“国家主义”观念对民事检察制度发展的影响——以检察机关对民事调解书的法律监督为视角

夏远高，梁伟栋

（武汉市蔡甸区检察院办公室，湖北武汉430100）

“国家主义”观念对民事检察制度发展的影响
——以检察机关对民事调解书的法律监督为视角

夏远高，梁伟栋

（武汉市蔡甸区检察院办公室，湖北武汉430100）

2012年新《民事诉讼法》增加了人民检察院对民事调解书的法律监督。然而，在“国家主义”原则的指导下，在人民法院强化司法调解的社会背景下，存在不能有效对民事调解书进行法律监督，不利于贯彻当事人意思自治原则，易产生检察权行政化倾向的局限。从法律监督、处分原则、有限监督、谦抑原理出发，应加强对违反法律规定、违反自愿原则的民事调解书的检察监督，使检察机关有效参与并加强社会管理，实现检察监督职能。

国家主义；民事调解；法律监督；检察建议；社会管理

新《民事诉讼法》科学界定了民事检察的法律监督属性，实现了民事诉讼活动的全面监督，使检察机关作为法律监督机关的宪法定位得到了进一步的体现。①参见郑青：《湖北省人民检察院副检察长在全省检察机关贯彻修改后<民事诉讼法>座谈会结束时的讲话》。但是，本次修改对同为民事结案形式的民事判决、裁定和民事调解书（在我国现实的民事审判活动中，通过民事调解书的形式进行结案的比例更大）的民事法律监督作出了区别对待的规定。因此，本文拟以检察机关对民事调解书的法律监督为视角，解析我国民事检察制度中的“国家主义”②马克思认为，一切共同的规章都是以国家（广义上理解包括社会利益）利益为中介的，都带有政治形式。这里所谓的“共同的规章”就是法律。这就是说，以国家利益为中介的“政治形式”（即“国家主义”）就是法在实质上借以实现自身的一种现实形态。现象。

一、“国家主义”观念贯穿《民事诉讼法》修改的全过程

新《民事诉讼法》规定，检察机关对于认为有错误的民事判决、裁定，都可以依职权提出抗诉或者提出检察建议，但只能对损害国家利益和社会公共利益的调解书提出抗诉或者提出检察建议。检察机关自行发现民事调解书违反法律或者违反自愿原则的，则无权提出抗诉，也不能建议法院再审或者支持当事人申请再审。显然，这一修改秉持国家利益、社会公益至上的原则，在检察机关对民事调解书的法律监督方面体现出严格的“国家主义”倾向。而在人民法院的民事审判活动中，民事调解出现错误，绝大多数是由于违反了当事人自愿原则或法律规定。虽然新《民事诉讼法》第201条规定，当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审，但检察院的民事抗诉与当事人的申请再审之间存在明显的区别：一是抗诉主体与申请再审主体不同。抗诉权的行使主体是检察机关，申请再审的主体是诉讼当事人。二是动机不同。检察机关基于法律监督的需要启动抗诉程序，而当事人基于维护自身合法权益的需要启动再审程序。三是法律后果不同。检察机关提出抗诉的案件，法院必须再审。当事人申请再审，法院依法决定是否再审。③参见张步洪：《新民事诉讼法讲义——申诉、抗诉与再审》，法律出版社2012年版，第13-17页。正是由于民事抗诉与申请再审对民事诉讼当事人的权利救济不同，对于被民事调解扭曲的民法关系或者民事诉讼关系，检察机关的民事抗诉相比当事人的申请再审，是一种基于监督的更有效的权利救济。

二、民事检察制度“国家主义”倾向的局限

在“国家主义”原则指导下，新《民事诉讼法》仅规定检察机关对侵害国家利益和社会公共利益的民事调解书依职权进行抗诉监督和检察建议监督，而对违反当事人自愿原则的民事调解案件（这类案件往往频繁发生），检察机关不能依职权进行法律监督。在现实的民事调解中，真正损害国家利益和社会公共利益的调解书往往只占很小一部分，而对那些占很大比重的违反当事人自愿原则的调解书，法律只规定当事人依申请进行法律监督，就不能对权益受到侵害的民事诉讼当事人进行有效的权利救济，也损害了检察机关在民事诉讼活动中的法律监督和权利救济的功能。由于信息的不对称，相比检察院，当事人自身能力有限，往往难以举证，很难通过再审申请达到法律监督的目的。

“国家主义”倾向不利于贯彻当事人意思自治原则。在现实的民事审判活动中，民事案件的调解并没有很好地贯彻当事人意思自治原则，民事诉讼当事人的处分原则并没有得到很好的保障。在我国现有的民事审判实践中，案件的同一审判人员兼作调解人和裁决者。调解与判决相比，至少可以给法官自身带来三个方面的益处：①参见范愉：《“当判则判”与“调判结合”——基于实务和操作层面的分析》，载《法制与社会发展》2011年第6期。第一，调解可以使法官在相同的时间内办理更多的案件；第二，调解可以使法官轻易地回避法律事实是否成立，法律行为是否有效等难题；第三，调解结束后，当事人不得就该案提出上诉或另行起诉，因此，调解是一种风险性很小的案件处理方式。特别是我国建立了错案追究制度，而且大部分地区法院将主审法官的错案率与工资待遇、职务升降等直接挂钩，这就导致主审法官在审判时面临可能产生错判的风险和压力。特别是在法律依据比较含糊或者不完备以及当事人双方证据势均力敌的情形下，为了规避风险，法官在审理案件时往往无视调解的自愿原则，利用自己的特殊身份进行劝说，甚至有可能进行威胁或引诱，以说服当事人接受调解，达成调解协议。加上现行立法又没有关于调解期限的规定，就更容易导致法官漠视当事人的权利，强行调解，久调不决，损害当事人的合法权益。因此，许多当事人本来不同意法官制定的调解方案，但迫于压力，不得不违心同意调解。这不仅违反了调解的自愿原则，而且容易导致调解结果有失公正，滋生司法腐败。

“国家主义”倾向易导致检察权行政化。“检察权虽然在某些内容上和运作方式的某些方面兼有行政性质和司法性质，而且司法性质相当显著，但是，不论是行政性还是司法性，它们都是检察权的局部的、从属性的、次要方面的和非本质的特征，而法律监督反映了检察权的根本属性和基本功能。尤其是在我国，宪法和法律明确规定了检察机关在国家权力架构中的独立地位，检察权在本质上更应当被定位为法律监督权。”②参见刘立宪、张智辉等：《检察机关职权研究》，载孙谦、刘立宪主编：《检察论丛》，法律出版社2001年版，第83-106页。因此，人民检察院作为监督民事审判活动的法律监督机关，理应加强对民事调解的法律监督：既要对损害国家利益、社会公共利益的民事调解进行法律监督，也要对违反当事人自愿原则或者内容违反法律的民事调解进行法律监督。只有这样，才能真正契合人民法院民事审判结案的实际情况。而这也符合检察权的法律监督属性，能够防止在民事调解监督中只维护国家、社会公共利益而出现检察权行政化倾向。也正是基于这一点，《民事诉讼法》才特别增加规定，将民事调解案件纳入民事检察监督的范围。

三、超越“国家主义”局限，加强检察机关对民事调解书的监督

我国在法律制度的设计上强调检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位，检察机关的法律职能在表现形式上具有鲜明的“国家主义”特色。但是，检察机关应超越“国家主义”的局限，加强对民事调解书的法律监督。具体到法律制度的微观环节，应该加强而不是弱化检察机关对涉及私益的民事调解案件提起抗诉和提出再审检察建议的民事检察监督制度。同时，基于检察机关有限监督的原理，民事检察监督也要贯彻谦抑原则，③任何公权力都有被滥用的危险，又有自我扩张的天性。检察权作为国家公权力，要贯彻歉抑原则，也要进行适度限制，否则会造成权力的异化。检察机关对民事诉讼的介入和监督应当适度地收敛和节制。此外，我国民事检察队伍力量有限，基层力量不足的问题依然突出。因此，检察机关应当从实际出发，以民事调解的关键环节为切入点，针对民事检察制度“国家主义”倾向的局限，有重点地开展监督。

民事检察制度应超越“国家主义”不利于贯彻当事人意思自治原则的局限，实现“国家主义”与“个人主义”的平衡，加强检察机关对民事调解书的监督。检察机关发现民事调解书违反法律或者违反自愿原则，虽然不可以向人民法院直接提出抗诉，但可以以检察建议的方式建议人民法院再审。我国法律规定，只有上级检察院才拥有抗诉权，即现行的民事检察制度坚持“上级抗、上级审”的原则，就是为了通过上级法院更加独立、权威的审判活动，尽可能地纠正下级法院民事判决、裁定和调解的错误。同时，我国民事检察工作中也存在“倒三角”的问题：上级检察院“案多人少”，基层检察院“人多案少”。①参见吴喆：《民事检察制度的三个新发展》，载《检察日报》2012年10月28日。如果对于违反法律或者违反自愿原则的民事调解书像对损害国家利益或者社会公共利益的民事调解书和有错误的民事判决、裁定那样，立法都规定可以提请上级检察院提出再审抗诉，势必加剧我国民事检察工作中的“倒三角”问题。而再审检察建议作为抗诉手段的补充，比抗诉更加缓和，能够充分尊重审判权威，法院也乐于接受。因此，检察机关发现民事调解书违反法律或者违反自愿原则，只能向同级人民法院提出再审检察建议，就在检察机关的民事检察监督和有限监督原理、谦抑原则之间找到了一个合适的平衡点，有利于解决我国民事检察工作中的“倒三角”问题。检察机关向同级法院提出再审检察建议，有利于监督法院在民事调解案件中正确贯彻当事人意思自治原则，也体现出民事检察制度中的“个人主义”保护理念。同时规定检察机关不能向人民法院提出抗诉，就使对民事调解书进行监督的民事检察制度实现了“国家主义”与“个人主义”②文艺复兴运动以来，随着市民社会与国家的分野，民事法律领域的指导原则由国家主义过渡到个人主义，立法开始注重保护个人的私益。的平衡，从而超越了“国家主义”倾向的局限。

民事检察制度应超越“国家主义”导致检察权行政化倾向的局限，基于检察权的监督属性，支持当事人申请再审，加强检察机关对民事调解书的监督。对于违反法律或者违反自愿原则的民事调解，在允许检察院向同级人民法院提出再审检察建议的同时，也应允许检察院支持当事人申请再审，从而拓展民事诉讼检察监督支持起诉的范围。支持起诉作为《民事诉讼法》的原则之一，在民事调解书的法律监督过程中，对保护当事人诉权、保护诉讼力量、保护当事人合法权益具有重要意义。最高人民检察院于2001年制定的《关于加强民事检察工作若干问题的意见》指出：“对侵害国家利益、社会公共利益的案件，支持有诉权的当事人向人民法院提起民事行政诉讼。”从这些规定来看，虽然支持起诉不是法律规定的检察机关的一种监督方式，而且在实践中，我国检察机关支持起诉也主要是为了缓解弱势群体怕起诉、起诉难的问题，③参见王学成：《民事检察制度研究》，法律出版社2012年版，第87-172页。但我们可以拓展民事诉讼检察监督支持起诉的范围，在违反法律或者违反自愿原则的民事调解中，允许检察机关支持当事人申请再审。这有利于对民事调解的当事人进行有效的权利救济，也和现行的法律制度不发生冲突。检察机关支持违反法律或者违反自愿原则的民事调解案件当事人申请再审，加强了检察机关的法律监督属性，克服了检察机关在对民事调解书的法律监督中只维护国家和社会公共利益的“国家主义”倾向的局限，超越了民事检察制度中“国家主义”导致检察权行政化倾向的局限。

因此，在民事检察制度中，通过超越“国家主义”倾向的局限，加强检察机关对民事调解书的法律监督，对那些违反法律或者违反自愿原则的民事调解，检察机关的民事检察监督可以选择向同级人民法院提出再审检察建议、支持民事诉讼当事人向人民法院申请再审两条路径。新《民事诉讼法》虽然没有这样的明文规定，但也没有明确反对。因此，可以考虑在以后的司法体制改革中，通过最高人民法院、最高人民检察院联合发布司法改革文件的形式加以完善。最高人民检察院曹建明检察长在2013年全国检察长会议上也指出，检察机关要着力推进平安中国、法治中国建设，充分发挥检察机关在加强和创新社会管理中的法治保障作用，努力提高化解社会矛盾的能力。④参见曹建明：《在2013年全国检察长会议上的讲话》，载《检察日报》2013年1月11日。

民事调解是社会管理的方式之一。检察机关在民事调解案件的法律监督中，应超越“国家主义”倾向的局限，正确履行法律赋予的检察监督职能，通过加强对违反法律规定、违反自愿原则的民事调解书的法律监督，顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待。这既是检察机关参与社会管理、加强社会管理的重要方式，又是社会管理法治化的重要途径，还是实现社会有效管理的重要保障。

D926.3

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1673―2391(2014)11―00151―03

2014-08-15 责任编校：王欢