保护体系，发现存在不法现象就尽快举报及时报送有关机关，防止事态的进一步扩大。减少受害人群，断绝初级农产品的污染源，从消费的最初端保障食品安全，覆盖从“农田到餐桌”食品链的所有方面，通过完善的食品全程控制体系来确保食品安全[11]。

3.5 加大预警机制及加强宣传力度

预警机制的不完善和消费者维权意识淡薄是造成食品安全事故的又一重要因素。对于预警机制，我国可以借鉴欧盟的做法，在食品安全标准体系中引入风险管理和预防措施，把科学风险分析作为食品安全政策制定的基础，在整个食品安全监管系统要建立自上而下的风险监管预案，当危险一旦发生，第一时间通过权威渠道做出报道，最大程度减少损失。针对消费者维权意识淡薄这一现象提出以下几点建议：第一，提高居民食品安全意识，利用居民周边的生活环境如商场、超市、社区、学校等公共场所进行食品安全知识的宣传，第二，强化生产者、经营者的食品知识宣传和普及义务保障消费的知情权。第三，培养消费者的维权意识、鼓励和支持消费者的维权。

3.6 提高执法人员专业素养

食品安全事故曝出后，出来澄清的不是专业职能部门，而是一些非专业人员。这反映出职能部门的工作人员不够专业，亟需提高执法人员的专业素养。食品安全监管本该是一个专业性很强的机构。相比之下，国外的食品安全监管机构工作人员要专业的多。我们可以借鉴美国食品安全监管机构选拔人员的做法，提高食品安全监管部门人员的专业素质。

4 结论

《食品安全法》的实施为保障食品安全提供了法律保障，同时也说明我国把食品安全问题提到了一定高度，但是要想减少甚至杜绝食品安全事故发生还有很长的路要走。其中，政府的监管责任不可少，只有加强政府的监管责任才能使食品安全不仅仅是一纸空文。希望政府担负起监管的责任，还民众一个放心的的食品环境，解决好这一关乎国计民生的问题。

[1]王青斌,金成波.论法治视野下的食品安全监管责任——基于上海“染色馒头“事件的实证分析[J].浙江学刊,2012(4):147-154

[2] 司国爱.构建与完善我国食品安全法律问题研究[J].中国卫生监督杂志,2005,12(4):247-250

[3] 李震海.浅析《食品安全法》的亮点与不足[J].中国卫生监督杂志,2009,16(6):546-551

[4] 李先国.发达国家食品安全监管体系及其启示[J].财贸经济,2011(7):91-96

[5] 任峰.食品安全监管中的政府责任[D].吉林大学2011年法学专业博士学位论文:26

[6] 胡泽平.食品安全问题的政府监管分析[J].中国管理信息化,2010,13(13):48-51

[7] 杨明亮,刘进.美国食品安全监管体系中存在的弊端及改革动向[J].中国卫生法制,2003,11(3):13-15

[8] 杜治琴,严卫星,陈辉.加拿大食品监管体制简介[J].中国卫生法制,2003,11(3):45-46

[9] 陈文俊,杨青.国内外食品监管模式比较研究[J].科技创业月刊,2009(3):53-54

[10]张涛.食品安全法律规制研究[M].福建:厦门大学出版社,2006:30

[11]鲁捷.关于完善我国食品安全监管机制的思考[J].中国农村卫生事业管理,2011(3):307-309