探索基层党建新模式:基于社会组织购买党建服务研究*——以上海市浦东新区塘桥街道为例

张 波，陆沪根

(1.上海市浦东新区行政学院，上海 201210;2.中共上海市浦东新区区委党校，上海 201210)

政府购买服务制度起源于19世纪60年代，是欧美社会政府行政制度改革中的一项重要制度创新。该制度引进中国则是20世纪90年代的事情，诸如上海、北京、深圳等地方政府率先探索服务外包。而作为中国改革开放的前沿阵地，浦东则是较早开始探索社会组织购买政府服务的地区之一。2006年，浦东新区有关部门委托社会组织承接公共服务项目的资金近6000万元，专门组织8个政府部门和13个社会组织集中签订购买服务合同，涵盖慈善救助、农民工子女教育、为老服务、计划生育等领域，到2011年，仅民政局就专门预算1800万元向社会组织购买了居家养老、公益民生以及社会组织培育等服务。截止2012年6月，浦东登记注册的社会组织已达1489个，其中社会团体344个，民办非企业单位1146个，另外还有5000家备案的社区群众活动团队。作为政府转变职能的重要举措，政府购买服务的范围涵盖了教育、卫生、养老、社区矫正等多个领域，但是，迄今还没有出现购买党建服务的先例，而浦东塘桥街道在这方面开创了历史先河。所谓社会组织购买党建服务，就是党委通过政府购买服务制度，运用专业化、社会化、项目化的运作机制，将一部分基层党建工作委托给社会组织。可以说，该制度是执政党在基层社会领域的功能转变调适的结果，这不仅是基层社会党建模式的重要创新，也是中国共产党推进政党现代化的一次重大探索，获得了中央组织部和党建专家们的高度评价。

一、社会组织购买党建服务:塘桥的实践与探索

塘桥街道地处陆家嘴金融城南端，作为辖区内重要的社区，塘桥街道深受浦东新区“小政府、大社会”执政理念的影响，非常重视社会组织的发展。2009年，塘桥街道连续发布了《关于扶持发展社会组织的指导意见》、《公益项目管理办法》和《公益项目评估办法》，从制度上保证了社会组织的发展和公益项目的有效执行，重点扶持以服务塘桥社区民生需求和参与社区公共事务管理的社会组织、为社区困难群体提供公益服务项目的社会组织和健康有益的社区群众文化团队和民间组织。同时，塘桥成立了街道(社区)公益组织服务、培育、合作与发展平台——塘桥社会组织服务中心，该中心以“立足塘桥社区、服务社会组织、面向社会开放”的理念，主要为地区内社会组织提供政策咨询、信息交流、从业培训、申报登记等服务，引导、扶持、培育各类民间组织，开展对民间组织提供服务的质量、社会影响进行评估等工作。迄今为止，塘桥社区共有社会组织74家，公益项目11个。

社会组织的大量涌现给基层社区党建工作带来严重困难。面对社会组织党建工作难题，塘桥社区党工委主动转变思想，坚持“大赋权”的领导机制、“大联盟”的管理机制和“大合作”的服务机制，通过政社合作、社社合作、社企合作，运用专业化、社会化、项目化的运作路径，孵化培育和扶持发展社会组织力量参与社会组织党建工作，形成了社会组织党建的新思路，塘桥的主要做法得到了中国组织部人事报、上海基层党建网等媒体的报道，获得了社会的广泛好评。具体说来，塘桥社会组织党建的主要做法体现在以下三方面:

1.社会组织购买党建服务

为了发挥好区域党建平台的积极作用，搭建社区党建资源共享互补共用平台，服务好基层党组织、党员和群众，塘桥社区阳光驿站探索以专业化、社会化、项目化的方式来创新社区党建工作。2011年6月，在塘桥党工委和阳光驿站的大力扶持下，塘桥社区党员自愿发起成立了先锋志愿服务社(简称“先锋社”)，这是上海乃至全国首家以承接基层党建项目为主要服务内容的非营利性社会组织。先锋社的决策人员由党建领域的专家学者、社会工作专业人士、基层党务工作者组成，工作人员由具有丰富基层党务工作经验的优秀党务工作者组成。自成立以来，先锋社从自身服务理念和功能定位出发，通过整合各方资源，采取专业化、社会化、项目化的方式，陆续承接和开展了居民区社工带教、新入职社工培训、入党积极分子培训、五老宣讲团基层宣讲、离退休干部心理养生、楼宇党建等项目。

2.党建孵化培育社会组织

塘桥社区党工委充分发挥党组织在社会领域中的价值引领、统筹协调、整合资源、服务群众等方面的作用，协调整合条块资源，解决社区内的重点难点问题，运用党建工作孵化培育了一批社会组织参与基层党建和社会管理工作，丰富基层党建方式，拓宽基层党建领域，为促进社区共治汇集了力量。比如塘桥物业管理一直是居民投诉集中的领域，街道在落实物业行业的党建工作中，依托物业党建联建“五联五建”工作机制，成功孵化培育了一个社会组织——社区物业服务社，由服务社协调和整合条块资源，化解老旧小区行路难、停车难、物业调价难等问题，成为浦东新区十大党建工作品牌之一。除此之外，塘桥还成立了桂兴华工作室、塘桥社区万名党员爱心基金、离退休干部党员理事会、文化团队党员联谊会等进入社区党建领域，承担社区党建项目，参与社区党建工作。2012年10月，在塘桥党工委的支持下，塘桥社会组织服务中心党支部成立，这为塘桥社区社会组织的党建工作打下了坚实基础。

3.党建与社会组织互动催生红色文化

2011年7月22日，“红色诗人”桂兴华落户塘桥社区，成立了社会组织“桂兴华红色主题工作室”。工作室借文化名人之力，扎根基层走社会化运作的道路，为社区居民服务，繁荣社区群众文化，培养草根朗诵人才，用生动活泼的形式，宣传党的历史、先进文化，打造“诗歌·塘桥”的品牌，丰富了基层党组织的生活。自成立以来，工作室成功举办了多项影响较大的活动:“红色诗人精品展”、“春风一步过江朗诵邀请赛”、汇集全国著名诗人的“政治抒情诗高峰论坛”、《大地的呼吸:桂兴华精品朗诵CD》正式首发、慰问迪士尼工地，以及长效固定的“经典诗歌赏析及朗诵讲座”等，得到了政府和社会的广泛好评。同时，在塘桥社区的全力支持下，工作室的运作机制不断完善，已经培养成一批主动、年轻、朝气蓬勃的团队。

二、社会组织购买党建服务的主要成效

塘桥党工委通过整合多方资源，创新工作思路，采取专业化、社会化、项目化的运作思路，做细、做深、做实了部分剥离出来的党建工作任务，取得了良好的效果。实践证明，社会组织参与党建工作，不仅丰富了基层党建工作的方式和内容，拓宽了基层党建工作的领域和阵地，提升了基层党建工作的科学性和有效性，而且为促进社区共治汇集了多元力量。

1.多方位参与，推进党建工作社会化进程

在新的历史条件下，只有把党的活动与社会需求紧密结合，党建工作面向社会开放，才能更好地在服务社会中实现党组织自身的政治功能与历史使命。为此，街道党工委主动“求变”，积极引入社会力量，推动社区党建格局实现由“半封闭”向“开放性”转变。一是在优化社区干部培养培训上，通过与先锋社签订“带教居民区社工项目”，由其承接居民区年轻后备干部及新进社工的培养培训工作，实现社会组织外训、专业老师带教和社区志愿者帮教相结合的社区干部培养机制，进一步提升和促进了社区干部队伍的整体质量和梯队建设。二是在深化物业党建联建上，社区物业服务社依托物业党建联建“五联五建”的工作机制，坚持以民为本，协调和整合条块资源，通过召开多方座谈会、沟通会、协调会和听证会，有效化解小区行路难、停车难、物业调价难等民生难题，并成为新区党建工作品牌之一。三是在发展社区党建文化上，引进在上海乃至全国颇具名望的“红色诗人”桂兴华，成立桂兴华红色主题工作室，以“春风一步过江”朗诵团为载体开展党建文化活动，唱响时代主旋律，弘扬核心价值观;通过其参与和支持开放性组织生活，丰富和创造性地延伸了社区党建的内涵。四是在拓展“两新”组织党建上，依托先锋志愿服务社，凝聚具有丰富党务经验的党员志愿者力量，设置楼宇党建指导工作站，配备党建工作联络员，借助社会组织力量探索商务楼宇党建工作，2012年成功孵化海富大厦联合党支部。这样，社会组织及社会力量被纳进社区党建整体化大格局中来，很大程度上突破了传统社区党建工作的思路和方法，也使得社区党建工作展现出前所未有的生机活力。

2.精细化推进，提升党建工作的服务功能

服务既是党组织的基本功能之一，也是实现党的领导的基本方式之一。街道党工委把社会组织作为基层党组织提供服务的补充性新生力量，充分运用和发挥社会组织专业化优势，不仅依靠专门人员使各项服务内容真正“落地”，而且也依靠贴近实际、贴近需求的服务举措汇聚深厚“人气”。一是因人制宜，服务对象差别化。在服务党组织、服务党员、服务群众过程中，社会组织采取有区分、有差异的服务策略，不搞“一勺烩”、“一刀切”，如，针对社工带教对象面广、年龄层次差异大、岗位属性差异大的情况，要求根据年龄层次、岗位特点来开展差别化、针对性服务。对于80后的年轻人，强调“授之以渔”;对于60后、70后，侧重理顺关系、转变角色;对于新任书记，强化总揽全局、协调各方;对于副书记、书记助理以及后备干部而言，突出辅助配合、提升能力，确保各类学员学有所专、学得其所。二是需求细分，服务内容专门化。塘桥社区人群层次不一、需求各异，而社会组织提供服务产品，最大的特点和优势就是从需求出发、做到专门专业。如，在2012年全社区离退休干部深入开展创先争优、争当“六大员”活动中催生的“五老”先锋宣讲团，在深入基层宣讲的主题确定上，就根据居民区实际需求，划分成时事政治、革命传统教育、科普、文化艺术等4个组别、20余个主题，供基层党员群众“选单点菜”。在党的十八大精神宣讲工作中承担重要任务，走进“社区、园区、校区、营区”，为70多个党组织，近3000人次送去26场次现场宣讲。再如，东方居民区离退休干部理事会从服务居民所需出发，分别设置政策研读宣传组、健康文化促进组、青少年成长关爱组以及和谐社区共治议事组，仅健康文化促进组去年就服务居民近2000人次。三是流程管控，服务质量最优化。社会组织独立运行、自成一体，环环相扣、节节相连的服务流程管控，有力确保了服务的高效高质。如由社区驻区单位党建联席会议倡议发起的塘桥社区万名党员爱心基金，针对社区实际需求，策划实施了2012年春苗成长、春雷圆梦和春风健康行动计划，为63名参加公益暑托班、寒托班的贫困家庭小学生提供了爱心午餐和爱心保险，为36名低保家庭大学生提供了书报费资助，还为49名困难党员、老党员提供了免费体检，受到党员群众普遍欢迎，社会效应显著。2013年初，万名党员爱心基金在与社区民生基金统筹整合的基础上，正式注册成为民非组织，将进一步提升了专业化管理，精准化运作水平。

3.项目化运作，促进党建工作取得实效

在推进社区党建社会化过程中，项目化运作是街道党工委引入社会组织抓党建的一个有力抓手。一般而言，街道职能部门负责科学选题抓立项、跟踪检查抓质量、评审验收抓提升、成果转化抓推广，承接社区党建项目的相应社会组织负责具体组织实施、执行落实。一是在立项签约阶段，按照“需求导向、问题导向、项目导向”原则，采取“五个一”责任机制，通过明确一个项目、一套计划、一名牵头领导、一名责任人、一个项目团队，职能部门根据“谁立项、谁负责”的原则，与有关社会组织负责人签订项目书。在项目生成机制上，既有上级党组织按照社区发展全局主导生成的战略项目，又有根据社区实际需求自下而上生成的专题项目。如2013年年初，先锋志愿服务社率先发掘社区居民对学习消防安全知识的普遍需求，反馈给相关职能部门后确立了消防安全知识讲座项目，依托“五老”先锋宣讲团中消防系统专家力量，已为200多位居民带去家庭防火安全知识。二是在实施操作阶段，街道层面安排专人担任督导员，在督促规范操作、帮助指导协调的同时，做好经费投入、人员保障、效果预测等工作，形成了“四个一”的落实机制，通过每月一汇报、每季一通报、半年一巡查、年终一评估，确保项目顺利实施。三是在效果评估阶段，引入社会第三方评估力量，通过项目成果展示、项目团队访谈、财务情况审核、项目资料查阅等评估手段，按照项目完成程度、制度规范、流程控制、质量控制、社会满意度等指标进行综合考评。由于项目化操作是从立项到实施、从实施到评估的一个独立链条，既保证了社会组织开展社区党建工作“规定动作不走样”，也为社会组织创造了更多的空间和条件来思考探索“自选动作”，进而能很好地培育和打造社区党建工作的创新点。

三、社会组织购买党建服务的几点思考

刘少奇在党的七大修改党章的报告时指出:“党的组织形式和工作方法，是依据党所处的内外环境和党的任务来决定的，必须具有一定的灵活性。”可以说，社会组织购买党建服务正是这一论断的实践者，是执政党依据社会实际情况所做出的一次有益探索，推进了中国共产党的现代化进程，值得大家深入思考。

1.政党与社会组织的关系

现代政治社会通常有三个构成要素:公民、政党、公共权力。公民指的不仅是单一的个体，还包括由各种利益集团、非营利性组织、社会组织、中介组织等组成的公民社会;由于国家政府是公共权力的代表和载体，因此在这个意义上，公共权力就等于政府。［1］计划经济时期，由于政党统合一切，政府和社会的功能都集中于政党之中，这为中国的社会主义革命和建设发挥着至关重要的作用，然而，随着市场经济的确立和完善，政治社会需要一种新的公民、政党与政府的关系，需要一种现代政党来领导中国的现代化。所谓政党现代化，就是“政党适应客观环境及其变化的需要，适应社会现代化的发展进程，使自身结构、功能、机制和活动方式不断科学化、制度化、规范化的过程”。［2］政党通过参与动员回归社会，扎根于社会，是政党执政合法性的基础，也是中国共产党夺取政权的宝贵经验。在“结社革命”浪潮下，中国社会结构不再是以传统的家庭和计划经济时代的单位为基础，而逐渐转变为以社会为核心的组织社会，政党与社会的关系也应该从简单的统治转变为协作治理。塘桥社区运用社会组织购买服务的方式，一方面放手让社会组织去传播政党意识形态，扩大政党在社会组织中的影响力和渗透力;另一方面也能够扶持社会组织的发展，扩展执政党的执政合法性，从而增强社会组织对政党的心理认同和归属，体现了作为一个先进政党的执政灵活性。

2.党建理念从行政向服务的转变

理念是政党的灵魂。任何政党的产生都是以政党理念的确立为前提，其发展都是以理念的转变为先导。政党理念的与时俱进既是政党现代化的重要标识，也是政党现代化的逻辑起点。［3］中国共产党从成立之日起，就确立了全心全意为人民服务的理念。可以说，服务是共产党的立党之本，执政之基。党的十八大再次确立了“建设服务型的马克主义政党”，这不仅是对党的历史理念的总结，更是党的执政为民理念的深化。就社会组织党建来说，服务就是社会组织党建的根本和内在动力。但是长期以来，执政党在社会组织领域更加强调了执政责任，加强社会组织的控制和监管，但是对社会组织的扶持培育相对缺乏，服务功能长期缺失和错位，直接导致了科层制与社会管理、党的管理与社会组织协同、行政管理与党建活动、服务能力与党员诉求的不平衡。［4］从深层次来看，这种服务功能的缺失直接导致了民众对政党的不信任，社会组织领域对党建的心理抵触。塘桥社区面对政党失信的困难，主动转变思维，让社会组织深入民间宣传政党理念和意识，借助社会组织这一双手来想群众之所想，急群众之所急，解决民众急需解决的现实问题。由于社会组织专业思维和本身的社会基础，执政党本身的政治理念和政策措施都能够落实到实处，获得群众的普遍好评。

3.党建运作机制从科层制到社会化转变

制度是政党现代化的根本。通过制度化途径，有利于促进党的运作科学化、制度化和规范化，是政党现代化的必然要求。［5］与世界其他政党相同，中国共产党呈现自上而下的科层结构形式，其显著优势是借助执政党的公共权力优势通过组织化的途径实施社会治理，具有明显的强制性特征。［4］但是，这种机制带来了权力过分集中、党内民主不充分等缺点，实际上是党政不分、以党代政、高度集权、官僚主义等弊端长期存在。而且，信息革命、结社革命等冲击着政党旧的结构形式，使其内部开始向扁平化发展，逐步建立起网络化和社会化的组织管理体系，使其具有更好的适应性和灵活性。在党建社会化的形势要求下，塘桥社区创新发展了“支部建在连上”的党建经验，大胆赋权给社会组织，通过加强与政府、社会、企业之间的合作，培育和孵化社会组织开展党建活动。社会组织充分动员和汇聚社区内外资源，如发动社区内的老党员、老干部、老战士等党员志愿者，吸纳来自不同领域的专家学者，形成开展党建工作的人才资源库，并从签订合同、承接项目到项目实施、项目完成，主动和社区党工委联系，接受他们的指导和监督，从而保证党建项目的质量和效益，改变了传统的科层制管理带来的问题。

4.党建方式和内容的多样化

社会组织中的党组织要发挥其功能和作用，必须寻找适合社会组织特点的工作方式和内容。由于社会组织比较松散、成员流动性大、对组织依赖程度较低，党组织必须改变过去单纯依靠行政手段的政治教育方法，转向运用法律手段、民主协商手段等多种方式，引导群众正确处理各种利益关系。［6］坚持“为单位所需要、为法人所理解、为员工所拥护、为党员所欢迎”的工作思路，坚持“业余、分散、小型、务实”和“党建与业务相融合”的工作原则，加强党建工作在社会组织中的影响力和渗透力。在活动方式上，要因地制宜、注重实效，实现从脱产集中向业余分散转变，从单一刻板向综合灵活多变转变。在活动内容上，要把党建工作和业务工作结合起来，积极寻找党建活动和组织经营活动的结合点、职工思想中的疑点和生活中的热点来开展党建活动，对党员进行马克思主义理论知识、市场经济常识和工作业务技能等内容的教育和培训。塘桥社区在开展基层党建工作中，主动采取有区分、有差异的服务政策，不搞“一刀切”，针对不同年龄层次、岗位特点来开展差别化、针对性服务。在具体开展过程中，先锋社依据党员需求，列举不同党建活动主题，实行“菜单式”选择，从而保障党建工作的丰富性和有效性。

［1］胡伟.现代政党发展规律探析：以党建科学化为视角［J］.天津社会科学，2012，(1).

［2］王长江.热话题与冷思考(二十三)—— 关于时代发展与政党现代化的一些思考［J］.当代世界与社会主义，2002，(1).

［3］于海青.国外政党现代化的观察与思考［J］.山东社会科学，2002，(1).

［4］吴新叶.走出科层制治理：服务型政党社会管理的路径——以上海市社会组织党建为例［J］.理论与改革，2013，(2).

［5］桑学成.政党转型与党的现代化［J］.江海学刊，2009，(2).

［6］尹德慈.民间组织党建工作研究——以广州为例［J］.探求，2007，(3).