从新疆煤炭产业布局看我国主体功能区规划实施

王玮荔 赵 芳 杨常青

(环境保护部环境发展中心，北京 100029)

1 研究背景

新疆煤炭资源丰富且分布范围广，形成吐哈、准噶尔、伊犁、库拜四大区域为重点的煤炭基地，是国家重要的资源储备接替区。但是煤炭资源与环境禀赋呈现明显的逆向分布，新疆矿区大多分布在国家级农产品主产区，生态本底脆弱，水资源匮乏、土地荒漠化、风蚀、盐渍化等生态问题较为突出，是水源涵养、水土保持、绿洲服务、防沙固沙、地表水水源的重要生态功能区，因此分区引导煤炭产业布局是实现可持续发展急需解决的问题。2010年国务院发布了《全国主体功能区规划》［1］，这是我国第一部全国空间开发战略规划，具有重要战略意义。规划按开发方式，将全国国土开发划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区四类主体功能区;按开发内容，划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。旨在推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，实现全面建设小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标。按照省级主体功能区规划编制要求，2012年新疆自治区发布了地方层面的《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》［2］。纵观主体功能区规划推出以来，正是国家第十二个五年规划发展之际，新疆自治区“十二五”提出充分发挥矿产资源优势，在优势产业率先跨越式发展，加快煤炭资源开发和转化，延长煤炭产业链［3］，在2010年煤炭生产14193万吨的基础上，规划到2015年和2020年煤炭生产规模依次达到41122万吨、63891万吨［4］。由此看出，新疆经济发展对煤炭资源依赖程度愈发强烈，在限制开发区大力发展矿区及煤电化，不可避免地使资源环境承载压力加剧，使主体功能区规划实施效果大打折扣。在这一背景下，为了促进主体功能区规划在我国经济发展中发挥更有效的作用，本文从新疆煤炭产业现状及“十二五”、 “十三五”发展布局入手，分析主体功能区规划实施中的问题，并提出改进建议

2 主体功能区规划及产业布局空间关系

2.1 主体功能区规划划分依据

《全国主体功能区规划》划分是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模、高强度的工业化城镇化开发为基准。新疆主体功能区规划是在根据国家主体功能区开发的理念，结合新疆独特的自然地理状况和新时期跨越式发展的需要，将新疆国土空间划分为重点开发区、限制开发和禁止开发区域三类区

2.2 新疆主体功能区划

新疆重点开发区域包括国家层面重点开发区域主要指天山北坡城市或城区以及县市城关镇和重要工业园区，总面积65293.42km2，占全区总面积的3.92%，自治区层面重点开发区域主要指区内点状分布的承载绿洲经济发展的县市城关镇和重要工业园区，总面积3800.38km2，占全区总面积的0.23%。

新疆禁止开发区域是指依法设立的各级各类自然文化资源保护区域及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区，包括:各级各类依法成立的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、国家级湿地公园、国家水产种质资源保护区等。新疆禁止开发区面积共计233692.4km2，占全区比重14.03%。

新疆限制开发区分为农产品主产区、重点生态功能区两类区域。新疆重点生态功能区由3个国家级重点生态功能区，以及9个自治区级重点生态功能区形成“三屏两环”的生态安全战略格局，包括阿尔泰山地森林草原生态功能区、塔里木河荒漠化防治生态功能区、阿尔金山草原荒漠化防治生态功能区等，总面积865119.81km2，占全区总面积的51.97%;涉及24个县市，总面积316399.65km2，占全区总面积的19%。

2.3 新疆煤炭产业布局与主体功能区规划空间关系分析

根据《新疆维吾尔自治区煤炭工业“十二五”发展规划》［5］，本文研究对象为新疆煤炭产业现状、“十二五”及“十三五”重点发展的33个矿区。结合《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》，本文绘制了新疆煤炭产业分布矿区分布与主体功能区规划关系位置示意图，具体见图1。通过分析，新疆重点发展的33个矿区中，其中7个矿区全部或部分位于重点开发区域，25个矿区涉及限制开发区，占煤炭产业重点矿区总数的76%，2个矿区局部区域涉及禁止开发区域，乌鲁木齐松树头矿区部分区域涉及新疆照壁山国家森林公园，温宿博孜敦矿区部分区域涉及新疆托木尔峰国家级自然保护区，禁止开发区内严禁煤炭资源开发。

3 新疆主体功能区规划实施中存在的问题

本文从新疆煤炭产业布局分析主体功能区规划实施中存在以下几个方面问题:

(1)地方政府推进规划缺乏内部驱动力和外部有效支撑，农产品和生态资源区位优势未得到充分的发挥和提升，限制开发区正成为地方突破资源环境制约的重点产业发展区。中央与地方层面的主体功能区规划对煤炭产业布局政策尺度松紧不一，产业规划布局合理性目前还只能依靠规划环境影响评价等技术文件的资源环境影响数学模型预测分析和资源环境承载能力等方法论证。国家主体功能区规划中指出“限制开发区是限制高强度的工业化城镇化的面开发，但并不限制能源和矿产资源的点上开发的区域。”新疆主体功能区规划更是进一步提出“限制开发区并不是限制能源和矿产资源的开发，这类区域中的能源和矿产资源，仍然可以依法开发，资源开采的地点仍然可以定义为能源或矿产资源的重点开发基地。”主体功能区规划作为政策性文件，属于非强制性执行的“软法”范畴，为了追求GDP增长对未纳入相关法律法规的限制开发区政策地方与中央存在不一致。根据主体功能区规划，新疆可供重点开发的国土面积仅占全区的 4.15%，禁止开发区域比重高达14.03%，其余绝大部分国土被划到了限制开发区，煤炭开发及资源就地转化的下游相关产业煤电、煤化工产业多数都分布在限制开发区内。新疆经济基础薄弱，产业转型条件尚不完备，经济发展模式短期内不会发生根本性改变，而目前又缺乏完善的生态补偿机制及激励机制来弥补地方保护生态环境而造成的经济发展损失，因此在经济利益驱动下地方主体功能区规划对煤炭产业来说红线仅是禁止开发区，是相关法律法规中已经明确禁止的区域，限制开发区产业布局的指导性不强。

(2)主体功能区规划没有分区决策裁量标准，参照执行可操作性不强。规划中对工业化城镇化开发强度和开发规模的表述笼统、抽象，以“大规模”、“高强度”开发及“点”或者“面”开发定性描述来衡量是否进入禁止开发区和限制开发区，而且未考虑区域多个大规模井田成面的开采和转化，造成的叠加性、累积性环境影响及辐射效应加速周边城镇化。以新疆煤炭产业颇具代表性的准东煤田为例，区域为将军戈壁硅化木、卡拉麦里有蹄类动物保护生态功能区和古尔班通古特沙漠化敏感及植被保护生态功能区，属于限制开发区。准东煤田是大型煤炭基地，区域连续分布有五彩湾(面积901km2、规划规模115Mt/a)、西黑山(面积849km2、规划规模 145Mt/a)、大井(面积 1341km2、规划规模175Mt/a)3个已批复大型矿区，周边规划其它多个大型矿区。开发方式以露天煤矿开发为主，每个矿区内都有多个井田、大型煤电厂和煤制气、煤制油、煤焦化、煤制合成氨等煤化工项目。虽然煤田单从每一个建设项目的角度，均属于主体功能区规划中支持的“点”上开发，但是产业基地密集分布的建设项目的叠加开发规模和强度达到了“面”式开发的后果:1、在矿产资源开发与禁止开发区关系上，邻近的卡拉麦里山有蹄类动物自然保护区、奇台荒漠自然保护区因压矿问题被调减保护区范围。2、煤炭开发利用大量的水资源需求势必压减挤占其它产业发展用水，特别是农业用水、生态用水。3、露天矿将使当地特有的荒漠植被群落的生物多样性、分布和数量发生变化，加剧风蚀程度。4、多矿井联合开采造成区域一定范围内地下水位降深漏斗，周边水源井水位下降，水资源量减少。5、煤电、煤化工项目集聚使得区域大气环境SO2、NOx等环境压力增大。6、煤炭基地开发导致野生动物的栖息地遭到破坏，不断挤压野生动物的生存空间，野生动物可能会迁离原栖息地，对其生存与繁衍产生不利影响。7、周边奇台县、吉木萨尔县、木垒县在产业集聚的带动下加速城镇化，带来相应的资源环境压力。

(3)主体功能区规划制定依据基于现状年的资源环境承载能力、开发强度情况，没有考虑规划期环境增污与减排同时作用下环境质量动态变化情况和趋势。煤炭矿区规划编制现行主体功能区规划理念，但是煤矿矿区规划期长达到几十年上百年，即使是主体功能区规划允许煤炭产业准入的区域，也可能在未来主导产业过快无序扩张，环境整治措施与监管未落实到位、措施减排空间有限等情况导致局部区域无充足的剩余环境容量，使区域成为事实上不适宜开发利用的区域。主体功能区规划是现有资源环境不变的情况下对未来发展的规划，需要适时调整。

4 主体功能区规划改进建议

(1)建立生态保护区多样化的资金补偿通道，将区域优质的农产品和生态资源区位优势转化为社会经济发展的内部驱动力。改变农业和生态优势区却往往是社会经济贫困区的现状才能真正调动起地方保护生态积极性。首先，中央财政转移支付制度作为最基础的平衡地方财政的保障手段。其次，尽快建立跨地区的横向生态补偿机制，按照“使谁开发谁保护、谁受益谁补偿原则，明确受益与受损地区对应关系，建立开发地区—生态保护地区、受益地区—生态保护地区协商平台。开发者、各类生态受益主体及代表受益区的各级政府应履行生态补偿义务，向限制开发区和禁止开发区支付合理的生态补偿资金，提供必要的技术、培训、人力等支持，使生态资源保护者得到有效补偿。另外，借鉴先进国家的经验，利用市场化手段生态补偿，运用碳汇交易、生态产品服务标志、排污权交易、水权交易等补偿方式多渠道筹措生态补偿资金。

(2)建立与主体功能区规划定位相协调的地方政府绩效考核机制，避免地方官员片面的追求GDP增长。在考核体系中赋予主体功能区规划落实情况相对高的权重，限制开发区和禁止开发区率先绿色GDP考核机制。按照主体功能区定位，分别在农产品主产区和重要生态功能区侧重以农产品、生态产品提供质量为考核要务。生态禁止开发区以生态保护对象为考核首要目标。

(3)完善主体功能区规划反映不同区域特点的量化指标体系，建立决策裁量基准。建立量化的指标体系是制定决策裁量基准的重要前提。规划指标体系即要考虑全国不同地域之间指标的统一性和可比性，又要考虑区域差异性特点［6］，在全国主体功能区规划的要求的框架下，各省可根据地域特点增加代表性、典型性二级和三级指标。在反映资源环境承载能力、现有开发强度和来来发展潜力的一级指标下优化下层级指标的内涵和权重。另外，各省应建立统一共享基础数据平台［7］，作为决策制定、评价与调整的重要技术支撑，避免不同来源的基础数据不一致或者精度不够等问题带来的整合困难。

(4)建立主体功能区规划动态跟踪反馈与调整机制。我国主体功能区规划是国内外首创的具有中国特色的国土空间战略规划和特定区域管理相结合的综合性规划，国外没有成熟经验可以完全照搬，即使是在日本、德国、荷兰等有着悠久空间规划历史的发达国家也会在实践中进行必要的调整。因此主体功能区规划作为公共政策决策实施遵循实事求是、与时俱进，组织中期跟踪评价，反馈，调整与修订，跟踪评价……的循环，对科学完善政策是必要的。规划的跟踪评价是政府委托专门的评估机构开展，评估需要主体功能区规划涉及的区域人口、社会经济、资源环境等各项指标强大的动态数据库支持。根据发达国家经验，跟踪评价结果规划需完善，或规划目标、规划理念、规划背景与条件等发生较大变化时，规划需要适时通过一定的程序进行调整与修订。

5 结语

新疆煤炭资源丰富且分布范围广，形成吐哈、准噶尔、伊犁、库拜四大区域为重点的煤炭基地，是国家重要的资源储备接替区。但是煤炭资源与环境禀赋呈现明显的逆向分布，新疆矿区大多分布在国家级农产品主产区，生态本底脆弱，水资源匮乏、土地荒漠化、风蚀、盐渍化等生态问题较为突出，是水源涵养、水土保持、绿洲服务、防沙固沙、地表水水源的重要生态功能区，因此分区引导煤炭产业布局是实现可持续发展急需解决的问题。国家主体功能区规划推出正是国家第十二个五年规划发展之际，新疆自治区“十二五”提出充分发挥矿产资源优势，在优势产业率先跨越式发展，加快煤炭资源开发和转化，延长煤炭产业链。由此看出，新疆经济发展对煤炭资源依赖程度愈发强烈，在限制开发区大力发展矿区及煤电化，不可避免地使资源环境承载压力加剧，使主体功能区规划实施效果大打折扣。

在这一背景下，为了促进主体功能区规划在我国经济发展中发挥更有效的作用，本文从新疆煤炭产业现状及“十二五”、“十三五”发展布局入手，分析主体功能区规划实施中的问题，并提出改进建议:第一，建立生态保护区多样化的资金补偿通道，将区域优质的农产品和生态资源区位优势转化为社会经济发展的内部驱动力。改变农业和生态优势区却往往是社会经济贫困区的现状才能真正调动起地方保护生态积极性。第二，在考核体系中赋予主体功能区规划落实情况相对高的权重，限制开发区和禁止开发区率先绿色GDP考核机制。按照主体功能区定位，分别在农产品主产区和重要生态功能区侧重以农产品、生态产品提供质量为考核要务。生态禁止开发区以生态保护对象为考核首要目标。第三，在全国主体功能区规划的要求的框架下，各省可根据地域特点增加代表性、典型性二级和三级指标。在反映资源环境承载能力、现有开发强度和来来发展潜力的一级指标下优化下层级指标的内涵和权重。第四，根据发达国家经验，跟踪评价结果规划需完善，或规划目标、规划理念、规划背景与条件等发生较大变化时，规划需要适时通过一定的程序进行调整与修订。

［1］国务院《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》［R］.2012，12.

［2］新疆自治区发展和改革委员会《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》 ［R］.2012，10.

［3］新疆维吾尔自治区第十一届人民代表大会《新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》［R］，2011，1.

［4］《新疆维吾尔自治区发展改革委新疆维吾尔自治区能源发展“十二五”规划》［R］.2012，6.

［5］新疆维吾尔自治区发展改革委《新疆维吾尔自治区煤炭工业“十二五”发展规划》［R］.2012，6.

［6］赵永江，董建国，等.主体功能区规划指标体系研究—以河南省为例［J］.地域研究与开发，2007，26(6):39-42.

［7］王传胜，朱珊珊，等.主体功能区规划监管与评估的指标及其数据需求［J］.地理科学进展，2012，31(12):1678-1684.