国外区域公共治理组织模式比较分析及启示

吕丽娜

（湖北经济学院，湖北 武汉430205）

一、问题的缘起与相关文献综述

区域公共治理包括宏观洲际治理、中观次区域治理和微观区域治理三个层次[1]（P5）。本文研究的区域公共治理组织模式仅限于微观层面，即一个主权国家内部的区域公共治理组织，包括跨省和不跨省两种情况。区域公共治理组织的兴起缘于区域经济蓬勃发展与区域公共管理的需要。区域经济的壮大要求各地打破行政壁垒，排除地方保护，实现生产要素的自由流动。区域性公共设施规模效应的实现、区域自然资源的开发与保护、区域公共产品外部性问题的解决、区域平衡发展以及犯罪、传染病等突发事件的应对等也需要各地通力合作。然而，在科层制体制下，一个完整的经济区域往往为多个行政区所分割，各个行政区仅对经济区域的一部分具有相对独立的行政管辖权，缺少一个覆盖整个区域的政府单位，这种政府结构的“碎化”造成了横向沟通合作和资源整合的困难，严重阻碍了区域经济一体化和区域公共事务的有效治理。为了突破行政区划的制约，协调区域内各个地方的行动，建立区域公共治理组织成为必然的选择。

基于现实的需要，国外学者就区域公共治理组织模式展开了广泛的研究，其成果大致可以归为三大流派[2](P74)：

一是传统区域主义学派，该学派认为，要解决区域内地方政府恶性竞争、区域公共服务设施布局不合理等一系列问题，必须建立一个统一的具有正式权威的区域政府。至于区域政府的构建路径，研究者们持不同观点，维克多·琼斯主张通过市——县合并、城市县重组和建立联邦政府等方式来建立一个庞大的地方自治当局[3]。路德·哈赛·古利克强调区域问题的跨政府本质，强调通过联邦、州和地方三级政府共同参与和配合，建立联邦区域政府结构[4]。

二是公共选择学派，该学派不主张改变区域内多个地方政府的现状，提出通过建立一套完善的以多中心为特征的自我统治和民主行政的机制来解决区域问题。如查尔斯·蒂伯特支持区域内政府的多中心特征，主张通过有限的政治融合来解决外部经济和非经济问题[5]。奥斯特罗姆和沃伦批评了建立区域政府的观点，主张相互竞争的地方政府通过达成协议来协调彼此的行为[6]。

三是新区域主义学派，该学派重过程而非结构，不再呼吁建立统一的区域政府，而是倡导一种全方位的包括公共部门和私人部门在内的对区域性问题自愿合作治理的过程[7](P6)。如安东尼·唐斯提出可行的做法不是建立区域政府，而是加强区域性合作，强化管理[2](P103)。

在上述理论的指导下，国外涌现出区域政府、专区、区域委员会、区域联盟、跨地方协议、公私伙伴关系、市镇联合体、专项管理局等多种区域公共治理组织，这些组织名称、形式和功能定位各异，在区域公共治理中发挥着重要作用。

伴随着区域经济一体化的推进，我国也出现了经济协调会、市长联席会和经济合作与发展论坛等大量关系型区域合作组织，大都以定期或不定期的会议开展工作，组织形式松散，缺乏权威性，既没有一整套制度化议事和决策机制，也没有一套功能性的组织机构去监督和执行协议，在区域治理中的协调作用极其有限。国内研究者普遍认为，缺乏功能性的合作组织是我国区域合作治理难以取得实质性进展的主要原因。鉴于此，对国外区域公共治理的组织模式进行分类比较，总结相关经验，并就完善我国区域公共治理组织提出对策建议具有重要的理论与现实意义。

二、国外区域公共治理组织模式的比较分析

由于政治、经济和社会文化背景各不相同，国外区域公共治理组织模式呈现出多样化色彩，但从总体上看，可以归纳为科层制、市场化和中间型三种类型。

1.科层制区域公共治理组织模式

科层制模式奉行“一个区域，一个政府”的理念，通过在一定区域范围内形成一个统一的权威来自上而下的行使区域规划，管理区域性公共事务，带有集权化的色彩。其典型代表包括区域政府和上级主导设立的专项区域管理机构。

区域政府。通过结构调整方式消除区域内众多的地方政府单位，建立一个统一的具有正式权威的区域政府，负责促进现区域经济社会的统一与协调发展。如1967年，美国佛罗里达州的杰克逊维尔市与其所在的杜瓦尔县进行合并，建立了单一机构的区域政府，接管了市、县的职能，将中心城市杰克逊维尔和杜瓦尔县完全融合在一起[2](P189-192)。在加拿大，1998年安大略省多伦多大都市委员会及其各组成自治市合并为一个新的大多伦多市政府。

上级主导设立的专项区域管理机构。田纳西河流域管理局就是经美国国会批准授权成立的、对田纳西河流域进行统一开发与管理的机构。从性质上看，该机构是联邦政府下属职能机构，专门负责流域的综合开发利用。1933年通过的《田纳西河流域管理局法》对该机构的权力、任务等作了明确的规定，该机构具有独立的自主权，可跨越一般程序，直接向总统和国会汇报，排除了一般政治程序和其他部门的干扰[8](P151)。日本的北海道开发厅也属于上级主导设立的区域治理机构。

科层制模式具有以下优势：第一，这类组织在设立之初，其职责、决策权、执行权和经费等就有了体制保障，从而具有较强的执行力，能对区域成员的行为实施约束；第二，区域性组织可在较大地域空间内实施整体规划，提高资源配置效率；第三，作为统一的整体消除了地方政府机构的重复设置、职能交叉和责任推诿，有利于行政效率的提高；第四，面向更多的服务对象，可以降低公共服务的平均成本，实现规模经济效应；第五，突破了原有地方政府的法定边界，可以在整个区域范围内更好地控制公共服务的外部效应，避免“搭便车”现象。

但该类组织的组建面临强大的政治和社会阻力，尤其是在实施地方自治原则的西方国家，区域政府的建立要以公民投票的形式通过，而各地居民对税收、城市规划和污染等问题所持见解各异，再加上居民对原有自治体的心理认同感，要获得多数合格选民的同意难度较大。不仅如此，由于组建区域政府涉及权力利益的重新分配，地方政府官员不愿舍弃手中的大权，也会强烈反对。从总体上看，这是一种比较僵化、按部就班的模式，难以对区域合作进行适时掌控，很难迅速回应区域居民的多样性需求。

2.市场化区域公共治理组织模式

该模式维持区域内多个治理主体的现状，由多个主体通过自愿、平等的协商谈判，或形成契约关系，或组建某种实体性的组织来化解区域矛盾，推动区域合作。在此种组织模式之下，区域治理权限源于自下而上的让渡，区域成员出于自身利益的考量，在可接受的范围内自愿让渡出一部分公共事务的独立安排权，就区域问题达成共识，并服从整体安排。因而区域组织的职能往往比较单一，它与现有区域成员互不统属，关系对等，分权合作，对区域成员的约束力有限。其代表形式包括专区、跨地方协议、区域委员会和公私伙伴关系等。

专区是为了解决区域内某项或者有限几项问题而成立的地方联合组织。大多数专区由当地居民根据一般授权法律创立，需要经过倡议人起草请愿书、向县委员会递交请愿书和公民投票表决三个步骤。专区财政自主，收入来源包括财产税、服务费、州和联邦拨款以及发行债券等。其职能比较单一，只负责提供现有常规性政府无法提供的某种区域性特殊服务。

跨地方协议是地方政府为解决复杂区域问题而签订的具有法律效力的合作协议。依其内容的不同，主要可分为三种：第一种是跨地方服务协议，即一方向另一方支付费用，由另一方按照议定的价格、质量和数量为本地居民提供服务；第二种是联合权力协议，即共同规划、出资、建造和管理某项设施或者为辖区所有居民共同提供某项服务；第三种是职能转移，即一方永久性将某项职能转移给另一方[2](P130-134)。

区域委员会是地方政府自发形成的自愿性区域公共治理组织，主要由市、县、自治体和专区等地方政府构成，在某些情况下也会吸纳私人居民和市民团体的参与，亦被称为政府联合会或发展特区[9](P103)。区域委员会主要承担制订区域整体规划、研究区域性公共问题、为成员政府提供政策论坛和直接提供部分区域性特征的服务等职能[2](P139)。其经费主要源于成员缴纳的会费和联邦与州政府的拨款，还有部分来自个人、公司或基金会和服务收费，没有征税权。

公私伙伴关系也称“社区间伙伴关系”，是一种关系型区域治理组织形式，具有五个基本特征：关系的效用取决于公共部门与私人部门的一致行动；每个成员都是平等独立的当事人，通过谈判和妥协来运作；伙伴成员之间是一种长久的、持续的相互作用关系，而非一两次临时性交易；每个成员都会让渡出自己的一部分物质和非物质资源，为伙伴关系作出贡献；每个成员对协商性决策共同承担责任[10]（P12-13）。

市场化组织模式将竞争和合作两种力量较好地结合在一起。一方面充分肯定了区域内现有自治体对当地公共事务的管理权限和独立利益主体地位，使得各地能在竞争压力下更好地满足当地居民的公共需求；另一方面又打破了公共服务供给的地域边界，通过交流、商讨将不同地方联结在一起，降低了公共服务的单位供给成本，实现了规模经济。在该模式下，区域合作需要的产生并非源于上级政府的外部压力，而是来自于各地经济社会发展的内在需要，在推行中来自地方层面的阻力小；由于各方的意愿对组织设立与撤消起决定性作用，因而组织会尽量兼顾区域成员的利益诉求，合作的内容和形式可根据环境变化而调整，较为灵活。

该模式也有其局限性：第一，决策成本比较高，当区域合作涉及到各方重大经济政治利益并存在利益冲突时将会出现相持不下局面，随着合作主体数量的增加，达成合作意愿的信息成本和缔约成本会不断攀升；第二，权威和约束力十分有限，此类组织属自愿性组织，成员享有进退的自由，当其利益受到负面影响时，可以选择退出，如果没有现有法律和政治体制的支持，这类组织在解决重大问题的效用有限；第三，受自利动机的驱使，合作各方所达成的意愿虽能实现参与者的共赢，但相对于更高层次的区域来讲，可能会产生明显的负外部效应。

3.中间型区域公共治理组织模式

中间型模式是由区域成员自发形成具有独立法人地位的区域组织，但与市场化模式不同，上级政府通过授权管理和制度创设等方式为此类组织的权威提供等级制保护，使其具有独立的法人地位和固定的资金来源，能够有效约束区域成员的行为。从成员构成上看，既包括公共部门，也包括私人组织和第三部门；从组织形式上看，既有正式的具有法人地位的合作组织，也有非正式的网络合作关系；从决策的形成看，它是区域成员平等协商达成的共识，而非区域组织的意识强加。它将等级制权威与市场化力量较好地结合起来，走的是科层制集权和市场化分权的中间道路。其代表形式包括区域联盟和市镇联合体等。

区域联盟是城市和郊区、公共部门、私人部门和第三部门以及市民阶层等不同区域主体的政治同盟。一般来讲，区域联盟的成立须经区域市民的全民公决。区域联盟有正式的政治组织，如在德国斯图加特区域，由直接选举产生的区域议会履行区域控制职能，专门负责区域规划等战略决策。区域管理职能则由联盟的行政长官行使，行政长官由区域议员选举产生，是联盟法律意义上的代表，负责执行区域议会的决策。在联盟倡导下，私人部门、其他区域组织以及市民组建了大量的非正式网络项目来执行区域议会的决策，推动区域发展。区域联盟并非常规性区域政府，其职能单一，既不像区域政府那样提供区域性服务，也不像地方政府单位那样负责地方性事务；它没有征税权，其主要权限是协调规划，也无权控制地方政府的行为[2](P154-158)。

市镇联合体兴起于上个世纪90年代的法国，基于自愿、共同负责的原则，由相关市镇签署协议成立。市镇联合体有独立的法人地位，每个联合体统一成立“市镇联合体委员会”，作为法定机构，为联合体内的市民提供单个市镇无法提供的公共服务。其职能范围取决于加入联合体的市镇的意愿，目前有扩大的趋势[11](P23-29)。市镇联合体在财政上独立，委员会可以设立区域职业税，并按统一的税率向联合体区域内的企业征收，收入归整个联合体拥有，并在联合体范围内统一调配[12](P22-23)。

中间型区域治理组织的组建遵循自愿性原则，且其职能范围也被严格限定在执行区域性职能上，因此其充分吸收了市场化组织模式的优点，组建过程中的政治阻力小，区域成员对组织决策的认同感也比较强。该种组织模式借助公私部门之间的良好沟通和资源共享，较好地利用了市场和社会的力量来弥补公共部门资源的不足。由于引入了等级制的保护，该模式又较好地避免了市场化组织执行力和约束力不足的弊端，区域组织一旦经过政治程序获得合法性之后，便有了法定的权威，有足够的能力去实施区域规划并提供区域性公共服务。

中间型组织模式面临的突出问题是如何扩大市场与社会力量的参与，当前企业和社会组织对区域公共治理的参与主要体现在区域决策的执行层面而非规划层面，市场和社会力量在区域决策中的影响力有限，难以从大方向上改变政策。

三、结论与启示

1.区域公共治理的组织模式并非一成不变，关键要解决好三个核心问题

如前文所述，不同类型区域治理组织各有利弊，在特定环境条件下也都有成功的范例。由此可见，区域公共治理的组织模式并非一成不变，不存在放之四海而皆准的治理模式，各区域应该因地制宜，综合考虑该区域的经济结构、政治文化传统、法律规定和社会成员构成情况等众多因素，选择阻力较小、可行性较强的模式。形式本身并不重要，但从国外实践看，有效的区域治理组织至少必须满足三个基本条件：

政治上的合法性。对于区域性组织而言，尤其是对通过自下而上方式组建的组织而言，影响其有效运行的关键因素就是合法性的确立，即要从现有政治法律体系当中得到支持，由相关法律制度来保障其权力、权威、地位和约束力。从国外实践可以看出，跨地方政府协议之所以能发挥作用，关键就在于相关法律为其约束力提供了保障，一旦违背要接受法律制裁。美国区域委员会有效发挥作用之时也正是联邦政府通过法律规定给区域委员会的规划权力予以落实保障之时。用法律法规来规范和保障区域性组织权力和行为是区域合作治理的普遍趋势。而当前我国行政协议、区域发展论坛、政府联席会等多种组织形式实施效果不佳，也正是因为没有较好地解决这一问题。

较强的执行力。区域规划和决策最终是由各个区域成员来加以完成的，如果区域性治理组织没有权力贯彻其规划，就会形同虚设。从国内外的实践看，有强制执行力的组织比无强制性的自愿性组织更加富有效率。因此，必须有一套确保区域性组织强制性执行力的制度安排。在西方国家，区域性组织的强制执行力是由国家就区域性组织的职权与地位和区域成员的义务等做出的法律规定来加以保证的，从这点来看，合法性与执行力是密不可分的，合法性是执行力的前提和基础。此外，上级政府向区域性组织下放部分审查监督权或资金管理权的做法也可以进一步强化区域性组织的执行力。

稳定的资金来源。如果区域性治理组织没有稳定的收入来源，就会陷入人手和资金不足的困境，无法正常运转并发挥作用。那么资金从何处取得呢？从国外实践看，区域性治理组织的经费可以通过征税、上级政府拨款、地方政府缴纳的会费、私人部门的捐款和部分服务收费等多种途径来共同解决的。相对而言，通过征税和上级政府拨款这两种渠道获得的资金更加稳定和充裕，不受区域成员退出的影响，有利于提高组织的执行力。

2.科层制组织模式在不跨省区域治理和外部效应显著的专项区域问题治理中较为适用

体现集权色彩的科层制区域组织成功治理的案例为数不多，并且都有一个共同的特点，即管理幅度小。这里所说的管理幅度小或者体现在所管理的区域利益主体的数量上，或者体现在区域组织的职能范围上。如美国杰克逊维尔大都市区只包括4 个县，实施县市合并时的人口规模只有九十多万。尽管美国田纳西河流域管理局管辖的区域成员数量多，但其职能单一，属于专项区域治理组织而非综合性区域治理组织。当管理幅度小时，该类组织的优势发挥得比较充分，而劣势相对不明显。第一，可以实行单层管理，等级制的权力指挥链短，指挥有力，行动迅速；第二，获得信息的难度小，等级制组织中的上下级信息不对称问题得以避免，提高了决策的科学性，并能及时发现和纠正决策执行中的偏差；第三，组织内部的管理成本低于区域成员平等协商的交易成本；第四，能站在全局立场上协调区域利益冲突，进行公正的仲裁，有效解决“搭便车”的问题；第五，在实行地方自治国家面临的政治阻力也会随着管理幅度的减少而下降。然而，随着区域成员数目的增加和职能范围的扩大，这类组织的优势将会不复存在。

我国是一个单一制国家，由于长期计划集权体制下形成的路径依赖，这种科层制区域组织模式容易被各方所接受，而且很容易从现有的政治体制当中获得合法性，在一省内部的区域治理和外部性较强的环境治理中，这种组织模式不失为一种现实有效的资源动员方式。但运用该组织模式时，需要注意三个问题：一是要将其做实，使成其为上级政府的一个组织部门，并以行政立法对其职权、运行方式、人员构成等做出明确的规定，确保其在区域问题的解决中不仅具有协调权，而且具有决策权和监督权。二是要提高决策的民主化程度，在做出区域决策之前，广泛听取区域成员的意见，照顾区域成员的实际利益需求，增强组织的灵活性和回应性。三是注重激励方式的运用，不能一味用全局利益去压制局部利益需求，以行政指令推动区域合作，而是要通过纵向转移支付对局部利益损失作出合理的补偿。只有这样，才能真正提高区域成员对区域决策的认同感，减少区域决策的执行成本和监督成本。

3.在跨省区域治理和综合性区域治理中，中间型区域治理组织更有优势

随着区域成员数目和区域治理客体的增加，科层制区域组织的信息不对称问题将会放大。在等级制组织中，上级的信息主要来源于自下而上的层层上报，区域成员可以利用自己的优势地位将于己不利的信息过滤掉，导致区域组织的信息失真，既影响了决策安排的科学性，同时也无法及时发现并纠正下级在区域政策实施中的偏差，从而使区域政策安排的权威性和约束力大打折扣，引发政策执行走样问题。同时，科层制组织也无法有效回应多元化区域成员的利益需求并应对各类错综复杂的区域问题。而此时，中间型区域组织的优势便显现出来了：区域内地方政府、私人部门、第三部门和社会公众等众多区域成员的广泛参与调动了各方的积极性，使区域内各类资源得到了充分的利用，各个区域成员在专业化生产的基础上与其他成员结为伙伴，形成整体的区域公共服务运行模式，实现了规模经济和效率；避开了科层制组织中人事流动、组织变更的无效程序，能够更加敏捷、灵活地应对区域环境的挑战；平等自愿的协商照顾到了区域成员的利益需求，使区域共识执行过程中的自觉性大大提高；合作网络实现了信息的成倍扩充，使得各个区域主体对其他主体的行为保持高度的敏感性，任何机会主义行为被发现进而接受惩罚的概率大大增加，这反过来又对区域成员形成了威慑，使其迫于群体的压力而自觉执行区域决策，兑现承诺；区域性组织所具有的高于区域成员的权威使其能够协调不同的立场和态度，引导共同目标的达成，对区域成员长期“议而不决”和无效争执进行公正的裁决，对区域成员违背合作的行动实施制裁，确保区域决策的顺利执行等。

在运用该种组织模式时，需要注意以下几点：

1.该类组织由实体机构和虚体合作关系共同构成。实体机构表现为区域治理委员会，其运行主要由决策、执行、监督和辅助四类机构来支撑，由此构建一个具有决策权、执行权和监督权的完整组织体系。区域治理委员会下设行政委员会，作为区域性组织的最高决策机构，每月召开一次会议，负责区域性事务的决策。其成员由中央政府的代表和区域内相关党政一把手构成，主任由中央政府代表担任，负责会议的主持工作，各个委员无论行政级别的高低，都有平等的表决权，当与会人员存在严重分歧，相持不下时，由主任上报国务院作出裁决。行政委员会下设基础设施交通、环境保护、经济发展、社会和谐、人力资源和财政等专业委员会，区域内各个地方平等地出3 人进入相应的专业委员会（3 人包括政府人员、专家和社会代表各1 名），专业委员会负责就各专业领域的合作事宜提出动议，交行政委员会讨论，敲定大政方针，然后由专业委员会负责督促决策的执行。专业委员会的设置可遵循灵活性原则，根据各个时期区域治理重点任务的不同对部门进行适时地调整。行政委员会下设绩效管理委员会，聘请专业人员，由其负责追踪区域合作事项在各地的落实情况，受理有关区域成员违背合作协议的举报，对区域内各个地方政府在合作中的表现进行评估，对违约者提出处罚建议，提交行政委员会讨论等。此外，在行政委员会下信息处、协调处和办公室等综合辅助与服务机构，确保行政委员会领导工作的开展和区域治理委员会的正常运行。而虚体合作关系则包括区域内部分地方政府就产权明晰和受益指向明确的合作事项自愿签署的行政协议、吸纳市场和社会组织积极参与区域治理而形成的各种公私伙伴关系等。

2.赋予其法定的地位和职责权限。从我国的现实国情出发，当前区域性组织法定地位和职责的取得只能通过行政授权方式，即在明确划分中央与地方政府在统筹区域发展中的区域调控职能、事权、财权和义务的基础上，通过中央政府的授权和相关地方政府的共同授权来获得权力。但区域性组织的职责和权力应该受到限制，它不是一级独立的政府，其职权仅限于区域性公共事务的管理，如区域规划制订、协调区域内地方利益冲突、促进统一区域市场的建立、提供区域性公共服务和产品及促进区域内的平衡发展等，而那些适宜属地管理的事务，仍由地方政府负责[13]。

3.理顺其与中央政府和地方政府的关系。在与中央政府关系的处理中，中央政府既是区域性组织的权力源泉，又是其运行的监督者，中央政府既要通过法律和行政授权方式赋予这一机构与其职能相匹配的权力、资源和责任，又要对其加以约束与规范，确保区域发展目标不偏离国家整体利益。在与地方政府关系的处理中，地方政府与区域性组织是一种非对称关系[13]（P18-25），尽管区域性组织的权力部分来自地方政府的授权，区域规划也需要得到地方政府的认可，但地方政府一旦加入区域合作组织，就要受其约束，必须履行区域协议，假如地方没有履行协议规定义务，区域性组织可以采取财政罚款、通报批评或行使对地方绩效考评和人事任免的话语权等方式加以处罚[8]（P148）。

4.确保其稳定的资金来源。其资金问题可通过两种渠道加以解决，一种是中央政府授予的资金管理权和专项补助，中央政府可将部分财政拨款的初审权和资金管理权授权区域性组织，凡涉及到区域性基础项目的拨款，首先要经过区域性组织规划的认可，项目通过后，中央拨付的财政资金由区域性组织授受并分配给成员。为了支持区域一体化，中央政府还可对区域性组织进行专项补助。另一种是设立区域发展基金，由区域内各个成员政府从税收收入增长额中按统一的比例提取，交由区域性合作组织进行统一管理，用于维持区域性组织的运转、区域性基础设施的建设与区域公共服务的提供，并对区域内的落后地区进行补助。

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