山东省水利综合执法现状分析及体制探讨

金瑞清，彭贞

（1.山东省海河流域水利管理局，山东济南 250100；2.邹城市水土保持委员会，山东邹城 273500）

山东省水利综合执法现状分析及体制探讨

金瑞清1，彭贞2

（1.山东省海河流域水利管理局，山东济南 250100；2.邹城市水土保持委员会，山东邹城 273500）

结合山东省开展水利综合执法现状，通过分析全省水利综合执法取得的成效及存在的问题，对建立适应现代水利发展和本省实际的综合执法体制进行了探讨。

山东省；综合执法；执法模式；体制

水利综合执法是近年来在水利系统内部实施的一种新的执法管理体制。2011年中央1号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确提出要“全面推进水利综合执法”。2012-12，水利部印发了《关于全面推进水利综合执法的实施意见》，在全国水利系统全面推进综合执法工作。实行综合执法，对规范执法程序、严格执法行为、减少执法矛盾、降低执法成本、提高执法效率、强化执法管理将起到积极作用。

1 山东省水利综合执法现状

1.1 开展情况

山东省水利厅于2003-12制定下发了《关于开展水利综合执法试点工作的通知》，按照“先试点、后推广”的原则，选择了10个基础条件较好的县级水行政主管部门率先进行水利综合执法试点。2005年下半年又选择了18个单位作为第二批试点单位，继续大力推进水利综合执法。在两批试点的基础上，自2007年起在全省全面推开。目前，全省90%以上的市、县两级水利部门实行了水利综合执法，按照综合执法和大水政的格局重新组建成立了专职执法队伍，形成了一支队伍对外、集中执法收费的执法体制。2013-05，水利部办公厅发出《关于开展水利综合执法示范点工作的通知》，在全国确定了25个示范点，山东省泰安市和莱州市位列其中。

1.2 取得的成效

山东省开展水利综合执法以来，取得了显著成效。一是增强了执法力量，强化了执法管理。通过开展综合执法，改变了原来分散执法、多头执法、缺乏协调统一的弊端，有效地整合了执法力量，形成了执法合力，对社会水事活动的执法管理力度明显加大。二是提高了执法效率，降低了执法成本。实行综合执法后，人员和车辆统一调度、集中使用，大大降低了执法成本，提高了执法效率。三是规范了执法行为，树立了良好形象。在组建综合执法队伍过程中，把一些素质高、能力强的同志充实到执法队伍中来，定期组织执法人员培训，执法人员的整体素质和执法水平明显提高，规范了执法行为。四是推进了联合执法，增强了执法力度。近年来，山东省在开展水利综合执法过程中，大力推动水利与公安联合执法，取得了显著成效。目前，全省共建立水利派出所、水利治安办公室、水利（务）警务区（室）等各种形式的水利与公安联合执法机构191个，有正式警员318人、协警396人、警车124部，对保障水利执法工作顺利开展起到了重要作用。

1.3 存在的问题

山东省水利综合执法工作开展以来取得了显著成效，但由于起步较早，很长的时间处于摸索阶段，也存在诸多问题，主要表现在：一是执法体制不统一。山东省在开展综合执法试点早期，由于对水利综合执法机构性质、职能、权力、义务等缺乏国家层面上的明确政策指导，各地综合执法的模式和内容不完全一致，综合职能程度参差不齐，职能综合数量也大多不同。二是机构建设不规范。水政执法队伍的组建只是简单地考虑拉队伍、展开工作,而忽视了一些基础性建设。目前，全省17个市和有执法任务的137个县（市、区）全部建立了综合执法机构，但机构建设还不规范，单位的性质也是千差万别，与承担的行政职能不相适应。三是工作机制不完善。有的单位综合执法机构与业务管理机构之间没有建立良好的沟通协调机制，工作衔接不顺，信息流通不畅，严重影响执法效能的发挥。

2 建立现代水利综合执法体制

2.1 适应现代水利发展的执法模式

一是在职能设置方式上管理职能与执法职能要分离。按照《水政监察章程》的规定,水政监察定位于法规监督检查、行政处罚和行使其他行政措施的范畴,他不仅仅是行政机关内部的监督检查,更主要的是行使法定职权、从事执法工作。目前，山东省水政监察队伍中有相当一部分管理职能与执法职能合设，即“两块牌子、一套人马、合署办公、共同履职”。按照职能划分，水政监察机构应该单独行使执法职能，管理职能和执法职能分离,职能部门与执法机构实行两块牌子、两套人马、分别履职。

二是在职能集中程度上做到相对集中。传统的执法机构设置，将执法权分散于相关职能部门中，部门的执法权分散，对具体的执法行为缺乏有效的监督。在综合执法发展过程中，也出现职权过于集中情况，将处罚、征收、许可以及水资源、水土保持、工程管理等水利主管部门内设机构的职能全部由水政专职机构统一行使，导致执法、管理、监督三者集中在一起，不仅不利于水利各项业务管理工作的顺利开展，也不符合法制工作的要求。综合执法在职能集中程度上应做到相对集中，即将行政处罚、征收、强制等执法职能，集中由水政监察机构行使。许可审批、监督落实等业务管理工作由各职能科（处）室分别行使，执法、管理、监督三者有机结合，互相促进。

2.2 完善综合执法体制的具体措施

一要抓好队伍建设这一中心。结合当前正在进行的机构改革和事业单位分类改革，积极推动专职水政监察队伍经编制部门正式批准成立，尽快实现参照公务员法管理或转为行政机构，逐步取消自收自支和差额事业单位专职水政监察队伍。按照精简、统一、高效的原则，明确水政监察队伍性质、地位和水利综合执法职能，完善基层执法机构，延伸综合执法网络，形成区域内完整的综合执法体系。

二要处理好两层关系。一是要处理好执法机构与水政机构的关系。执法机构主要行使执法权限，水政科（处、股）承担其在水利依法行政中的监督指导职责，加强对行政处罚、行政许可、行政征收等具体行政行为的合法性审查，真正发挥水政机构的作用。二是要处理好执法机构和职能部门的关系。合理划分专职水政监察队伍与其他业务管理部门之间的职责权限，落实执法责任，切实做到职权分工清晰，权责统一，真正实现综合执法。

三要落实好三项制度。三项制度是山东省水政执法工作的总抓手，通过落实三项执法制度，实现对水事违法行为事前、事中、事后的全方位监管，带动和促进行政处罚、行政征收、行政许可、行政强制等各项执法工作，切实加大执法力度，全面提升执法效能，维护良好水事秩序。

四要建立健全四个机制。一是建立健全部门内部综合执法工作机制。理顺水政科（处、股）、专职水政监察机构、有关业务管理机构、延伸水政监察机构之间的职责，建立完善执法责任制。二是建立健全系统上下联动机制。加强系统内部上下级之间及相邻的市与市、县与县之间的联合执法。三是建立健全社会全面联动机制。建立起公安、法院、纪检监察、政府法制、发改、建设、国土、环保等部门参加的水利执法联席会议制度，开展社会联合执法；四是建立考核评价机制，包括上级对下级单位与个人的业绩评价、考核与奖励等监督机制。

3 结语

开展综合执法最终目的是提高执法效能，通过执法效能的提升，促进业务管理、树立部门权威、保障水法律法规贯彻落实。山东省水利综合执法虽取得了一定的成效，但还存在许多问题和不足，需要在今后的工作中逐步加以解决。各地应结合实际，从有利于提高执法的整体效能出发，努力探索，大胆创新，逐步摸索出符合水行政执法特点和本单位实际的综合执法模式。

（责任编辑崔春梅）

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1009-6159（2014）-03-0027-02

金瑞清（1981—），男，工程师