关于完善我国保障房制度的思考

井道龙

（蚌埠市委党校 马列教研室，安徽 蚌埠 233040）

所谓保障性住房，简称保障房，通常是指由政府统一规划、统筹，提供给特定人群使用，限定了建造标准和销售价格或租金标准，起社会保障作用的住房，包括各类安置房、经济适用房、廉租房以及一些保障性商品房、租赁房。纵观世界主要国家，住房制度基本上都是由保障房和商品房体系构成，我国也不例外，党的十八大报告明确提出，要“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”。当前，我国保障房制度构建还不完善，存在诸多问题，需要继续“向着实现广大群众住有所居的目标迈进”。

一、当前我国保障房制度在运行中存在的主要问题

（一）保障房体系设计不完整

住房本身是一个系统工程，健康的住房政策目标应该是使各类不同收入水平的人，通过不同的房屋类型最后都能住上房子，即实现广大群众住有所居。保障房作为公共产品，是住房体系双翼的重要“一翼”，对中低收入尤其是低收入群体住房起到重要保障作用，这也是各级政府的基本职责。但是一直以来，我国保障房体系设计不完整、不系统。首先，保障房体系没有纳入全部应保人群。保障房建设旨在解决中低收入群体住房问题，而我国当前以户籍为基本条件的分配标准，实际上是以城镇人口作为保障对象，将大量低收入的新增城镇就业人口、外来务工人员拒之门外。特别是随着城镇化快速发展，大量农民工进城，这种不完善的制度设计，将使越来越多低收入群体面临住房困难，也将极大抑制内需扩大，影响经济健康持续发展。其次，保障房的保障对象标准界定不清晰。保障房属于公共产品，政府提供的保障住房应该是只针对最低端、最贫困人群，而我们国家对于申请保障房人群的资格，如中低收入人群，到底人均收入是多少、家庭人口等标准界定还不是很清晰，因而保障房应该涵盖的人群和概念也不是很清晰，这就造成保障范围不合理。如，我国现行保障房体系是以经济适用房为主要形式，这就造成保障范围相对较宽。再次，保障房体系内保障产品标准不一，相互割裂。当前我国保障房种类较多，如有经济适用房、限价房、廉租房、公租房等，住房面积大小、住房价格、房租等标准也不统一，分成不同等级，而且这些种类之间政策相互处于割裂状态，不能根据低收入群体收入变化而实现动态流动、调整与转换。

（二）保障房资源配置不合理

当前，我国正处于收入快速增长、城镇化快速推进的重要时期，商品房与保障房“双翼”能否齐飞关系到我国住房体系的健康发展。但一直以来，我国保障房资源配置很不合理，供给不足与闲置并存，存在结构性问题。一方面保障房长期供给不足。1998年7月3日，国务院正式开启了以“取消福利分房，实现居民住宅货币化、私有化”为核心的住房制度改革，保障房建设要求之后却渐渐被忽略了，2003年停顿。直到2008年才正式重启，2010年才开始大规模建设，这造成了低收入人群住房的巨大缺口。另一方面保障房供给与需求不匹配，出现闲置状况。近几年，由于国家逐步加大保障房建设力度，对地方政府提出明确的“一刀切”式规模目标，但是由于各地情况不一，再加上需求信息不准确、保障房规划设计不合理、配套设施不健全等，致使一些地方保障房供应不足，另一些地方出现保障房空置，浪费资源。审计署的数据显示。2011年河北、内蒙古、重庆等18个省(区、市)被审计的66个市县中，32个市县的146万套保障性住房闲置半年以上。

（三）保障房分配不科学、规范

保障房的有效分配是世界性难题，我国也不例外，当前我国保障房的分配机制不甚科学，运行也不顺畅。一是保障房分房机制不科学。保障房作为一项分配制度应该相对稳定，给需求者稳定的预期，而当前我国保障房的分配还做不到这一点。据调查，当前一些地方政府保障房分配采取摇号分配方式，这有很大的运气成分和人为因素，不能明确答复需求者具体分房时间，不能给需要分房的老百姓稳定的预期，不利于房市稳定。同时，很多保障房价格是按市价的一定比例出售，是浮动的，不是根据低收入者的收入状况来决定，这也使老百姓没有稳定的购房预期；二是保障房分配有福利化倾向。保障房是国民收入向民生倾斜的一次再分配过程。保障房建设本身是通过行政手段推动的，分配时尤其是经济适用房主要是以公务员、事业单位群体为分配对象，带有很多的福利性，有的甚至重复分配，这排斥了很大一部分中低收入群体，造成分配源头上的不公，带来极坏的社会影响。2013年6月27日，审计署发布报告称，2012年中国有11.97万户的收入财产超标或重复享受保障，涉及住房4.18万套、补贴1.74亿元，共发现6万多套保障房被违规分配使用或出租出售。保障房福利化，背离了制度设计的初衷，消弱了政策善意，带来了新的不公；三是缺乏有效监督。目前保障房在分配、管理等诸多方面没有明确的、全方位的监督机制，影响了运行效果。同时，保障房领域法规也缺失，对于出现的违法违规行为，没有足够的威慑力。

（四）保障房管理上较混乱

我国当前保障房管理较混乱，存在很多漏洞。一是分块管理不统一。当前我国住房管理存在分块管理现象，保障房分为政府所有的住房、政府与非政府单位及个人共有的住房等，有不同的管理规则，没有纳入统一管理体系，在一定程度上导致管理较混乱；二是腾退机制不合理。由于管理方式不同，导致保障房腾退时执行不统一的标准和规则，政府、投资者和住户难以享受公平的腾退待遇。由于信息资料缺乏，审核机制不完善，监督机制不到位，导致出现骗租、骗购的现象，使一些保障房没有真正保障到需要保障的人。据审计署资料显示，2010年有8654套廉租住房违规租售或另作他用以及分给不符合条件家庭；2011年有2.1万户保障对象存在收入财产超标、重复享受保障待遇、应退出未退出住房保障等问题。同时，由于我国保障房种类较多，不同保障产品之间相互割裂，难以实现对接、流动，缺乏弹性的可转换机制。

二、不断完善制度，推动保障房健康发展

（一）明确目标，完善保障房体系设计

党的十八大报告明确提出，要“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”、“向着实现广大群众住有所居的目标迈进”，这是对我国基本形成住房保障体系提出的新要求。要推动保障房健康发展，必须先从制度设计之源着手。

首先，要形成全覆盖的住房保障体系。既然是公共产品，保障房就要实现无歧视的全覆盖，纳入一切低收入群体，包括外来务工人员。当然，这需要因地制宜，需要与其他一些政策配套逐步推进，如户籍制度改革、城镇化建设等，降低外来务工者申请保障房的门槛，实现应保尽保，同时可以解决农民工家庭长期分居、留守儿童等诸多社会问题；其次，要形成统一的保障房政策体系。要建立高度统一的城镇住房保障体系，需要打破现行住房保障体系内部割裂的状态，实现政策并轨，建立合理公平的保障房政策。一是要实现保障对象标准统一。严格限定保障房的受益范围，严格按照收入条件、住房条件和家庭净资产价值等确定统一的保障标准，经济条件相同，享受的保障待遇相同，确保横向公平；二是要实现保障住房面积标准统一。保障房的目的是保证低收入群体有房住，不应该有三六九等，保障房标准要小，按照一些国家经验一般在40～50平方米。所以，我们要整合保障房的种类，压缩取消不合理的保障产品，确保统一的保障条件享有大致相同的待遇标准，逐步构建以廉租房为支柱的住房保障体系。

（二）合理配置资源，加大保障房的供应力度

要解决保障房缺位问题，当前最有效的措施是按照需求，合理配置资源。一是要加大保障房的建设力度。各级政府要积极增加保障房的土地供应，加大保障性安居工程建设力度。当然，各地保障房建设规模要根据实际需要进行建设，可根据保障房需求者的申请及当地政府的财力状况来确定建设规模，而不能严格按照指标搞一刀切建设；保障房的选址、兴建规格要结合城镇规划、适用人群等要求，加强交通、环境等基础设施方面的规划，坚持以人为本，以“促进生活空间宜居适度”为标准，避免出现错配，浪费资源；二是保障房供给可实行多元化。各地可通过新建、改建、购买、长期租赁等方式，多渠道筹集保障性住房房源，逐步扩大住房保障制度覆盖面，也可通过提供货币化补贴，解决保障住房问题。

（三）完善机制，促进保障房公平合理分配

公平分配是保障房的生命线，科学合理的运行机制是保证保障房公平分配的基础。首先，要建立完整公开透明的信息制度。要逐步建立完整的居民收入统计系统和住房登记信息制度，为准入与退出机制的设计与运行提供准确的基础数据；要逐步加强保障房申请、公示、分配等环节的透明度，并实行动态调整与持续跟踪，做到全过程公开透明；其次，要采用合理的分配方法。一些地区和国家的做法给我国提供可资借鉴的经验，如香港政府采取打分制，把老百姓的收入、人口数量等条件换算成相应的分数，然后计算出总分，排队拿房。这样老百姓心里就安稳了，也不会急着买房了，同时政府也能给自己赢得更多建造保障房的时间。按照打分排队，形成合理的市场预期，这一做法非常值得我们借鉴与学习；再次，要加强有效监督。要实行全方位监督制度，逐步形成政府监督、社会监督与新闻媒体监督互动互补的良性状态，确保分配公平。同时要加快出台《住房保障法》，以法律形式保障保障房建设顺利推进，规范保障房在分配、运营、流转环节中存在的问题，对于违法违规行为要加大惩处和问责力度，以推动保障房健康持续发展。

（四）加强管理，规范保障房腾退机制

保障房的管理与运营是世界性难题，对于这一新生事物，执政者应以改革的思路去探索并完善保障房管理制度。一是建立统一管理体系。逐步改变保障房分块管理的格局，将所有保障房（包括政府所有的住房、政府与非政府单位及个人共有的住房）纳入统一的管理体系，按照统一的管理规则进行管理；二是建立合理的腾退机制。逐步改变与调整保障房的腾退规则和执行不统一的格局，实现所有保障房腾退规则的统一，确保政府、投资者和住户享受公平的腾退待遇。逐步整合保障房种类，实现保障房产品之间相互对接、流动，实现弹性的可转换机制。同时要做好政策长远设计，对保障房实施“可租可售”、“租售并举”，使廉租房、公租房等保障房产品之间能够实现内部良性循环，滚动发展。

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[4]贾春梅.保障房“转换”式退出机制研究[J].会计与经济研究.2013-01.