论中共第一代领导人的民族法制思想与民族发展

薛立辉，阎治才

(东北师范大学 马克思主义学部，吉林 长春 130024)

论中共第一代领导人的民族法制思想与民族发展

薛立辉，阎治才

(东北师范大学 马克思主义学部，吉林 长春 130024)

中共第一代领导人的民族法制思想是其民族理论的重要组成部分，是协调我国民族关系，搞好民族工作，促进民族团结的重要指导思想。中共第一代领导人重视少数民族发展与繁荣，其民族法制思想，为民族大团结和中国统一做出了历史性贡献，中共第一代领导人的民族法制思想的精髓为当代各民族和谐发展提供了宝贵的经验和启示。

中共第一代领导人；民族法制思想；民族发展；启示

中共第一代领导人的民族法制思想为中国少数民族的繁荣和发展做出了历史性贡献，中华民族5000年来就是多民族的国家，但受外敌的入侵及国内战乱，国内矛盾重重，各族人民都深受疾苦。中国共产党为了拯救劳苦大众，解放受苦难的中华民族，同三坐大山进行了长期艰苦的斗争，建立了新中国。中共第一代领导人的民族法制思想是从维护少数民族的利益，巩固各族人民的权利出发背景下而产生的，这个法制思想为少数民族政治制度和法律制度的建立、完善及发展起到了指导和推动作用。中共第一代领导人的民族法制思想推动了我国的民族法制建设工作，并取得了卓越的成绩，为实现民族大团结和大发展提供了安全的平台。今天中华民族的发展达到了空前的繁荣，中共第一代领导人的民族法制思想为中国特色社会主义理论体系民族法制思想的发展奠定了基石，二者是一脉相承的，前者促进后者的发展，前者批导后者的发展，学习前者，可以更好地发展后者。本文以毛泽东、周恩来、董必武等中共第一代领导人的民族法制思想与民族发展理论进行阐述，追寻伟人足迹，为新时期民族团结与发展再立新功。

一、中共第一代领导人的民族法制思想的精髓是民族团结与发展

解决民族问题，实现各民族大团结，共同发展，这是中共第一代领导人的民族法制思想的精髓。中共第一代领导人从1921年党成立时起，就高度重视少数民族问题，重视民族平等与民族团结问题。在土地革命战争时期和抗日战争时期，革命根据地政权就制定了民族问题的相关法律法规，少数民族的权利以法律形式作出了明确规定，为民族平等和团结提供了发展的保障。这一时期的典型法律有在1931年中央苏区颁布的《关于中国境内少数民族问题的决议案》和《中华苏维埃共和国宪法大纲》；1946年陕甘宁边区颁布的《陕甘宁边区宪法原则》等等。这是中共产党人进行民族立法的开始，是中共第一代领导人结合中国国情把马列主义民族法制理论与中国革命、民族问题实际相结合的产物。新中国成立后，中共第一代领导人给予了民族工作高度重视，中国民族法制建设发展中虽经历了曲折的过程，但收获还是颇丰，围绕《宪法》和《民族区域自治法》，相继产生了一系列调整民族区域自治关系和散杂居少数民族关系的法律、法规。这些法律、法规为中国各民族的发展，中华民族的空前大团结与繁荣发挥着举足轻重的作用。改善了少数民族的生活条件、丰富了少数民族的精神生活，体现了各民族是一家的欣欣向荣景象。

(一)毛泽东的民族法制思想与民族团结观

毛泽东认识到了中国的民族问题是世界问题的重要组成部分，民族是一个国家的主体，各民族的大团结，是这个国家发展的先决条件。要推翻摆在中国人民面前的三座大山就必须要解决民族问题，这是一个根本性问题。建国后，毛泽东更加重视民族问题，并将民族团结与发展列为重要任务。历史经验已证明，解决了民族问题，就是解决了中国内部的问题的基础，只有民族团结，国家才会向着统一的目标前进，民族的力量才会日益强大，中国的统一战线才会更加广泛和固不可摧。民族问题解决得到位，各方面的利益就都会得到保障，这是中华民族大团结的前提，是中华民族从受难的社会中解放的迫切要求，这需要联系中国的国情、民族特点，从各民族平等关系着手，这需要政治制度和法制制度来保障实现，需要民族法制建设完善来保证。毛泽东认识到了民族关系与新民主义革命、社会主义革命及社会主义建设互相结合的重要性，从中国革命和建设的实际需要出发，根据中国国情将其民族法制思想与民族团结紧密结合在一起，关注少数民族，从少数民族特点出发，为少数民族解决民生问题。其民族法制思想主要体现为“反对任何形式的民族压迫和民族歧视，主张各民族一律平等。”“确立民族区域自治法律制度，必须坚持各民族团结。”

1938年毛泽东对世界学联代表团谈到，建立各民族自由平等的民主国家，这是我们共产党人的主要任务……我们各民族之间是在平等原则下建立联合的关系。毛泽东对少数民族关心倍至，对少数民族的权利、宗教信仰、风俗习惯都非常关注，将少数民族权益与汉族人权益紧紧地结合在一起。在《陕甘宁边区施政纲领》中提到，为了实现蒙、回民族人民能够拥有与汉族在各方面平等的权利，有必要建立蒙、回民族的自治区，给少数民族人民的生活提供极大的便利，尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯。这充分地说明了以毛泽东为首的中共第一代领导人反对任何形式的民族歧视和民族压迫，尊重少数民族风俗习惯与宗教信仰，号召中国各民族平等。历史已证明，只有尊重各少数民族有民族自治的权利，才能为实现民族平等发展和各民族大团结打下坚定的基础，才能更好地为各族人民的友好交往提供现实的平台。毛泽东指出：“中国是一个由多数民族结合而成的拥有广大人口的国家。”[1]622“在中华民族的几千年的历史中，产生了很多的民族英雄和革命领袖。所以，中华民族又是一个有光荣的革命传统和优秀的历史遗产的民族。”[1]623毛泽东清楚地指出了，团结各民族兄弟姐妹，统一全中国的保证，是解决中国民族问题的关健所在，中共第一代领导人的民族法制思想在此前提下应运产生。建国后，中国劳苦大众成了国家的主人，少数民族得以解放，成为了国家的建设者，这是一种新的社会关系，中国各民族的共同理想是一致的，努力奋斗的方向是一致的，社会主义道路的建设与发展问题不仅是各民族人民的共同任务，需要各族人民团结协作，也关系着少数民族兄弟姐妹们的合法权益。因为不同民族的一些风俗、习惯的差异是存在的，语言及工作方法等是有区别的，所以，如何才能维护少数民族兄弟姐妹们的合法权益，又能保证社会主义建设顺利进行，各族人民共同繁荣发展，这就需要一种制度来保障。民族区域自治制度是一项非常现实的制度，可以解决少数民族自己的具体问题，可以解决各民族之间的互补、权益保护等。这项法律制度是紧紧与中国民族特点相联系的，为少数民族利益和权利而产生的，是马克思主义民族理论中国化的产物，是对马克思主义民族理论的创新和发展。民族区域自治制度的确立，有利地维护了少数民族的合法权益，推动了新中国各民族的欣欣向荣。为新中国的经济复苏、清除国民党残余、抗美援朝的胜利等，提供了安全的法律保证。

(二)周恩来的民族法制思想与民族团结观

周恩来非常重视民族平等，1943年，他在《论中国的法西斯主义——新专制主义》一文中，强烈谴责了国民党反动派政府对国内各少数民族“充满了大汉族主义的民族优越感和传统的理藩政策的思想”。新中国成立后，周恩来赋予了民族平等以真实的内容，在解决中国民族问题的实践中始终坚持这个根本原则。周恩来重视民族平等和团结，并将这一原则纳入了法制化轨道。其起草的《共同纲领》在建国初期起着临时宪法的作用，将中国的民族问题，与中国民族的历史和现实任务相结合，并以此为依据制定了适合中国的民族政策。周恩来认为，“实行民族区域自治，是我们解放以后在民族问题上的一个根本性的政策。这是我国宪法上规定了的”[2]253。周恩来尊重民族自治权利、宗教信仰和风俗习惯，为民族之间交往及团结搭建了交流的平台。周恩来认为，法律规定的民族自治权利，以及有关民族自治权利的各种法规、法令，都应该受到尊重。关于宗教信仰，是自由的，不可加以干涉，要尊重别人的信仰。周恩来认为，民族的风俗习惯与宗教信仰不仅是少数民族的精神财富，应该同样受到尊重，也是中华文化的精髓与上下五千年来文化的积淀，要给予重视并积极保护。否则，就很可能让各民族间的感情淡化，影响民族团结，使各民族人民之间产生不必要的麻烦。周恩来尊重民族自治权利、宗教信仰和风俗习惯，其法制思想在我国第一部宪法中得以明确的规定，为真正实现民族团结提供了现实的法律保证。尊重民族自治权利、宗教信仰和风俗习惯有利于发展民族经济，大力发展生产力。从中央政府到地方政府都要关心和重视这个问题，要对有忽视和不尊重民族自治权利、宗教信仰和风俗习惯的倾向的人进行批评教育，并认真监督指导，帮助其改正错误思想，以循循善诱的方式将其引导向为实现各民族团结而奋斗的道路上，从而保障少数民族成员的合法利益，实现各民族真正的平等，这是民族大团结大发展的基础。

(三)董必武的民族法制思想与民族团结观

董必武在《共产主义与三民主义》一文中主张“一则中国民族之自求解放；二则中国境内各民族一律平等。”董必武亲自参与制定了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，这部法规对推动少数民族区域法制建设起到了重要的指导作用。董必武认为，只有各民族之间真诚的往来与合作，团结协作，我们全国各民族更加密切地交往起来，才是中国社会主义建设和社会主义改造事业获得胜利的基本保证。董必武的民族法制思想突出了各族人民之间是平等、团结的关系。各民族之间团结与民族平等相处是相互促进的，各民族拥有共同的奋斗目标，就可以消除各民族长期以来形成的隔阂及歧视。“《中华人民共和国宪法》保证了我国各少数民族在聚居的地方都能行使自治权，当家作主，管理好本民族内部的事务”[3]391-392。民族区域自治制度的贯彻与实施，会从根本上保障各族人民当家作主。各民族的大团结，会促使民族关系变得牢固起来，中华民族才会繁荣发展，实现社会政治稳定，国家安全才能充分得以保障。可见，董必武已清楚地认识到民族平等、民族团结是中国各民族统一的重要前提，落实党的民族政策、进行民族法规教育，使各族人民和睦相处、和谐发展的重要性。

二、中共第一代领导人的民族法制思想为促进民族团结与繁荣提供了法律保障

新民主主义革命之始，当时的中国矛盾起伏，民族矛盾问题更加突出，新民主主义革命各个民族都肩负历史的责任。因此，解决各民族关系问题迫在眉睫。以毛泽东为代表的中共第一代领导人接过了解决中国民族问题的历史的重任，将马克思主义的民族理论同中国国情、少数民族的特点、新民主主义革命的任务相结合，形成了具有中国特点的民族理论。中共第一代领导人清醒地认识到，要推翻三座大山，建立新中国，就必须团结一切可以团结的力量，中华儿女人人有责，中华儿女共同建立全民族的统一战线，这是历史的选择。实践证明，这是非常正确的选择。解决好民族问题，民族关系发展了，全民族的统一战线扩大了，新民主主义革命的实现就了保障。因此，民族团结是关健的问题，民族团结的维护需要法律来保障。1920年，毛泽东认为，我们应当“帮助蒙古、新疆、西藏、青海自治自决”[4]。毛泽东在《对回族人民的宣言》中强调，“回民自己管理自己的事情，建立回民的自治政府”[5]。毛泽东强调要处理好大汉族主义和地方民族主义的关系，要正确处理有关民族问题的人民内部矛盾。汉族和少数民族的关系一定要搞好，民族自己的事，由民族自己来解决，汉族不要干涉，这才是民族团结的前提，这样才能真正保障民族自治，这种民族自治，就是一种国家法律化的约束，以法律的形式固定下来，才能为民族团结与发展提供安全稳定的保障。周恩来认为，中国各民族之间在长期的历史交往中形成了真挚的友谊和统一而不可分的纽带。各少数民族的权利和合法权益应以法律形式加以保障和维护。周恩来明确指出：“在中国这个民族大家庭中，......我们才能够真正在共同发展、共同繁荣的基础上，建立起我们宪法上所要求的各民族真正平等友爱的大家庭。”[2]261周恩来对中国民族问题的分析，深刻阐明了社会制度的变化对民族关系的影响，也分析了我国历史上民族关系的特点。随着剥削制度被消灭，新型的民族关系在中国共产党的领导下已建立了起来。各族人民之间形成的是平等、互助的关系，新中国实行民族区域自治，其实质是一种实现民族团结和繁荣的手段，作为一种政策、一种法律制度，主要维护少数民族的根本权利和合法权益。董必武认为，各个民族平等应是具体的、现实的，不能搞形式主义，他反对不真实的，不现实的各民族平等。如董必武在华北临时人民代表大会上说过：“我们的大会不但有回民代表参加，而且还有回民代表被选人主席团。”[3]200董必武在《祝<政法研究>的创刊》中指出：“从前资产阶级曾经虚伪地标榜过的个人自由、民族平等和民族独立等原则，如今已在各帝国主义国家内被践踏得连一点影子也没有了。”[6]董必武倡议民族平等应是真实的平等，这在中国已成为了现实，这是民族关系发展的前提，是各民族团结与发展的关健。中国民族平等不是形式上的，是要在实践中具体实行的，这是社会主义国家内涵的体现，要与现阶段各民族团结与发展相适应的，实现各民族平等是各个民族的共同责任。中共第一代领导人的法制思想在民族关系上发挥了重大的作用，取得了丰硕的成果。《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》与《中华人民共和国民族区域自治法》的出台为自治区的建设起了推动作用。内蒙古自治区于1947年5月最先成立，接着成立了新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、西藏自治区。共包括30多个自治州、120个自治县(旗)。中国人民终于彻底地推翻了帝国主义的反动统治，赢得了民族的解放，并出台了自治区的法律，为实现民族团结与发展提供了相应的法律保障，为各民族安居乐业，提供了安全稳定的社会环境。

三、当前民族法制建设与发展中取得成绩与亟待要解决的问题

中共第一代领导人的民族法制思想丰富和发展了民族区域自治的现实内涵。改革开放30多年来，在中国共产党及中国特色社会主义理论的指引下，中国民族法制建设硕果累累，初步形成了以宪法、民族区域自治法为主要核心，及国务院、部委的行政法规、自治条例、单行条例等在内的有中国特色的民族法律法规体系的基本框架。这些成绩的取得都是建立在中共第一代领导人的民族法制思想基础之上的，是中共第一代领导人民族法制思想不断完善和发展的结果，是中华民族的共同财富。邓小平在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确指出，必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设。这个重要的决议，为中国民族法制建设的扬帆启航提供了强大的动力。邓小平的话是中肯的，是现实的，各民族平等、各民族大团结，只有切实保障人民享有充分的公民权利才会实现。因此，民族区域自治制度是一个法制保障制度，认真执行这一制度，这样才能使各民族真正实现自治。可见，民族法制建设的发展与进步需要有法律制度做保障，按制度化、法律化程序进行，是自治区大发展的必经之路。当前我国少数民族和民族地区在党中央的关怀下，正有条不紊地走向繁荣。新时期中共十八大的胜利召开，关于民族区域自治、少数民族形势政策、散居、少数民族权益保障，以及少数民族干部、经济、教育、文化和风俗信仰等方面的法制思想内容正不断地进行发展与完善，一些相应的民族法律制度会相应出台。目前还有一些民族问题没有完全解决，如少数民族经济文化仍相对比较落后，霸权主义遏制中国发展、威胁中国安全等等。民族立法方面也存在一些问题，民族事务立法水平不高、结构不尽合理。如：对自治条例立法重视不够，五个自治区的自治条例至今没有一个进入法定的批准程序，民族立法偏向经济方面，其他方面相对较少。完善民族法律法规体系的任务还很重。如何改进民族事务立法活动，提升民族事务立法水平都是值得思考的问题。这些存在的问题会对民族团结有一些影响。分析其原因，少数民族和民族地区存在的问题实质是发展问题和民生问题，解决发展问题与民生问题是当前民族工作的重要任务，这是实现民族团结与民族发展的重要保障。国家应当积极探索建立长效机制，促进民族地区加快发展，实现长治久安。

(一)当前民族法制建设与发展中存在的问题及原因

中共第一代领导人的民族法制思想紧扣民族平等，以倡导民族大团结和民族共同发展为精髓，为新中国民族法制建设奠定了基础，随着社会时代的发展，从党的十一届三中全会到中共第十八大的胜利召开，中国共产党人的民族法制思想也在不断地推进，当前民族法制建设与发展中也出现了一些亟待解决的问题，主要体现为两大方面。一方面是民族法制建设不能完全反映社会主义市场经济要求，另一方面是民放法律制度政策化倾向严重，自治法规弹性过大。这严重影响着少数民族地区的发展，这是当前亟待要解决的问题。第一方面，民族法律制度建设仍要完善，现行民族法制不能有效使民族地区的经济主体在实质意义上平等地参与市场竞争。例如，民族地区许多企业在规模、技术、经济实力等方面，与内地企业相比处于明显的弱势地位，一些项目国家规定的市场准入“门槛”高，导致民族企业失去了许多准入资格，失去了更多的发展机会。一些民族法律制度还不能保证基本的经济资源向民族地区合理流动。例如，民族地区在发挥比较优势中，主要以自然资源的开发利用促进当地经济社会全面发展，其中最大的困难就是资金不足。目前，国家的宏观调控措施、信贷政策，却不利于民族地区资源的开发利用，民族法律制度在此表现为无能为力。一些民族法律制度不能有效保障民族地区享受形式上和现实上的公平。例如，民族区域自治法规定：“对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿”。但是如何具体补偿，并无规定。从事资源开发的企业按规定交纳了税费，但是目前国家有关税费分享比例，资源地享受仍然是少数，这种现实上的不公平确实损害了民族地区的利益。产生第一方面问题的原因是上级国家机关与民族自治地方机关间的权力划分不尽合理、科学，且在权力运行中各权力主体间缺乏必要的监督制衡机制。自治地方虽然拥有广泛的自治权，但在上级国家机关的干预下，常常缺乏必要的自主性，自治权难以充分行使。同时，自治机关与上级国家机关比较，相对处于弱势地位，对上级国家机关的权力运行无能力进行监督制衡。自治权受到侵犯后缺乏必要的救济机制，国家法律对自治权的规定过于原则，尤其是缺乏自治权运行的程序规定，缺乏运行的保障、救济规定，致使自治实际上失去操作性、保障性。同时，国家法律对上级国家机关的职责规定也过于原则、缺乏职责履行的程序规定，对不履行或不正确履行职责的没有法律责任的规定，致使上级国家机关履行职责大打折扣。第二方面，民族自治地方立法难，作出变通规定更难，自治法规获得批准后，执行、落实也困难重重，不适合民族自治地方实际情况的上级国家机关的决议、决定、命令和指示，往往为民族自治地方立法和执法增加阻碍。虽然民族区域法规定，民族自治地方对与当地不适应的法规，可以报经批准，变通执行或者停止执行，但在现实中能够获得批准的也很少。产生第二方面问题的原因是许多国家政策和部门规章没有充分考虑和照顾少数民族的特殊性，不适合民族地方的实际情况，使得少数民族这一弱势群体，民族地区这一弱势地域，处于更为不利的地位，严重影响民族法律制度在民族地区的贯彻落实，也影响了民族法制建设的顺利发展。对民族区域制度认识不足，对民族区域自治法学习教育不够，民族法制意识淡薄。对民族法规与政策关系的认识存在严重的误区，“民族法规不如政策，政策不如部门规章，规章不如领导指示”，权大于法的现象严重干扰了民族法律制度的贯彻落实。民族自治地方立法质量不高，针对性、操作性不强，人民群众不完全理解和支持，严重影响着自治法规的贯彻执行的实效。

(二)解决当前民族法制建设与发展中存在的问题的对策

国家对民族地区应当实行“多予少取灵活”的方针，将民族自治区法律真正付诸实行、具体实行。让民族地区真正具有经济的自主权，具有自我发展的动力、活力和潜力。要将中央支持少数民族和民族地区加快发展的基本方针，切实贯彻落实到位，突出当地民族特点和地区特点，着力提高立法质量。第一方面，合理分配权力资源，优化权力结构。具体而言，将该由自治机关在职权管理范围内的事务以法律形式明确具体地赋予自治机关行使，上级国家机关主要行使监督权。同时，改变权力运行监督机制，变政治监督、行政控制为主，为法律监督为主，变事前行政审查为事后司法监督，变适当性审查为合格性审查。要坚持依法治权，将权力的整个分配、权力的运行完全置于法律调控的范围内，为依法行权提供法制保障。第二方面，要完善民族区域自治法配套法律法规的建设。在完善民族法律法规体系建设和制定涉及民族地区各项政策时，要充分尊重少数民族地区特点，要采用适合民族地区的特殊标准，切实维护少数民族和民族地区的合法权益。现在做得非常成功的，如现在每年的司法考试制度，少数民族地区与普通地方就有所不同。以2013年国家司法考试合格通过分数线为例，考虑到了少数民族的特点及发展因素，使全国普通地方合格分数线比少数民族地区高。新疆、内蒙古、宁夏、广西4个自治区，青海、四川、云南、甘肃、贵州5个省的自治州、自治县合格分数线为305分；西藏自治区合格分数线为280分；使用少数民族语言文字试卷参加司法考试的，合格分数线单独确定标准。在政策方面向少数民族倾斜，这样才会给少数民族地区更多的发展机遇。最后一方面，要重视民族区域自治制度和民族区域自治法的学习、宣传、教育，使各族干部群众特别是各级领导干部进一步提高对实行民族区域自治制度意义的认识，不断增强执行民族区域自治法和其他民族法律法规的自觉性。在增强民族法律意识中，需要解决上级国家机关是否需要尊重和执行民族自治法规的问题。不难看出，当前民族法制建设中存在问题、原因及对策本身是民族法制思想精髓上的问题，这关系到民族大团结与共同发展，这是当前我们应重视和亟待解决的问题，要高度重视深入探讨与研究的问题。民族问题永远是我们党关心的问题，这同时是全国各族人民共同的心声，各民族共同发展与繁荣是永恒不变的主题，解决当前民族法制建设中存在的问题，是中国共产党人神圣责任，势在必行。

综上，中国第一代领导人的民族法制思想与民族发展理论的精髓，在新时期仍光辉璀璨，是新时期民族团结和民族法制建设的重要源泉。为当代民族法制建设及各民族和谐发展提供了宝贵的经验和启示，维护民族平等、民族团结、促进中华民族大繁荣，是中国共产党人永恒不变的主题。

[1] 毛泽东.毛泽东选集:第2卷[M].北京：人民出版社，1991.

[2] 周恩来.周恩来选集:下卷[M].北京：人民出版社，1984.

[3] 董必武.董必武选集[M].北京：人民出版社，1985.

[4] 毛泽东.毛泽东书信选集[M]．北京：人民出版社，1983:2-3.

[5] 中共中央统战部.民族问题文献汇编[G].北京：中央党校出版社，1994:10.

[6] 董必武.董必武法学文集[M].北京：法律出版社，2001:191.

责任编辑：胡 晓

2014-02-16

薛立辉(1971- )，男，黑龙江庆安人，主要研究方向为马克思主义发展史、中共法制思想；阎志才(1949- )，男，吉林九台人，博士生导师，教授，主要研究方向为马克思主义发展史。

D616

A

1004-941(2014)03-0093-05

基金课题：教育部人文社会科学项目“中国共产党对马克思主义同中国实际相结合问题的认识”(项目编号：09YJA710006)。