社会管理创新视域下的社会资本破题——巫溪乐和家园引发的思考

林志刚，褚蓥

（商务部研究院，北京 100084）

社会管理创新视域下的社会资本破题
——巫溪乐和家园引发的思考

林志刚，褚蓥

（商务部研究院，北京 100084）

在中国社会转型期，社会资本的培育和集聚应是社会管理创新的逻辑起点。重庆市巫溪县的“乐和家园”建设，便是一种社会资本重塑的创新尝试。该模式在重塑社会管理体制、建构社会管理制度以及转变社会连接关系等方面发挥了较好的功能作用，为当地社会建设与改革积累了一定的社会资本。乐和家园模式是对中国城镇化转型的一种破题，并能为未来社会福利经济体制建设提供宏观、中观、微观层面的必要的社会资本储备。

乐和家园；社会资本；社会管理创新

2011年以来，“社会管理”及“社会管理创新”等词不论是在社会实践还是在学术研究中，都已成为当代中国最为流行和热门的术语。党的十八大报告中明确指出，加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。这一高屋建瓴的社会管理、社会建设与社会改革指导思想，为社会转型期过程中各地蓬勃兴起的社会管理创新与社会改革尝试提供了指明灯与方向标。中国的社会转型是持续的、缓慢但深刻的结构性变革。在社会转型中社会资本的积累相对缓慢和滞后，这既是社会冲突的一个根源，也在很大程度上加大了社会冲突的严重性和解决冲突的困难性。作为化解社会冲突的一个制度途径，社会管理的创新应该以培育和积累社会资本作为逻辑起点。[1](p32)社会资本的培育与集聚，有利于增进政府与公民、以及公民之间的认同与互信，有利于形成制度性的社会规范及良好的社会秩序，有利于公共空间的成长和公民积极的社会参与，从而达成社会共识，使社会趋向善治。

重庆市巫溪县的“乐和家园”建设，便是一种社会资本重塑的创新尝试。笔者于2011年11—12月间对巫溪县下辖的羊桥村、店子村和中坝村的上百户农户进行了集中抽样访谈，试图对巫溪乐和家园模式的社会资本重塑问题进行深入探究，明晰该模式对当前社会管理创新的实践意义与借鉴作用，揭示其在社会转型期重构社会管理体制、建设社会管理制度以及转变社会连接关系等方面的功能，探讨其是否能从宏观、中观、微观层面为未来社会福利经济体制建设提供可资借鉴的、必要的社会资本储备。

一、乐和家园概况

自2010年9月起，重庆市巫溪县开始在全县部分村镇推行一种新的社会治理模式，即“乐和家园”。当地政府将乐和家园定义为一种“以党的群众工作为支撑、以社会建设为基础、以生态文明为方向、以快乐和谐为特质的社会管理模式”，提出了“乐和治理、乐和生计、乐和人居、乐和礼义、乐和养生”等“五个乐和”的理念，采取“让社会主义的红色信念、生态文明的绿色理想与天人合一的传统智慧融会贯通，成为可触摸的家园和可感受的生活，让党的群众工作优良传统融入社会管理创新的实践之中，让和谐社会与生态文明的国家战略和民生导向的发展之路成为基层政府和广大民众的共识与行动”等的措施，最终实现“社会共治、经济共赢、环境共存、文化共荣、生命共惜”。从渊源上说，“乐和家园”的理想既贯穿了中国传统文化的精华，又体现了有中国特色社会主义建设的特征，同时还与国际社会主流发展的脉博共振。[2](p45-63)

“五个乐和”的理念的核心是“乐和治理”。所谓乐和治理，就是“创新群众工作方法，以‘公’为基础，用‘共’的机制、‘和’的力量，化解社会矛盾，让群众参与到决策中。探索构建新时期、新形势下以自治为基础，共治为主体，法治为保障的社会治理新格局”。根据这一理念，巫溪县政府提出了一种全新的社会治理模式：

在农民层面，成立乐和协会，协会代表由农民自行推选，并投票选任，村支两委成员不得兼任。乐和协会有如下几项职责：第一，召开村务的民主讨论会议，由全体村民对与公共事务进行讨论，投票表决；第二，组织村民募资，购买音响等设备，开展文体活动；第三，组织村民打扫公共区域，以改善整体居住环境；第四，调解村民间的矛盾，维护社会和谐。

在乡镇层面，成立四方联席会议。会议由村支两委、乐和协会代表、政府相关部门派驻的网格管理单位代表以及地球村工作人员共同参加。四方联席会议的主要任务是了解问题、协调关系、化解矛盾。

以乐和治理为核心，巫溪县党委政府成功推动了其他四项乐和的开展，通过“村支两委领导、乐和协会协同、公益机构助推”的互补共生的包容性治理模式[3](p66)，最终构建出乐和家园的整体格局。在乐和家园建设过程中，社会组织北京地球村也一直参与其中，发挥了重要的作用。

二、巫溪社会资本的塑造

关于社会资本，学界一般认为罗伯特·帕特南的定义具有权威性。帕特南认为，社会资本是指社会组织的特征，例如信任、规范和网络等，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率。社会资本能提高投资于物质资本和人力资本的收益。[4](p10)总的来说，乐和家园建设在巫溪当地社会资本塑造方面，发挥了巨大的作用。

（一）乐和家园对社会管理体制的重塑。

在宏观层面，乐和家园实现了对社会管理体制的重构，即推动了从纵向庇护制的体制向横向耦合制的体制的逐步嬗变。在中国既有的社会体制下，纵向庇护制乃是农村社会体制的固有模式，该模式的主要特点是等级制，以及等级间的纵向隶属关系。虽然自我国推行村委选举以来，这一体制已有一定程度的转变，但是整体的状况由于既有体制的强大惯性而没有太多的改变。特别是在政府上下级之间或者村民与村支两委之间，人们固有的思维模式依旧没有改变，即认为上级是下级的绝对领导，没有上级出面，下级将无力解决任何自身建设的问题，而下级只有向上级反映情况的途径，没有其他的矛盾化解方式。

在乐和家园模式中，这一固有的社会体制被逐步消解，基层组织的自动自发性得到了鼓励。以乐和协会为代表的村民自治系统，通过激发村民的积极性，开展了包括清理河道内的垃圾、以投票表决的方式分配低保户名额等在内的各项活动，最终使村民们将自身的注意力从对政府的等待和期盼上转移至对自身力量的挖掘。并且，由于在活动开展的过程中，巫溪县党委政府特别是群工部发挥了积极引导职能，乃至于在社会体制向横向耦合制转型的过程中，政府也变成耦合因素的中一项，承担了指令输入与输出的重要职能。

上述转变有利于政府在职能转变过程中明晰地找到自身的定位，即在管理型政府向服务型政府的转变过程中，根据当地的实际情况，对自身进行重新定位。在这一转变后的体制中，政府将不再扮演单纯发号施令的上级和村民矛盾化解的唯一途径，而是更多地扮演——引导者、服务者的角色，其重要职能是在村民依靠自身能力开展活动、解决问题的同时，根据实际需要配给资源，并给予辅助性的引导和帮助。这种模式的重塑，对于当前不断深化的社会转型来说，乃是一次重大的社会资本投资与储备。

（二）乐和家园对社会管理制度的建构。

在中观层面，乐和家园实现了对社会管理制度的建构，成功地推进了多项政策的本地化。与其他地方一样，巫溪县下辖各村都有自己的村规民约。但是，在实际操作过程中，上述村规民约能够发挥的作用有限。同时，由于政府制定的政策法规不可能面面俱到，所以在实际执行过程中，容易引发各种各样的社会问题。比如在合作医疗执行的过程中，部分地区以划指标、强制参加的方式代替自愿参加，引起了老百姓的不满。所以，在社会制度构建方面，如果不能够“接地气”，进行本地化改造，在实际执行过程中，政策的效果将会大打折扣。

乐和家园在社会制度构建方面尝试着进行了改革。乐和协会创立了自己的协会章程，并且，通过四方联席会议，原本无法完全了解民间声音的上级机构也可以充分获取当地的信息。如此，上级政府在制定当地政策时，便可因地制宜、有的放矢。

社会制度构建的重要性毋庸置疑，它是宏观层面社会模式重构和微观层面社会关系梳理取得成功的中间一环。作为社会模式重构和社会关系梳理的保障性要素，社会制度必须是确定无疑的。否则，在没有社会制度跟进的前提下，一切公民参与所取得的成果都将成为泡影。因此，在这个意义上，乐和家园的建设为未来社会建设与公民参与式改革提供了制度上的储备。

（三）乐和家园促进社会连接关系的转变。

在微观层面，乐和家园强化了对社会关系的梳理，推动了从宗族血缘的乡土连接向公众整体性合作的社会连接的转变。众所周知，我国农村素来是以家族血缘关系为社会的主要连接纽带，这与我国的宗法传统有着密切的关系。在传统社会中，家族是社会的基本单位，而族内关系是较为有效的纵向庇护关系。不仅如此，传统社会的宗族，本身就是一种基层社会的自治力量，承担了较多的治理职能。乐和家园的实践，基于当代社会宗族力量衰弱甚至瓦解的事实，用公众性整体合作组织取代家族性基层组织，或者与之竞争。这既是对中国传统政治智慧的学习与传承，也是在新的历史时期的创新与发展。

乐和家园建设在强化基层组织的自发性演化及社会资本创造方面，发挥了较大作用。乐和协会定期举办群体性的文娱活动，使村民走出家庭，增进相互间的了解。而且，在公共事务的讨论过程中，村民间的相互交流也随之增强，相互间的信任感也有所提升。于是，公众的整体性合作大为加强，原本应由家族发挥的功能，现在则被这种相互间的合作所代替。例如，在以前的巫溪，低保户名额是各家各户争夺的焦点，也是农村基层社会矛盾的主要集聚点之一。随着乐和家园的逐渐推行，在推选低保户名额的过程中，村民们现在居然相互推辞低保名额，以至于县政府划定的名额最终竟还有剩余指标。这个较为引人注目的例子既证明了农村基层社会互信的增强，也表明由于社会互信的增强而带来了信息公开透明化，同时还体现了社会资本对有形资本的替代及补充作用。

由此可见，通过乐和家园，人们之间的相互信任加强了，原本固守在家族内的社会连接逐步实现了自我超越，从而转化成为公众整体性的合作。这对于未来的社会建设与改革发展来说，应是社会资本在微观层面的储备。

三、整体语境契合性探讨

在巫溪的环境中，乐和家园能够发挥功能是显而易见的。但是，若要将乐和家园模式向外引介，则需要特别注意巫溪本身的特殊状况以及与社会整体语境的契合程度。

巫溪的特殊性包括：首先，巫溪县位于重庆东隅，大巴山南麓，处于群山万壑之中。驱车从巫溪至最近的万州市需要五个多小时，且皆为山路，蜿蜒崎岖。所以，巫溪可谓是地处偏狭，这正好有利于在相对封闭的环境中进行较深刻的社会改革尝试；其次，巫溪经济落后，为国家级贫困县，其主要的经济产业是农业和旅游业。此乃巫溪与社会整体语境的最大不同之处。当前我国的社会正处于城市化进程的中后期，经济上正处于高速发展期。而巫溪由于其地理环境等因素，导致其社会和经济发展远远落后于全国平均水平。故而，在人们考虑引介此模式时，需要考虑此特殊情况；最后，巫溪县的居民大多为农民，且多为无法外出务工的老人、孩童。因此，改革所遇到的阻力也相对较小。

总之，巫溪社会的现实，决定了这是一个有形资本及社会资本都较为缺乏的社会。根据经济学理论，无论是有形资本还是社会资本，其边际效用都相当高，对社会基层民众可能带来的福利效应都很强。在这种情况下，有形资本及社会资本之间存在复杂的关系：第一是竞争关系。如果有形资本占据上风，则巫溪社会容易向西方资本主义社会转化。如果是社会资本占据上风，则社会主义特点会更加突出；第二是互相合作关系。有形资本对于社会建设及基层民众福利水平的提高，在某些方面毕竟是无可替代的。但是，社会资本的存在，在一定程度上有助于有形资本更好地发挥其正面作用，并较好地控制其负面作用。

除考虑上述巫溪本身的特殊性以外，人们亦需考虑乐和家园模式所培育的社会资本与社会整体语境的契合程度。就学界对目前我国社会整体语境的判断，我国正处于较为激烈的社会变革阶段，社会力量的重新组织、社会观念的重新塑造都处于关键时期。这是因为我国社会正处于城市化的进程之中。据统计，2009年，我国城市化率已经达到了46.6%，2010年为47.5%，2012年已经超过50%。所以，我国正处于城市资本积累，并逐步向农村反哺的过程中。与此同时，城市从农村汲取资源时的破坏也相当可观：环境污染、劳动力流出、资金漏损、农村社会日益边缘化。

在社会整体语境下，以国家为主导的信用体系是重要的。但是社会基层组织，包括宗族组织、乐和家园之类组织，也具备一定的现实民众基础。这是因为国家为主导的信用体系远离基层社会，信息在传递过程中的衰弱律决定了基层社会的自发自生演化是社会发展的必然趋势。而且，从基本政策导向来看，既然国家追求保守主义的做法，自然不会要求实现社会体制的根本改变，不希望以社会福利制度为体制保障，更不会愿意在社会制度方面出现大规模的变革。社会福利保障系统所依赖的有形资本资源是相当可观的，这在中国的大多数地区都是无法具备的。更甚的是，创造上述有形资本所需要的自然资源都是相当可观的，这足以构成中国社会经济运行的重大压力。而这样的有形资本又是建立自上而下的完整政治体系所必须。如此，以横向耦合制为宏观模型和以制度改革为中观诉求的社会资本，在城镇化转型的社会中便成为一种重要的组织资源，对于巫溪这样远离现代经济发展中心的区域来说尤其显得重要。

一般认为，社会资本的构建有利于促进城市经济的发展，即人们相互间的信任有助于促进市场经济的发展。但是，从历史的角度辩证来看，这一观点有待商榷。在市场构建初期，社会资本的构建确实有助于促进市场经济的发展，不过，在城市化进入到中后期，即社会大资本成型以后，社会资本构建的作用常常被经济性质的大资本所替代，社会组织性质的社会资本作用常常可以忽略不计，即市场垄断地位的形成与社会资本呈反向关系。某些个人和社会组织架构信誉的提升对于大资本构成的是威胁，而不是帮助，并且，这还将间接威胁到社会的进一步前进。但是，这样的替代关系在巫溪社会中几乎是不存在的。经济性质的大垄断资本在巫溪地区并不存在发展的基础，故而无论是其积极作用还是消极作用，在巫溪社会中几乎都无由发生。

同时，在微观层面，由于追求社会阶层的重塑，即在宏观上推行纵向庇护制的社会体制，不同阶层之间容易处于对立的矛盾情绪之中。因此，阶层之间的相互合作，即社会的整体合作，容易出现较大困难，这是由经济性质大垄断资本的本性所决定的。在这种社会整体背景下，除非对于大家具有共同利益诉求的事项可以进行合作之外（如对外战争），对于其他事项，各阶层会因为利益诉求的不同而难以达成一致。因此，如果有人提倡以培育公民广泛参与为实质内容的社会资本，则这一提议本身就存在某种社会机理性的障碍和困难。但是，基于社会资本互助互信的本质特性，社会资本本身的构建、重塑也是突破上述困境的重要路径。

因此，就巫溪乐和家园本身的特性及与社会整体语境的契合程度来看，巫溪乐和家园模式所塑造的社会资本对于目前城镇化转型语境下的中国社会，尤其是对于巫溪这样远离社会发展中心、资源流失、资本缺乏的区域，在一定程度上能起到较为有效的促进作用。这点，对于目前不断发展的城市经济而言，其实也是如此。

四、乐和家园社会资本的破题

按国际通行标准，城市化率在30%以下为初期发展阶段，30%－70%为中期加速阶段，70%以上为后期成熟发展阶段。据统计，我国目前每年城市化提升的比率1%左右，这也就是说我国的城市化将在二十年内收尾。因此，在这种整体形势下，我国将越来越多地倚重收入的再次分配，即社会福利制度，扩大内需，以确保社会稳定。换句话说，我国将逐步进入社会福利经济制度的新阶段。

社会福利经济制度对经济发展的主要态度是“对投资应该进行某种人为的鼓励，特别是对那些在隔了很多年之后才开始有收益的投资应进行鼓励”[5](p37)，并应尽力避免“不自愿的”失业，以实现充分就业。此外，还应构建相应的社会保障体制。这种政策的重要性在于：通过社会资本建设来引导经济资本的投资及运用方向，以有效消除社会内在的可能矛盾，尽最大可能维持社会的和谐稳定及经济的良性发展。据此语境背景，乐和家园构建的社会资本将大有可为。

在宏观层面，从阶级重构向所有人纳入社会保障政策的转变，标志着社会体制从纵向庇护制向横向耦合制嬗变的现实性。这种嬗变正是此种社会整体语境转变的现实诉求。如果没有此种嬗变的配合，社会整体语境的转变将会导致现实社会与经济导向的脱节，从而阻碍经济的发展甚或导致社会矛盾的激化。基于这一判断，乐和家园模式宏观层面上的社会体制嬗变为未来整体语境的变化奠定了一定的基础，以至于能够减轻未来社会转型的阵痛，并减少社会转型所造成的损失。

在中观层面，社会制度的构建有助于与社会资本创造的互动。没有规范制度的福利社会自然是不可想象的。特别是，与城镇化转型及其最终的完成相配套，传统威权社会体系的积极作用将会逐渐消减，法治社会将会日益成为解决社会冲突的主要手段，规范法学将会成为社会制度构建的掌门人。就西方的经验来看，未来需要建构的社会制度不仅包括福利制度，还包括劳动就业制度、民事商事制度、非政府组织制度、行政管理制度以及刑事制度等。而且，上述制度将与国家责任达成内部连接，“一套新的法律制度正处于创设的过程之中，根据通常的术语学，我们可以将它称作国家的责任制度”。[6](p51)制度的构建是国家履行自身社会职能，确保社会稳定，为新社会发展创造条件的重要方式。社会制度的构建是经济与社会连接的中间一环，而社会资本又是社会制度构建的重要资源条件。在缺乏足够社会资本的社会中，任何社会制度的建设不仅启动成本过高，而且其运行成本也是难以承受的。在此意义上，乐和家园在社会制度培育方面的社会资本储备将在未来提供有益的借鉴。

在微观层面，公民的整体合作自然也为未来社会转型提供了社会关系层面上的准备。如果公民的整体合作无法实现，则社会福利经济制度下的政府与全体公民的合作将无法达成。而且，如果不能实现所有人没有区分地进入到社会福利体制之中，这将导致社会的阶层固化，并对未来的改革造成阻碍。所以，从有助于改革的角度来看，公民的整体合作自然是有利于社会发展的。乐和家园正是从这一角度对农村社会的社会资本进行挖掘，创造出村民相互合作、共同从事公益事务的社会治理模式。

在我国，社会整体语境处于从传统威权社会向现代城镇化社会逐步转变的过程之中，巫溪乐和家园模式对当地社会资本的构建，是对中国城镇化转型的一种破题，并能在一定程度上为未来以城镇化为基础的社会福利经济体制提供宏观、中观、微观层面的社会资本储备。

五、乐和家园模式的调适与借鉴

乐和家园模式为未来社会转型提供了一定的社会资本储备，但这并不意味着该模式就能够完全发挥作用。有必要对该模式进行相应的修改、调适与整合，以使其能更加适应社会未来发展的需求。

首先，四方联席会议的制度设计，应为该会议所做出的决议“装上牙齿”，并规定乐和协会代表反映的情况必须限时解决。就目前了解的情况来看，四方联席会议更多的是作为民意与政策上传下达的渠道而存在。其做出的决议大多没有强制执行力，而农民反映的情况也没有确保解决的制度保障。如果四方联席会议长期没有实质性决议出台的话，这个机构将有可能最终沦落为清谈的机构，而不是实质性解决问题的渠道。这对于加强农民与政府的合作是不利的。但是，对于四方联席会议作用的强化，绝对不可操之过急，尚需循序渐进式的解决。因为，历史经验告诉我们，政治及社会转型是欲速则不达的。

其次，在村支两委与乐和协会的关系方面，应出台相关的规定，厘清两者的职权边界。据了解，在羊桥村乐和协会初创阶段，由于乐和协会的职权没有廓清，但其号召力、影响力十分巨大，村支两委一度被架空。这种局面对于地方治理的作用是利弊互见的。故而，有必要界定两者间的职权边界，以便明确两者的作用和地位。当然，这样的边界不应该是绝对的，而应该保持足够的调整弹性。

最后，在经济发展方面，需要协调社区内部效率与公平间的关系。由于巫溪本身的经济资源有限，在有限的经济资源分配方面，如何协调好村民间的关系，即兼顾效率与公平，是需要重点加以考虑的问题。以羊桥村的旅游资源分配为例，由于前来旅游的客户是直接分配到户的形式，故而，在没有竞争的情况下，各农户缺乏改善管理和服务条件的动力。同时，由于分配难免出现不平均的问题，又容易导致农户间经济利益方面的矛盾。所以，针对这一问题，应对资源的分配方式加以改革，可以采用农户入股、统一收支等方式。当然，具体的形式还有待协会成员共同协商。

值得注意的是，由于乐和协会本身的民主特性，其天然具备较强的自身修复能力。所以，在当地政府有效引导下，上述方面的调适估计可较快完成。但是，对于其准确定位，需要通过长期的摸索、协商才能实现。其积极作用的充分展现，也需要经过长期跟踪观察。

总之，巫溪的乐和家园模式，在我国社会转型的节点上，是对社会整体语境变迁的破题，其为未来的社会福利经济体制预备了相当丰厚的社会资本储备，从而在一定程度上为社会转型的平稳过渡以及社会建设的良性发展提供了一条创新的、可行的借鉴之路。

参考资料：

[1]唐贤兴，肖方仁.社会资本积累：社会管理创新的逻辑起点[J].学术界，2012，（4）.

[2]社会管理创新的巫溪实践：郑向东等三人谈[J].中国非营利评论，2012，（1）.

[3]王名，丁晶晶.社会组织参与社会管理创新的基本经验[J].中国行政管理，2013，（4）.

[4]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[5]庇古.福利经济学[M].北京：商务印书馆，2006.

[6]狄骥.公法的变迁[M].北京：中国法制出版社，2010.

责任编辑 郁之行

F127（263）

A

1003-8477（2014）01-0055-05

林志刚（1978—），男，国家商务部研究院副研究员，清华大学公共管理学院NGO研究所博士后。褚蓥（1983—），男，清华大学公共管理学院博士后。