关于民事公益诉讼与行政公益诉讼的比较分析

张结桥

（中共望江县委党校，安徽 望江 246200）

关于民事公益诉讼与行政公益诉讼的比较分析

张结桥

（中共望江县委党校，安徽 望江 246200）

公益诉讼乏力是当前我国诉讼法所面临的主要难题。对公益诉讼的性质进行界定，并阐述了比较常见的民事公益诉讼和行政公益诉讼两大分类。通过被告主体范围竞合、诉讼渠道的选择、侵权行为认定标准等，对民事公益诉讼与行政公益进行比较分析。

民事公益诉讼；行政公益诉讼；司法制度

一、公益诉讼的性质界定

（一）“公益”与公益诉讼制度

“公益”（Public interest）中西方表述不尽相同。西方国家的“公益”常指代社会公益或是公序良俗，我国则表现为社会公共秩序、公共道德和公共利益含义。单纯界定“public interest”这个概念是模糊不清的，有可能一个公共利益也许是任意他人特殊性、具体性的利益，反之亦然，某一特殊利益可能也是公共利益。[1]毫无疑问，“公益”代表群体性利益，但其并不与私益概念分割，而认为“公益”是汇集多个个体的具体利益所形成利益总汇，受损时再经由个体代表提出。Harvard law school网站上也对“public service of the Public Interest Law”做出过设置，认为在实践中，公共利益法律中的公共服务发生的领域是法律服务领域、法律改革组织中以及政府机关，也包括慈善机构、教育组织、国家公共组织、私益律师事务所进行的公益性工作。[2]提供公益服务的主体也不是独立出来的特殊组织，而是由现存利益团体兼职提供的。

公益诉讼制度是指国家、社会组织或者公民个人以原告的诉讼主体资格对侵犯社会公共利益的行为，向法院提起民事或者行政诉讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任、回复社会公共利益的诉讼制度。[3]德国、法国和意大利对于公益诉讼，亦称团体诉讼的界定显然沿袭西方概念的核心，认为具有共同利益的法律主体将诉权通过信托方式转移给具有公益性质的社会团体，美国则是公益诉讼制度最为健全的国家，具有诉权的主体是规定最为特色的相关人诉讼，相关身份的纳税人提取的公益诉讼在美国境内几乎所有的洲都是认可的。

（二）公益诉讼的原告主体资格

随着公益诉讼主体的不断增扩，原告主体资格的适格标准也愈加的放低。《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”条款内容给予公益诉讼界定了其民事属性的范围，环境污染和消费者权益等民事性实体法有规定的方面，诉讼中原告主体资格确认的标准是“法律规定”的机关和有关组织。然而何法具体规定了具有诉权的机关组织，这点上民诉法是仍是含糊不清的。条文分析，理论界对于这个重要的限定词所辐射的范围争论性颇大，法律授权限定“机关”还是同时限定“有关组织”对确定原告主体资格有着举足轻重的作用。刘在学教授认为同时限定“机关”和“有关组织”是比较适宜的。[4]溪晓明教授则认为法律授权只限定“机关”。[5]笔者认为，从民事公益诉讼的性质出发，结合中西方对“公益”的释义，“公益”本质是个体私益的结合，民事私益纠纷是平等主体之间通过法律进行的利益博弈，诉权的分配应是均等且覆盖全面的，而不应该在原告主体资格设置门槛，加大公益诉求的难度。每一个体私益汇总“公益”，均有权利恢复受损利益的圆满，有救济才能有诉讼制度的完善。对于学者所称“行政公益诉讼”的存在，甚至于“行政公益诉讼”的原告主体资是否与民事公益诉讼原告主体资格混同，在学理上和实务界均有探讨的必要和空间。

二、公益诉讼的分类

（一）民事公益诉讼

显而易见，民事公益诉讼的诉权范围限定在了民事实体法律、法规内。我国《民事诉讼法》明文规定将民事公益诉讼主要区分为环境污染和侵害众多消费者合法权益两大类公益诉讼，其他种类的民事公益诉讼则是通过另外法律规定确定的。实践中经常出现的这两类因“犯众怒”所产生的诉讼之外，诉讼法对可以提起公益诉讼的范围做了兜底规定，这是否是为“行政类”公益诉讼保有余地也未知可否。第55条很好的为界定民事公益诉讼的内涵做了指导性的约束。基于此条规定，我们可以理解为民事公益诉讼是当环境污染和侵害消费者权益等民事侵权行为产生了损害某些个体利益或是有损害集体利益的潜在危险时，可以对其提起诉讼，解决纠纷的司法救济手段。

当前民事性实体法如《公司法》、《保险法》、《广告法》、《专利法》、《环境保护法》、《消费者权益保护法》、《教育法》等60余部法律中都涉及到了公共利益条款，但是对于诉权的如何分配仍然是一个尚待商榷的问题。

（二）行政公益诉讼

有学者认为，根据被诉当事人不同，可以将公益诉讼也分为民事公益诉讼、行政公益诉讼、刑事公益诉讼，而行政公益诉讼亦称之为民众诉讼，其产生于行政法律关系，是针对行政机关侵犯公共利益的一种诉讼。[6]广义和狭义界定行政公益诉讼以有诉权主体资格划分而定的，是任何人还是一部分特定人（利益相关人）。另外部分学者认为学界对是否能够独立使用“行政公益诉讼”这一术语还没有形成广泛的共识，更不用说就“行政公益诉讼”的内涵达成了一致。[7]

行政公益诉讼总结起来具有几下特点：其一，行政公益诉讼是针对行政机关行为侵害到一定范围内民众利益或是公共利益而提起的诉讼。与普通的行政诉讼不同之处在于针对的行政行为的范围和受侵害利益的范畴。普通行政诉讼是行政相对人，即与被诉行政行为有直接利害关系的人提起的，受侵害的利益也是个人私益，或是群体基于同一行政行为导致的个人私益的受损，在实际司法实践中，这类行政诉讼是合并审理或是审理单独一个，其他具体案件均适用的模式。另外，普通行政诉讼法律规定被诉的对象仅限于行政机关的具体行政行为。对比而言，行政公益诉讼在法律上并没有直接明确是否可以就除具体行政行为以外的其他行政行为提起诉讼，在主体的适用上，也没有设定原告的主体资格限于与行政行为有直接利害关系。再受侵害利益方面，行政公益诉讼体现了其本质特性，侵害的必须是多个主体或是公共利益，而不能仅是个体私益。其二，行政公益诉讼所预期达到的目的。普通行政诉讼预期法律效果是救济私权，限制政府权力。而行政公益诉讼更多的侧重于维护社会公共道德，以求达到一种社会的整体正义和稳定有序的秩序状态。其三，公益诉讼中被告承担责任的标准。普通行政诉讼，被告承担败诉可能的标准是做出的具体行政行为是否违法，是否合理。而行政公益诉讼除了考虑侵权行政行为的合法合理性外，更多的需要考虑行为所产生的社会效果，强调承担一种社会责任。

三、民事公益诉讼与行政公益诉讼的比较分析

（一）被告主体范围竞合

《民诉法》第55条规定了民事公益诉讼是由在民事实体法中的侵权行为引起的公益受损而法定救济的权利。行政公益诉讼则是产生于行政法律关系，针对行政机关的侵权行为损害公益而赋予的法定救济权。从产生的法律关系上而言，两种公益诉讼是完全不重合的，一种是平等民事主体之间产生的法律纠纷，一种则是不平等法律主体之间的争议。然而，在被诉行为圈定范围内，民事公益诉讼和行政公益诉讼毫无疑问的会产生多点多面的竞合。

2000年山东省青岛市300名市民诉青岛市规划局批准在音乐广场北侧建立住宅区的许可，诉由是其许可的行为侵害了自己的优美环境。[8]从这个案例来分析：这毫无疑问这是《民诉法》第55条提及的环境污染所提起的公益诉讼，但特殊的是被告却是青岛市规划局，这是典型的行政机关。显然，《行政诉讼法》并没有关于行政公益诉讼的规定，一个被告为行政机关的诉讼是由《民诉法》的条文规定的。适用《民诉法》规定的民事诉讼程序、举证规则、民事庭审，还是适用《行政诉讼法》的规定程序，举证倒置规则或行政庭审判。因此，但凡出现被告是行政机关，而损害的是部分人利益或是公共利益，原告是没有直接利害关系的人，这几个条件同时存在时，在实践司法活动中及其容易造成用法、程序、规则确认的混乱。甚至于，导致一个公益诉讼案件民庭推行政庭，行政庭又没法受理的相互推诿局面。而这类案件正在与日俱增。

（二）诉讼渠道的选择

美国在公益诉讼的起源上毫无疑问的占据领头羊的位置，也是制度构建最为完整的国家。1863年《反欺骗政府法》首开先河的确定了：任何人或公司有权以联邦政府名义控告所有欺骗美国政府索取钱财的行为。随着《谢尔曼反托拉斯法案》（谢尔曼法）和《克莱顿法》等法案的相继颁布，最终形成了以个人、联邦政府、团体、公司、司法部门均可启动公益诉讼的司法格局。[9]而在英国，行政法对公益诉讼做出了规定，是由任何人向法务长官（检察长）提请监督、维护公共利益，委托其提起诉讼。

在德国则是另外一种诉讼途径，由某一有权利能力的法人团体或经认可的机构为维护公共利益，依法律规定就特定事件以自己名义对他人违反特定禁止性规定的行为，向法院请求命令他人终止或撤回其行为的民事诉讼。[10]其判决是针对该团体及其被告做出的，有利判决的效力间接地惠及于团体的成员，产生“事实上的既判力”。[11]德国诉讼渠道是以“信托”方式进行的。日本公益诉讼渠道是国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。[12]在我国，则是法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

每个国家的诉讼渠道各有差异，进而可以合理推断出各国根据自身司法架构对公益诉讼的原告采取何种途径达到诉讼目的的规定门槛石各有高低的，也可以认为，各国对公益诉讼的开放程度是不同的。公益诉讼的开放程度影响不仅是诉讼法理论结构，同时也在一定程度上决定了“可救济权”的范畴规划。

（三）侵权行为认定标准

民事诉讼与行政诉讼侵权行为认定的标准并不一致。在民事侵权诉讼中，受损权利是否能够得到救济取决于是否具有侵权行为、是否具有实际的受损结果产生、被诉行为与受损结果之间是否有因果关系。当三者的答案均是肯定时，受损利益才可得到救济。而对于行政诉讼而言，在审判中，首先考虑则是做出具体行政行为的被告是否有行政主体资格、其行为是否有法律的授权、是否在法律授权范围内、做出行为的程序是否违法、其行政行为是否合理、原告是否与被诉行政行为具有直接利害关系，只有当这些条件部分成立时，才会判决原告胜诉。由此可见，民事诉讼和行政诉讼在侵权行为的认定上采用的是完全不同的标准。

因由实体法律关系产生的民事公益诉讼和行政公益诉讼在是否侵权上的认定标准又是如何？是否与民事诉讼或是行政诉讼一致，这都是司法实际适用中所应当探讨、确定的问题。笔者认为，民事公益诉讼侵权行为认定标准中的因果关系的举证应当如行政公益诉讼中一般，责任倒置，由被告举证来证明行为和损害后果之间没有因果关系，否则承当举证不利的后果。

公益诉讼的适用模式需结合当前司法制度中的各类实体法和诉讼程序法来构架其应有之框架，而非任其继续含糊不清。“公益”领域需要有强有力的诉讼程序法作为保障利益的基础，也需要法律人有明确的理论知识和实务经验。如何确定公益诉讼在诉讼环节中的地位等级，是弥补“公益”司法空白区的有效途径。

[1]Michael T.Heaney.Public Interest Advocacy.International Encyclopedia of The Social Sciences,2ND edition，614.

[2]OPIA.What is public interest law.[EB/OL].http://www.law.harvard.edu/current/careers/opia/public-interest-law/index.html.2011-08-16/2014-03-04.

[3]赵许明.公益诉讼模式比较与选择[J].比较法研究，2003，（2）：68-74.

[4]刘在学.民事公益诉讼原告资格解析 [J].国家检察官学院学报，2013，（2）：15-23.

[5]奚晓明.中华人民共和国民事诉讼法修改条文理解与适用[M].北京：人民法院出版社，2012.94.

[6]张晓玲.行政公益诉讼原告资格探讨[J].法学评论，2005，（6）：136-143.

[7]章志远.行政公益诉讼热的冷思考[J].法学评论，2007，（1）：17-24.

[8]吕忠梅.环境公益诉讼辨析[J].法商研究，2008，（6）：131-137.

[9]肖建国.民事公益诉讼的基本模式研究——以中、美、德为中心的比较法考察[J].中国法学，2007，（5）：129-146.

[10]潘申明.比较法视野下的民事公益诉讼[D].上海：华东政法大学，2009.

[11]颜运秋，周晓明.公益诉讼制度比较研究——兼论我国公益诉讼制度的建立[J].法治研究，2011，（11）：54-61.

[12]胡建淼.十国行政法比较研究 [M].北京：中国政法大学出版，1993：286.