改革开放以来公众参与生态文明建设的趋势探析

胡凌艳

（黎明职业大学 公共教学部，福建 泉州 362000）

引 言

公众参与是指公众基于一定的利益诉求，在参与国家经济、政治和社会生活的过程中利用各种方式和途径积极影响和推动政府决策的活动。公众参与是现代民主政治的根本特征，也是生态文明建设的必然选择。科尔曼在其著作《生态政治：建设一个绿色社会》中认为公众作为“最贴近环境而生活的人”是最了解环境的，所以有关的决策权和监护权应当掌握在他们手中，“只有广泛的民主参与形式才能使公民能够争取到一个矢志于公众福祉与环境福祉的社会”，而且“在生态学意义上所设想的广泛民主将促使决策更加贴近基层，并促使公民通过积极的当地政治参与更能主导变革。”[1]福斯特在谈及生态社会主义的实现路径时也充分肯定了公众参与的作用，强调民主的、保护环境的社会主义需要公众参与和动员，毕竟“人类的未来取决于我们的社会运动和环境运动的性质”[2]。我国的生态文明建设同样离不开公众参与。十八大报告明确指出，建设生态文明，关系人民福祉和民族未来。生态文明建设体现了最广大人民的根本利益所在，其实现有赖于动员全社会力量，人人参与、全民行动。简言之，公众参与是我国生态文明建设的重要内容和基本保障。

建设生态文明是一个多层次的复杂过程，我国的国情决定我们当下仍处于生态文明建设的初级阶段，在这个阶段，加强环境保护是生态文明建设的重点，所以本文将立足于从环境保护的角度分析生态文明建设中的公众参与问题。实际上，公众参与在环境保护中所发挥的作用既存在区域间的差异（如不同国家间、不同地区间），也呈现时期上的不同，这是因为推进公众参与的条件并非完全一致和一成不变。从生态政治学的角度而言，公众参与的实现程度和影响力通常是由多种因素综合作用来决定的。随着这些因素的变化和发展，公众参与必然表现出不同的特点。改革开放以来，尤其是我国市场经济体制的建立和民主政治的发展使公众参与的条件发生了相应的变化，公众参与生态文明建设的趋势也呈现出许多新的特点。

一、参与主体的多元化

建国后高度集中的一体化体制造成了“强政府—弱社会”的管理模式，导致参与主体的单一，一般只局限于直接利益相关者，并且连这部分人也经常被“虚化”。因为优先服从国家大局和社会整体利益是当时我国在生态环境方面制定方针政策的首要原则，公众的生态权益容易被漠视和掩盖。面对生产建设所造成的环境破坏问题，政府的强势主导地位并不利于为公众参与创造有利条件，使得相关群众消极作为或无作为，这实际上造成了主体在公众参与中的缺位。

改革开放后，随着社会转型和政府职能的转变，环境保护的多元参与主体逐渐形成，主要包括：1.利益受损群众，出于维护自身环境权益的考虑，环境破坏所涉及的相关地区的群众对环境保护的关注度高，参与意愿强烈，他们是公众参与的主力军。2.环保非政府组织（NGO），包括自然之友、绿家园志愿者等在内的许多民间环保组织行动的多元化和专业化对推进公众参与发挥了重要作用。它们向公众进行环境宣传教育、对政府环保项目谏言献策和监督、致力于推动环境公益诉讼等，特别是在一些重大环境事件如厦门PX项目、渤海湾漏油事故和癌症村等中，环保NGO表现活跃，对政府的环境决策产生了积极影响。3.专家学者，即掌握与环保议题相关的专业知识的人员。许多受到广泛社会关注的环境问题最初并非由普通民众，而是相关专家基于专业知识的判断所引发的，如圆明园湖底防渗工程首先是由从事生态学研究的兰州大学张正春教授提出的；怒江大坝工程中云南大学的何大明教授最先反对开发怒江、呼吁“为子孙保留一条生态江”，并由此挑起全国关于怒江建坝的争论。4.媒体工作者，由于他们对某一环境事件的连续报道和评论，加快了事件的传播速度，扩大了事件的传播范围，进而形成有影响力的地区性乃至全国性的公共“议题”，促发了更多的公众关注和参与。5.热心公众，指热衷于参与环保的普通群众。他们可能不具备环境保护的专业知识和技能，但却有较强烈的环保意识和兴趣，许多环境问题的解决得益于他们的参与、支持和推动。由于人数众多，他们也是生态文明建设的中坚力量。

公众参与主体的多元化首先是社会主义市场经济不断发展的结果，市场经济条件下的利益分化要求政府在制定生态环境政策时不能仅从自身利益出发，而是必须尊重和考虑公众和社会的利益。与此同时，我国宪法和法律为多元主体在生态文明建设中表达意愿、影响和参与政府环境决策提供了合法性基础。《中华人民共和国宪法》总纲第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《中华人民共和国环境保护法》第一章第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。”这些都保证了各个主体参与环境保护的基本权利。国家还陆续制定了《环境影响评价法》《环境保护行政许可听证暂行办法》《信访条例》《环境信息公开办法（试行）》等一系列法律法规，为公众的有效参与提供了法律依据。公众参与“可以使得社会各阶层的利益要求都反映到公共政策中来，最大限度地协调各方面的利益诉求；使得社会民众对政治系统和政府权力产生价值认同”[3]。

当前，在生态文明建设中虽然诸多主体的定位有所不同，功能各有差异，参与的途径和方式也迥然有别，但基于“公共参与”的理念，它们正致力于搭建合作的平台，通过多种主体相互间的对话、协商和配合，最大限度地利用资源实现对政府环境政策的干预和影响，确保生态环境的可持续发展。尤其是在重大环境事件中，我们不难发现最终能够取得成效的往往不是靠单个参与主体孤军奋战，而是由利益受损群众、环保NGO、学者专家、媒体工作者和热心公众共同形成了一个相互协作的整体，这既能有效地整合社会中不同阶层、不同群体的生态利益诉求，也增强了自身在与政府博弈中的实力，促使政府制定和执行更符合公共利益的环境政策。当然，应该看到目前各主体间的这种协作并非常态，由于它们在具体利益、价值立场、看问题的视角、追求的目标等方面仍存在一定的差别，所以要通过何种机制寻找“最大公约数”，整合各方力量将是进一步推进公众参与所必须面对的挑战。

二、参与方式的多样化

在建国后的很长时期里，公众对环境保护的参与是非常有限的，所采用的参与方式也较少，主要是“两会”提案和信访（来信来访）。造成公众参与方式在该时期的单一化原因是多方面的：其一，“政府本位”的理念使政府凌驾于公众之上，成为一切公共事务的管理者，为避免行政权力被分散，它排斥公众对环境事务的参与，不愿为公众提供更多的参与方式和途径。其二，有些参与方式无法在法律的框架下有效实施，如1954年《宪法》虽然规定公民有集会、结社、游行、示威的自由，但现实中公众关于环境保护的游行集会却容易被蒙上“政治化”的色彩，如1973年河北省沙河县磷肥厂因为排污造成农作物受损减产，农民为此集会批评政府未予监管却被县政府定性为“反革命事件”，可见公众很难借由这种方式实现参与。其三，在计划经济年代的政府管制模式中，公众的个人利益被消解于高度统一的国家利益和集体利益之中，公众的环境诉求被迫服从于国家建设和经济发展的需要，由此导致公众参与欲望的不足，也必然会影响参与方式的拓展。

1978年以来，随着社会经济的发展和民主政治的推进，公众的民主意识、权利意识和法律意识逐步树立，他们在生态文明建设中对环境保护的参与需求和参与方式经常会构成一对矛盾，出现某种张力，所以开创新的参与方式，实现方式的多样化成为解决矛盾的必然。目前，公众在体制内的参与方式包括：1.“两会”提案2.信访3.听证会4.座谈会和研讨会5.公众意见调查（问卷调查、电话访谈等）6.环境行政复议7.环境公益诉讼等。这些方式的运用为公众的具体参与提供了可行性，使其能够在环境影响评价、环境行政许可、环境保护决策和执法等方面发表自己的意见，将自己的利益和要求反映到政府的环境决策里。因此，“环保公众参与不仅是维护自身利益的重要方式，而且由此使它获得了政治内涵”[4]。但是值得注意的是，在实践操作中，并不是所有公众都有“参与权”，公众参与往往是被动的，谁来参加，参加者拥有哪些具体权力，参加者的意见在多大程度上会被政府相关部门所采纳，均是由决策者决定，这就造成某些参与方式可能仅仅流于形式。[5]当环境污染和破坏严重危害到公众的自身利益，而体制内的参与方式又无法发挥实际效用时，公众会倾向采用体制外的参与方式实现参与。譬如2005年浙江东阳民众在就当地化工污染向有关部门投诉、上访无果的情况下，选择与政府和企业对抗致使出现万人冲突的失控局面；2006年北京六里屯居民面对政府要在原址上修建垃圾焚烧发电厂的项目，自发组织起来通过发放宣传材料、围堵施工场地甚至在环保总局门口静坐等方式表达反对意见；2007年厦门市民为反对PX项目组织了“集体散步”，它实际上是一种未经主管机关许可的集会和游行。公众的体制外参与行为通常具有明显的非理性化色彩，特别容易在集体情绪的感染下失控，酿成公众与政府的政治对抗，亦会破坏社会的安定局面。所以在环境保护中，尤其是处理重大环境事件时如何引导公众从体制外参与转化为体制内参与，成为保证其在生态文明建设中有序参与的关键所在。

三、参与媒介的优化

传统的大众传媒主要包括电视、广播、报纸和杂志等，历来被视为“党和政府的喉舌”。在计划经济时期，它们的主要特征表现为两方面：第一，对公众进行单向的信息传输。在当时，大众传媒只是纯粹地被当作党和政府信息发布的媒介藉以向公众进行自上而下的信息传递，毛泽东就曾指出大众传媒的作用和力量在于“能使党的纲领路线、方针政策、工作任务和工作方法，最迅速最广泛地同群众见面”[6]，但是公众却很难借助这一媒介进行自下而上的信息反馈，致使基层群众关于环境问题的意见和建议不能做到下情上达，更不用说形成公共舆论。第二，对信息筛选和议程设置严格把控。作为“把关人”，传统媒体通常只允许符合自身价值标准和规范的信息进入传播渠道，由于它们一般受政府直接或间接的领导，所以某种程度上其代替政府扮演了舆论控制者的角色，由此导致政府的环境信息公开无法受到社会和公众的监督，即使是公开的信息也存在严重的滞后性和有限性，此外，公众的环境诉求和利益表达也遭到媒体的刻意选择和过滤，大众传媒不能真正汇集民意、反映民情，这无疑严重制约了公众参与的积极性。

改革开放以来，随着民主现代化的完善和科技信息手段的进步，大众传媒在公众参与中所承担的角色和发挥的功能已经发生了质的改变，它们不仅成为政府信息公开的重要载体，也是公众利益表达和民主协商的公共空间。“通过大众传媒关注问题、表达意愿、影响决策，可以说是当今最常见的公众参与方式，亦是公民行使知情权、表达权、参与权、监督权的重要途径。”[7]特别是新兴的网络媒体已成为公众参与生态文明建设的重要媒介。具体而言，首先，网络媒体有利于信息的获得和传播。知情是参与的前提。由于互联网的即时性、交互性，公众可以在第一时间获悉大量相关环境事件的新闻报道和背景资料，政府也能及时向公众宣传政策和实时发布事件的处理情况。充分知晓事实，公众才能对事态做出全面客观的评判，保证参与的理性和有序。其次，网络媒体有利于公众间的沟通和交流。“互联网的诞生，不但使公众的视野进一步扩大，而且更容易发表自己的观点和意见，参与到公共事件的讨论中。”[7]近年来，公众利用网络论坛、BBS、MSN、QQ、微博、短信等网络平台参与环境事件的例子日益增多，如厦门PX事件中的“集体散步”就是公众利用众多网络媒体（电子邮件、MSN、QQ、手机短信等）组织和发动的；2011年北京连续出现灰霾天气后，作家郑渊洁通过微博就空气质量“七问”北京环保部门，房产商潘石屹连日在微博上转发美国大使馆空气质量的数据，相关专家在博客中详细介绍国内外PM2.5的研究动态均引起众多网友的评价和转发。网络媒体的普遍运用使公众不再是“沉默的大多数”，其所创造的自由表达空间扩大了公众参与的机会，调动了公众参与的能动性。最后，网络媒体有利于影响政府的决策。互联网的使用强化了环境议程设置的功能，使公众能对环境热点问题迅速做出反应，方便快捷地随时随地参与环境话题的讨论，当这种讨论积聚到一定程度时，便会形成公众舆论压力，迫使政府相关部门重新修订或制定新的环境政策。如PM2.5事件引发的公众关注和舆论压力，不仅倒逼北京环保部门公布监测结果，而且促使环保部在全国范围内加快PM2.5监测工作的开展，并重新审议和通过新的《环境空气质量标准》。

四、参与效果的改善

参与效果主要是就公众对政府环境政策的实质性影响而言的。建国后到改革开放之前，严格来说公众在环境保护中并没有真正意义上的“政策参与”。因为政府习惯于以行政计划替代公众意愿，以精英设计替代公众参与，所以公众在政府环境决策中的影响非常有限。具体来说，一方面，虽然有人大和政协的参与途径，但实际上广大普通群众并不了解也无法直接参与到政府对具体环境政策的制定和执行过程中；另一方面，公众即使有不同甚至是反对的意见，也难以对政策的制定产生影响。典型的例子如上个世纪50年代的“三门峡水利工程”。该项目的整个决策过程都是在政府的主导下进行的，其间我们很难发现公众的身影，即便有部分水利专家曾被邀参与对修建方案的讨论，但遗憾的是诸如黄万里、温善章等学者提出的关于工程规划和修建方面的正确意见却未能得到政府相关部门的重视和采纳。

十一届三中全会以来，政治体制改革的不断深化改变了之前我国高度集权的体制特征，行政权力的结构向扁平化发展，政府逐步由管制型向服务型转变，实现行政决策的民主化、科学化成为构建服务型政府的客观要求。在这一背景下，公众对环境政策参与的合法性不断增强，他们致力于以实际行动改变对政府制定和实施环境政策的影响仅流于形式的现状，公众参与的深度和广度不断扩展。就参与过程来看，公众参与从事后维权逐渐向事前或事中参与发展。公众已不满足于只有在环境破坏行为造成实际后果时才进行抗议和追责，他们努力“介入行政过程本身，成为公共决策有意义的参与者，通过参与维护自身利益，防止公权力指向侵害权利的错误方向，收到了‘防患于未然’的效果。”[8]就参与范围来看，公众在环境保护中的参与领域越来越广，不是只针对某一重大环境事件或某种特定的环境污染或破坏。从这些年的厦门PX项目、南京梧桐树护绿行动、陕西凤翔“血铅”案、上海磁悬浮事件、苹果供应商污染事件、康菲溢油污染、长江小南海保护区与水电开发之争等诸多事件中，我们可以看到公众参与的触角已经涉及城市和农村，化学、物理和生物，大气、水、噪声和土地等多个种类和方面的环境保护。就参与结果来看，公众参与对政府的政策制定和执行具有实质的影响力。根据Sherry.R.Arnstein的参与阶梯理论，参与效力从“象征式”层级向“民众权力”层级提升的重要标志是公众能够真正作为决策者完全或部分参与公共决策。近年来，许多环境事件“朝着新的方向发展，出现了过往环境维权不具备的特点，进入组织化建设和政府倡导的阶段”[9]。在公众参与的作用下最终是以政府采纳民意，根据公众的诉求和意愿来重新制定、修订或完善环境政策而告终的。正是公众在环境保护中的积极参与促使政府对其的态度由“压制”向“合作”转变，双方间逐步形成良性互动关系，这使公众权益在环境决策中的落实具有可操作性。

余 论

综上所述，生态文明建设中的公众参与是在一定的经济体制、政治体制和其它体制中进行的，这些体制的改革和发展必然影响到公众参与的演变和发展。改革开放以来我国在政治、经济、文化和社会等各领域所取得的进步的确为公众在生态文明建设中的参与创造了有利条件，使之呈现新的特点和趋势。“公众参与制度为环境问题的解决提供了有效的制度路径，也有力地促进了环境管理民主化的进程。”[10]

在此基础上，我们可以清楚地看到，公众参与作为一项系统工程是非常需要政府和公众的共同配合和努力的。对政府而言，要有所作为。“政府在引导公众政治参与由无序走向有序、由低级走向高级的过程中是居于主导地位的。没有政府的组织与引导，意味着公民政治参与没有足够的法律依据和规范，没有明确的目标与指向。”[11]所以，政府要不断创新理念、调整行为，在生态文明建设中勇于“发动群众”，为公众参与提供制度支撑和法律保障，健全信息公开机制、积极回应机制、救济机制、监督机制和利益平衡机制等各方面机制，防止公众参与在实践操作中的“有名无实”。对公众而言，要“唤起民众”。仅凭一时的热情和冲动难以保证公众参与的持续性，仅将对环保的关注和参与行动囿于眼前利益和自身利益，缺乏全局规划和长远目标也无法确保公众参与的深度，所以公众要主动拓宽环保知识面，增强环保责任意识，提升环保素养和技能，提高自身的参与意识和能力。总之，我们只有把握生态文明建设中公众参与的新趋势，才能应对挑战、化解危机，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

[1]丹尼尔·A·科尔曼.生态政治：建设一个绿色社会[M].梅俊杰,译.上海：上海世纪出版集团,2006：38.

[2]J.B.Foster.The Vulnerable Planet:A Short Economic History of Environment[M].New York：Monthly Review Press,1999：149.

[3]郑旭文，等.利益多元化背景下公众参与公共政策制定的功能[J].北京工业大学学报，2013(1)：46.

[4]兰玲，等.浅论环保公众参与[J].湖北社会科学，2011(1)：116.

[5]王旎.推进两型社会建设环境保护公众参与的对策建议[J].环境保护，2009(6)：47.

[6]毛泽东选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991：1318.

[7]蔡定剑.公众参与：风险社会的制度建设[M].北京：法律出版社，2009：354.

[8]王锡锌.公众参与和中国新公共运动的兴起[M].北京：中国法制出版社，2008：14.

[9]刘鉴强.中国环境发展报告（2013）[M].北京：社会科学文献出版社，2013：26.

[10]严音莉.环境保护公众参与制度研究[J].法制与社会，2012(10下)：48.

[11]魏星河，等.当代中国公民有序政治参与研究[M].北京：人民出版社，2007：174.