积极引导公益慈善力量进入社区养老服务体系

邓 微

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙410006)

我国是世界上老龄化发展速度最快、规模最大的国家。2012年末我国60 岁以上的老年人达1．94 亿人，占人口总数的14．3%;80 岁以上老年人口2000 多万，约占老年人口的11%。全国城乡有65 岁以上空巢老年人4150 万，约占老年人口的23．3%。预计到“十二五”期末，我国老年人口将达到2．21 亿，约占总人口的16%。空巢老人将超过5100 万人，占老年人口近1/4，80 岁以上高龄老年人2015年将达到2400 万人，约占老年人口的11%。［1］随着养老服务需求的不断增加，我国面临的养老服务体系建设挑战之大是世界罕见的。为应对人口老龄化，我国政府本世纪初以来广泛开展了社区养老和服务体系建设，但公益慈善力量进入养老服务体系的范围尚不够大、程度尚不够深。采取积极措施引导公益慈善力量进入社区养老服务体系建设是一个重要的课题。

一、公益慈善力量进入社区养老服务体系正逢其时

建设“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑”养老服务体系是我国应对人口老龄化的战略思路。目前各省大都采取“9073”基本模式(即:90%的是在居家，7%的是在社区，3%的机构养老)或“9064”基本模式解决养老问题。占主导形式的居家养老需要社区提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面的系列服务，没有全面系统的社区养老服务，居家养老就无法实现。目前我国居家养老的社区服务供给项目不全、数量不足、渠道不畅、质量不高，不能满足日益增长的居家养老服务需求的问题突出，公益慈善力量进入社区养老服务体系建设空间巨大，正逢其时。

第一，我国社会养老服务供给不足需要公益慈善力量进入。目前我国社区养老服务体系建设存在着突出的困难和问题。一是居家养老社区服务发展缓慢，截至2012年底，全国共有各类社区服务机构20 万个，社区服务机构覆盖率29．5%，且区域、城乡之间发展不平衡。二是居家养老社区服务的供给面临着政府财力有限、市场主体不积极、民间力量尚未得到充分调动等问题。三是养老服务队伍专业化程度还不高。全国从事养老护理工作的从业人员不足百万，全国社会工作师、助理社会工作师者仅8．4万人。

第二，公益慈善力量在完善社区养老服务体系中作用独特。公益慈善具有公益性、非营利性、利他性、志愿性等功能，公益慈善组织参与养老服务目标与政府提供养老服务的目标不谋而合。公益慈善力量在社区养老服务体系建设中公益性、自觉性、便捷性等突出特点，有着政府和市场无法替代的作用。我国已经聚集了巨大的慈善力量，并且正在进一步发掘慈善潜能。截至2012年底，全国共建立经常性社会捐助工作站、点和慈善超市3．1 万个。［2］全年各地直接接收社会捐赠款物578．8 亿元，2012年中国福利彩票年销售1510．3 亿元，比上年增加232．3 亿元，同比增长18．2%。全年筹集福彩公益金449．4亿元。有社区志愿服务组织9．3 万个。公益慈善力量在提供养老服务中可以弥补财政投入的不足;可以通过承接政府购买服务提供廉价、便捷、多样、立体的养老服务;可以通过集结志愿者提供积极的生活和精神服务。

第三，政府正在积极提供公益慈善力量进入社区养老服务的政策环境。我国利于公益慈善力量进入社区养老服务体系的政策环境初步形成。我国政府正在深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，旨在处理好政府、社会、市场三者的关系，厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系，通过把政府能力、社会动力、市场活力都激发出来，取得良好的社会管理效益。政府、企业、第三部门并列成为社会建设的三大支柱，慈善即是第三部门的重要组成部分。目前我国政府正在加大引入第三部门力量参与社会服务的力度。

2013年8月16日国务院常务会议，确定了深化改革加快发展养老服务业的任务措施，提出“打开政策大门，激发各类主体活力，推动社会力量成为发展养老服务业的主角”。政府以一定的经济和权能为杠杆，把民间社会的积极性组织带动起来，利于引导社会集聚正能量，释放正效应加快我国社区养老服务体系建设。

2013年9月《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》颁布，明确规定“鼓励公益慈善组织支持养老服务。引导公益慈善组织重点参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供，使公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。”紧接着国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。强调“突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。”发动社会力量，采取政府资助，提供更多的养老服务以满足老年人的需求，已成为我国政府发展养老服务的重要目标;建立政府购买民间组织养老服务的合作模式，已成为解决我国养老服务供给缺口的重要思路。

二、公益慈善力量进入社区养老服务体系的实践

(一)国外的经验

一些发达国家比我国早进入老龄化社会，公益慈善进入养老服务体系建设方面的实践，对我们具有一定的借鉴意义。

英国的社区老年服务采取社区照顾的形式，公益慈善组织主要以接受政府买服务方式进入社区老年服务。这种形式始于20世纪50年代，到20世纪70年代，在英国各地已经相当普及。英国公益慈善进入社区老年服务体系的特点:

第一，专业社工与照顾员相结合。服务体系由管理人员、关键工作人员和照顾人员组成，前二者一般都是专业的社会工作者和半专业的辅助工作人员。照顾员则是通过政府买服务为老年人提供日常生活服务的劳动者。这些人不都是全职的，且多是老人的邻居或是有某种亲属关系的人，政府所付报酬只是一种服务补贴。

第二，服务内容全面。公益慈善组织承接政府购买服务后，提供全面的服务:一是社区活动中心服务，提供各类生活、娱乐服务。二是暂托处服务，在家庭需要时免费提供代为照顾两周以内的短期服务。三是老人公寓服务，是为有生活自理能力无人照顾的老人提供服务，收费低廉，但数量有限，只接收低收入老人进住。四是居家服务，是为居家老人提供的服务，内容包括上门送餐或做饭、洗衣、洗澡、打扫卫生等。服务一般不收费或收费极低。五是老人院服务，为完全丧失生活自理能力的老人提供集中收养、护理的院舍式服务。

第三，监督体系严谨完善。政府将社区老年服务通过“契约制”把由政府承担的服务移交给慈善组织，政府购买服务具有严格的准入机制和监督监管机制。

美国的社区服务和公益慈善进入社区服务起步较晚，19世纪中后期才成立社区工作性质的慈善组织。美国政府不直接干预社区管理，采取由社区主导、居民主动参与由下而上实施的社区自治管理模式。在养老方面主张不单纯的依赖政府，提倡自助养老和社会支持，所以十分注意发挥公益慈善力量的作用。其主要做法:

一是培育支持非营利组织参与。政府十分重视非营利组织参与社区老年服务，通过培育非营利组织承担大量服务。政府对非营利组织的发展提供强有力的支持，每届美国总统都会签署社区的法令，支持非营利组织发挥在社区服务中的作用。政府通过买服务提供公共服务基金，鼓励捐助，对向非营利组织的捐助款不超过总收入3%的企业可免收各项税收。

二是十分注重引导宗教慈善力量参与。美国宗教史学家安德鲁斯曾经说过“宗教是慈善之母”。美国宗教的主体是基督教，信仰虔诚的教徒们将参加社区服务、捐献时间和金钱，作为对宗教信仰和道德原则的自觉实践。美国宗教机构兴办社区服务事业，老年人服务是其重点关注的领域。

三是支持志愿者参与。美国社区老年服务相当的量是志愿者提供的。其志愿者有政府官员、专业技术人员、艺术家、退休人员、学生、社区居民等，具有广泛的群众基础。志愿者提供满足老人需要的各种社区服务，内容包括帮助老年人购物、用餐、定期探望、打电话问候、陪老人聊天等等。政府和社会采取各种积极措施促进志愿事业发展，如青少年是否参加志愿活动被纳入升学、提供奖学金、减免学费的硬指标;志愿服务200 个小时被作为大学录取的必要条件。有的大学还将参加社区服务列为必修课，规定学生一年至少要有600 个小时的志愿者服务记录才允许毕业。企业在招聘新员工的时候，很注重应聘者的社会志愿服务记录。每年的4月设“美国志愿者活动周”，表彰年度对志愿活动有杰出贡献的各界人士。［3］

日本政府通过建立家庭养老为依托的社区老年服务体系，提供全面的家庭照顾服务，应对人口老龄化问题。在社区养老服务体系建设中，日本十分重视公益慈善力量的加入。居民互助型非营利组织是日本建设社区养老服务的重要措施。非营利组织是日本养老服务中的主要力量，承担80%以上的社会养老服务。由于日本政府沿袭国家福利模式，对非营利组织的支持和发展缺乏政策和法律的援助，所以规模宏大、资金雄厚的福利非营利组织体系比较弱，而活跃在社区层面上的小规模、自发形成的自然组织比较发达。居民互助型就是一种小规模的贴近居民生活的福利非营利组织，所提供的福利服务已经成为居民生活中不可欠缺的一部分，它的经济来源和劳动力来源主要依靠政府资助、社会捐助、经营收入以及志愿者提供的无偿劳动。由于居民互助型组织具有成本小、亲情浓、能够满足居家老人需求的优势，近年发展速度非常快。

(二)国内的探索

我国的社区建设经历了20 多年的发展历程，养老服务越来越成为我国社区服务的重要内容。目前在社区养老服务体系建设中，公益慈善力量参与的实践主要表现在三个方面。

1．构建政府与公益慈善组织新型关系的政府购买服务实践增多。近年来在地方政府中政府购买服务已不罕见并有普遍化发展的趋势。上海是我国最早进入人口老龄化的城市，率先进行了政府购买养老服务的探索。1998年在全国率先出台了《上海市养老机构管理办法》，在规范管理的同时鼓励社会各界兴办养老机构，每年从市财政拿出400 多万元，对包括社会力量举办的养老机构，每张床位补助1400－1600 元，并要求各区县政府予以配套资助;截止2011年12月，上海市631 家养老机构中，政府办的有296 家占47%;社会办335 家占53%。经过十多年的稳步发展，上海市民政局用于购买居家养老服务的经费支出由2000年的36 万迅速增加到2011年的3．33 亿元，用于购买居家养老服务的经费支出累计达12．5 亿元。政府购买居家养老服务的经费支出与居家养老服务发展规模呈现正向关系。［4］

北京市、黑龙江省、浙江省、广东省等都是较早开始了实施政府购买养老服务探索，并取得了积极的成效。2013年3月26日，“中央财政支持海南省慈善总会社区居家养老购买服务示范项目”正式启动。

2．志愿者进入社区养老服务规模加大。志愿者服务是社区养老服务资源中的重要组成部分，是社区养老能否发挥作用的一个重要因素。深圳积极建设志愿者之城，目前深圳市登记注册的义工达到35万多人，公务员、教师、大学生、退休老人等广大义工活跃在深圳的各行各业。目前深圳已建立志愿者队伍的机关、事业单位、国有企业、规模以上非公企业约1500 个。根据深圳《“志愿者之城”建设指标体系(征求意见稿)》规划，到2015年，深圳市志愿者人数要占到常住人口比重的10%。同时，争取在市、区、街道、社区100%建立志愿者组织;注册义工(志愿者)人数将突破百万。［5］

为充分发挥志愿者在社区养老服务中的作用，湖北省武汉市百步亭社区做了积极探索。百步亭社区是全国文明社区示范点、全国和谐社区建设示范社区、全国文化先进社区，是荣获首届"中国人居环境范例奖"的唯一社区。该社区已为400 多户“空巢老人”建立了制度化志愿服务体系，组织邻里为老人们提供“一对一”或“多对一”的结对帮扶。志愿者们对帮扶对子有“六个知道”:知道他们的日常生活方式、身体健康情况、有什么病吃什么药、有什么爱好和活动的地方、家属的电话、最担心的事情;做到“六个必须”:必须有关爱对子、爱心联系卡、电话联系人，必须每天一次问候、每周一小时聊天，每月一次爱心活动。

浙江省金华市婺城区在2011年招募了一批居家养老志愿者，成立了专门为社区居家养老服务的志愿者服务队，给老年人提供生活上的帮助。志愿者立足社区养老中心服务，帮助老年人建立长期的自助互助小组，增强老年人之间的沟通，减少空巢老人老年生活的孤独感。整合社区各类服务资源，发挥各类志愿者联动作用提供各类生活服务。

居家养老与志愿服务工作相结合，既丰富了社区志愿服务工作内容，壮大了社区志愿者的队伍，为社区志愿者发挥作用搭建了平台同时，又有效提升了居家养老服务工作的质量和水平。

3．公益慈善组织进入社区养老服务项目建设主动性有所增强。从慈善力量进入社会建设的整体布局看，其比较多的分布在对贫困群体的各种救助、灾害救助和未成年人的教育和发展支持。目前慈善力量进入养老服务事业的规模和广度都还不太大，已经进入养老服务体系的慈善力量也比较集中地表现在对机构养老的投入和支持上。但是也有一些地方已经开始了慈善力量进入社区养老服务的模式探索。

2013年3月26日，在海口市美兰区海府路街道办事处“海南省慈善总会居家养老日间照料中心示范点”与“中央财政支持海南省慈善总会社区居家养老购买服务示范项目”同时启动揭牌。海南省慈善总会向该中心捐赠了电视机、冰箱、餐桌、书柜等设备，还向项目受益对象中的9 位老人赠送了轮椅。

(三)启示

其一，国内外公益慈善力量进入社区养老服务的实践和经验证明，公益慈善力量在社区养老服务体系建设中，是一支不可或缺的重要力量。

其二，公益慈善力量进入社区养老服务，形成了政府与慈善组织之间的新型关系，政府应由直接的社区老年服务提供者角色，转变为监督者、规范者，通过向公益慈善组织购买服务的方式提供社区养老服务。政府为公益慈善力量让渡社区养老服务空间可以形成政府、慈善组织和老年人“三赢”的格局。

其三，慈善力量进入社区养老服务需构建良性机制，要形成政府主导、社区支持、居民互助、公益慈善力量积极作为的格局。公益慈善力量在进入社区养老服务中，应当多视角规划、多角度进入、多方式提供高质量的服务。

三、积极推进公益慈善力量进入社区养老服务体系

(一)加快营造公益慈善力量进入社区养老服务的环境

慈善力量进入社区养老服务的深度和广度主要受到慈善意识、经济政治环境和慈善组织自身组织三层因素的影响。

一要积极培育慈善力量进入社区养老服务的慈善文化。慈善文化的核心是利他主义价值观。弘扬慈善文化所要达到的境界就是要在全社会造成浓郁的“人文关怀”的氛围，减少冲突，调和矛盾，使社会呈现一种稳定和谐的状态。目前，在行善过程中，一些慈善组织和慈善家，包括普通人行善，出现了与慈善本质相背离的追名逐利倾向，许多慈善力量乐于投向抓人眼球见效快、影响大、效果显性的项目和事件，而对于投入大、见效慢、需持续不断投入、比较琐碎的社区养老服务投入缺乏热情和冲动。大慈善家，大善无我，善行天下，却难以将视角投向社区养老服务。在引导慈善力量进入社区养老服务中，必须加大慈善力量进入社区养老服务的慈善文化的培育，形成“日行一善，千日千善，恒之，乃大善也”，“能善小，其能善大矣”的慈善文化氛围，积极引导公益慈善进入社区养老服务领域。

二要加快形成公益慈善力量进入社区养老服务的良性政策环境。一是加大制度建设，出台吸引公益慈善力量进入社区养老服务的激励机制，包括对慈善组织、慈善捐款、慈善基金、志愿者等的吸引激励措施。二是采取有效措施支持慈善力量参与社区养老服务体系建设。从三个方面来发挥政府的支持作用，首先落实慈善力量参与养老服务体系建设税收减免政策的优惠;再则制定慈善力量兴办养老设施的用地、用水、用电等一系列优惠措施。同时借鉴引入企业“孵化”和风险投资的方式，由政府出资，对公益慈善组织的公益项目、公益活动给予专项扶持。政府购买服务还应向公益慈善组织倾斜。三是完善政府购买公益慈善的配套措施，加强对购买社区养老服务的风险认识和管理，在寻找委托人、公益组织，挑选供应商，购买公益服务时，进行竞争性购买，通过招投标的形式来挑选可靠的供应方，对公益慈善组织的能力服务、公信力等进行认真评估，制定包含具体的购买内容和量化的考核指标的合同。形成“购买服务”的专业化管理制度体系，建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。从项目评估、预测，合同规划，到资金需求，到激励和惩罚，实际的运行过程，进行全过程专业监督管理。构建良性的“购买服务”可持续运行机制。

三要抓紧培养公益慈善力量进入社区养老服务的公益慈善主体。一是从慈善力量专业分工视角寻找和培育立志于社区养老服务事业的公益慈善组织，引导有实力、公信力强的公益慈善组织将社区养老服务作为其组织活动偏好。二是培养专业社会工作者队伍。依据中央《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，完善社会工作者职业评价、登记注册、晋升体系、服务考核评估等制度，稳步提高社会工作人才薪酬待遇，把社工人才队伍纳入专业技术人才队伍管理，形成公益慈善进入社区养老服务的骨干队伍。三是培养和集结志愿者。目前我国广大志愿者开展的义工活动，具有自发性、纯公益性特征，由于缺乏引导、组织，志愿者松散地开展社会义工活动为多。志愿者行动是社区养老服务多维供给的源泉之一，作为非正式养老的支持者，一要充分调动来自政府、企业、非盈利组织、非政府组织等来自社会各个方面的志愿者力量，采用灵活的服务方式提供社区养老服务。二要特别注重本社区志愿者和义工队伍的培育集结，为社区养老服务提供源源不断的慈善力量。

(二)慈善力量进入社区养老服务体系模式设想

由于政治体制和法律体系的不同，我国的慈善机构不能像国外慈善机构那样直接进行经营活动，大多慈善机构也没有充足的资金投入社区养老服务。实现慈善力量与社区养老事业结合，需要积极的制度创新，通过制度创新，发挥公益慈善组织在完善社区养老服务体系中，与政府之间、与各种慈善力量之间、与各种市场主体之间的纽带和桥梁作用。

在寻找实现“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑”的社会养老服务体系的路径中，上海最先提出了“9073”基本模式，其后北京、深圳等地提出了“9064”基本模式。从总体上看把老年人更可能多、更可能长地留在他们所熟悉的社区里面居家养老的基本模式占主导地位。这就使得公益慈善力量进入社区养老服务具有更大的紧迫性。笔者以为，更快捷、更大规模地引导公益慈善力量进入社区养老服务必须进行制度创新，在制度创新中积极打造充分发挥公益慈善力量的平台。

在制度创新中可以采取在社区成立社区养老服务公益慈善社会工作者工作站形式。工作站由具有慈善相关知识和技能的专业社会工作者组成，负责处理本社区养老服务与政府之间、与各种慈善力量之间、与各种市场主体之间的关系。工作站可积极开展以下工作:

1．对本社区养老服务状况进行全面调查分析，在现有社区老年服务格局中寻找公益慈善力量进入的领域与路径，在现有服务格局中拾遗补缺，弥补不足。

2．根据本社区养老服务的需要，积极联络各类公益慈善力量(包括项目、资金和志愿者)，并将各类慈善力量集聚的项目、资金、志愿者工作管理好，取得提供老年人服务效益最大化。

3．直接或引入社会信誉度好的公益慈善组织购买政府服务，认真组织实施或监督实施，不断提高服务质量和服务效率，确保政府购买服务目标的实现。

4．积极培育集结本社区志愿者，制定本社区志愿者行动方案，将集结本社区志愿者和与开展“互助银行”互助活动结合起来，尽可能地调动本社区潜在的人力、物力增加社区养老服务供给。

通过积极的制度创新，将公益慈善性质的社区养老服务社会工作者工作站，打造成吸引各类慈善力量进入、承接政府购买服务的“磁铁”和“变电站”，形成社区养老服务流动供给“生产线”，构建社区养老服务可持续供给的良性机制。

［1］吕爽．民间的积极性还需充分调动——专访民政部部长李立国［J］．瞭望东方周刊，2012－12－03．

［2］民政部．2012年各地接收社会捐赠款物578．8 亿元［EB/OL］．新闻中心－ 中国网news．china．com．cn 2013－06－19．

［3］陈成文，孙秀兰．社区老年服务——英美日三国的实践模式及其启示［J］．社会主义研究，2010，(1)．

［4］章晓懿．政府购买养老服务模式研究:基于与民间组织合作的视角［J］．中国行政管理，2012，(12)．

［5］管亚东．深圳慈善 去年“大集结”［N］．深圳商报，2013－01－07．