我国信访救助基金制度的发展

周 欢，范梦星

（华中科技大学 法学院，湖北 武汉430074）

我国信访救助基金制度的发展

周 欢，范梦星

（华中科技大学 法学院，湖北 武汉430074）

信访救助基金的创设是我国信访工作和社会救助的一项创新之举，在妥善解决社会纠纷、促进社会和谐、维护社会稳定方面发挥了重要作用。但由于缺乏制度保障和体系支撑，加之维稳政治诉求的影响，使得在全国范围内建立制度化、规范化的信访救助基金制度变得刻不容缓。为此，需明确建立信访救助基金制度的重要意义及其在我国的发展现状，可从救助对象、救助标准和基金管理三方面予以发展和完善。

信访救助基金制度；基金管理；发展

近年来，全国各地开展了一系列探索与实践活动，纷纷设立信访救助基金，并取得了一定的成效。信访救助基金由中央专项补助资金和地方财政安排的信访专项资金组成，以国家信访机关为主体，按照严格的审批程序协调专项资金的使用和管理等事宜，专门用于信访救助，旨在解决信访案件当事人的实际生活困难，促进社会和谐，维护社会稳定。这种救助行为的本质是一种政府行为，是国家职能和责任的体现，是国家保障公民基本人权的重要表现。信访救助基金制度作为我国社会救助和信访工作中的一次制度创新，在妥善解决社会纠纷、快捷高效地处理群众反映的特殊疑难信访事项、促进社会和谐与稳定等方面发挥了重要作用。但是，由于信访救助基金制度体系不完整、制度化保障缺失，加上受维稳导致的非正常息访等政治诉求的影响，使其发展受到了很大的约束和限制。为了缓解社会矛盾，改善政府与人民群众之间的关系，有必要在全国范围内建立制度化、规范化的信访救助基金制度，并加强立法方面的支撑。

一、建立信访救助基金制度的重要意义

近年来，各地频频出现“信访洪峰”，许多人“信访不信法”，信访制度承担了更多的救济功能。信访方式屡受青睐使得原本被寄予厚望的信访救助制度面临新的挑战，信访制度的权利救助功能问题更成为了信访制度改革所面临的焦点和难点，而建立信访救助基金制度则成为解决这一问题的有效途径。随着信访救助基金制度的不断发展，大量信访疑难问题迎刃而解，信访者生活困难的局面也有所改善。反过来，信访问题的成功解决又促进了各地方政府建立和规范信访救助基金制度。从维护公民权利和促进社会稳定的角度而言，我国建立信访救助基金制度具有如下重要意义：

（一）化解社会矛盾、维护社会稳定

信访救助基金制度作为一种有效的社会救助方法，能在扶危济困、有效解决信访者生活困难的同时，加强党和人民群众之间的血肉联系、化解社会矛盾、减少不和谐因素。这与我国努力构建和谐社会的现实需求相契合，是我国当前经济高速发展及整个社会改革、发展与稳定大时代背景下的必然选择。

（二）调节社会利益、彰显社会公平

信访制度作为人民群众表达内心诉求、维护合法权益的一种重要选择，受到了社会各界的广泛关注。信访者的权利如何维护、利益如何保障以及怎样寻求救济，也成为我们越来越关心的问题。信访救助基金制度的设立，能通过政府干预的方式，有效调节社会利益，使信访者最关心、最直接的现实利益问题得到解决，使其正当的利益诉求得到维护。这在彰显人文关怀的同时也完成了政府对社会利益的第二次分配，使广大群众共享改革发展的成果，是社会公平正义的应有体现。

（三）完善社会救助制度、健全社会保障体系

生存权和发展权作为公民所享有的宪法权利，应该由国家和政府给予保护。信访救助基金制度作为现有救助体系的补充和完善，是专门为解决信访中生活困难的群众而设置的。其在一定程度上保障了这些困难者的生活需要，缓解了我国社会体系中救助、保障制度不完善的局面。

二、我国信访救助基金制度的发展现状

根据2005年国务院通过的《中华人民共和国信访条例》和2007年中共中央、国务院颁发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》等法规和政策，各省、市、自治区以及县市为加强信访救助基金的使用管理、妥善解决信访稳定工作中的突出问题、快捷高效地处理群众反映的信访事项，积极探索建立适合本地发展的信访救助基金制度，先后制定了加强新时期信访工作的规范性文件，印发了关于信访救助基金管理办法的通知。例如，2008年1月，青岛市市南区根据《青岛市信访救助资金管理办法》的有关规定，开始试行《青岛市市南区信访救助资金管理办法》，其对信访救助资金的来源、性质、支付范围、使用程序和监督与检查方面作出了具体规定。2008年7月，吉林省研究制定了《吉林省信访专项救助资金筹集、管理和使用办法》，建立了资金投入和信访专项救助资金机制。2011年10月，长沙市开福区通过了《长沙市开福区信访救助资金使用管理暂行办法》。2012年6月，常德市武陵区根据湖南省委、省政府《关于建立健全信访工作长效机制的意见》制定了《常德市武陵区信访救助资金管理办法》。2013年8月，咸阳市武功县在全县范围内印发了《武功县维稳专项资金、见义勇为基金、涉法涉诉和信访疑难案件救助基金管理暂行办法（试行）》。

这些信访专项资金救助制度的建立，切实解决了许多信访群众的实际困难，减少了不和谐因素，同时也为新时期信访工作探索出了一条新途径。2010年，三亚在省内率先设立信访救助基金，并先后拨付两项救助资金，达690万元，解决了很多涉法涉诉的特殊问题和信访疑难案件，有效地化解了一批历史遗留矛盾，促进了社会的和谐与稳定。[1]2011年，吉林省建立信访专项资金救助制度，满足了群众的合理诉求，化解了信访积案难案。2012年，江苏省推出法治实事工程6105项，省市县三级全面建立涉法涉诉信访救助制度，救助资金全部纳入财政预算，大力推进“阳光政务”，有效解决了特殊疑难信访问题。[2]

三、信访救助基金制度的发展与完善

经过几年的探索，我国信访救助基金制度虽取得了一定的理论与实践成果，但总体上仍处于摸索阶段，主要是由地方政府各部门对信访救助基金制度进行理论化、规范化，以规范基金的运行管理。随着社会变革、城市化进程的加快，各地信访事件不断涌现，在探索和建立具有中国特色信访救助资金制度的道路上，我们还有很长的路要走。

（一）信访救助基金的救助对象

作为一种社会救助，信访救助资金主要是为生活确有困难的信访者提供帮助，专门用于解决其实际生活困难，促进信访矛盾的化解。大部分地方规范性文件在界定救助范围时，都突出了“生活困难”要件。信访救助资金的有限性要求信访部门在审核救助者的申请材料时应重点关注其实际生活情况，使真正困难者的需求得到满足，以保证资金使用效率的最大化。因此，应该明确界定“生活困难”的标准。对此，可以参照国家和地方有关“困难职工”的规定并结合当地的经济发展水平的实际情况。主要包括以下几类：家庭人均月收入在低保标准60%—150%内的；零就业家庭中无劳动能力、无生活来源的人以及无法定赡养人的；信访人或其家庭主要成员患有大病、重病、慢性病等，年医疗费用自付部分超过家庭当年全部收入的；家庭财产在自然灾害和意外事故中遭受重大损失，影响基本生活的；其他原因造成生活特别困难的。[3]

（二）信访救助基金的救助标准

由于信访救助基金具有有限性，因此，必须通过制度来规范它的投入、使用和管理，合理配置资源，使其发挥最大效用。信访救助基金的救助额度和标准一般应实行小额救助原则。信访救助基金以小额为主，根据当地经济发展水平、当地居民收入、救助对象的困难程度等因素制定出一个合理标准。可以按照不同的贫困等级，如困难、一般困难、特别困难等，制定几档不同数额的发放标准，严格按照标准来适用。通过在合理的范围内规定信访救助基金发放的上限和具体的发放标准，做到有据可依，从而减少发放过程中资金数额的随意性，避免产生新的矛盾。

（三）信访救助基金的管理

1.专款专用和管用分离。在基金使用管理过程中，信访部门承担了更多的审查、管理等责任。信访救助基金要实行专款专用原则，任何单位和个人不得截留和挪用，资金的管理者和使用者应严格分离，防止资金的混乱使用和违法行为的产生。

2.严格履行资金发放程序。为确保各项资金的使用安全、规范及有效，应坚持公开、公平、公正原则，对信访救助基金的发放做到公开透明。制定和完善具体发放程序，公开发放，接受群众监督。发放单位在救助基金发放到位后，要及时、定期通报使用情况。

3.建立信访救助基金档案制度。实行信访救助基金专项档案管理，相关基金使用的材料统一管理、统一归档，全程接受纪检部门、审计部门的监察、审计，并公开接受社会各界的监督，避免出现因资金使用不到位而引发的违纪行为。若发现违法违纪问题，要严格追究当事人的责任。

4.加强内部监督。为保证每一笔救助基金用都在最需要的群众身上，信访部门应主动加强内部管理监督，建立信访救助基金备案登记制度，每年定期向上级政府书面报告信访救助基金的使用和管理情况，并报备案。上级政府主管部门也应当建立健全对审批部门实施救助程序的监督检查制度，对该实施救助却不救助、不能实施救助却救助的行为都要予以责任追究。

总之，为有效解决社会发展所带来的信访难题，构建和谐发展的大环境，我们要加快信访工作的改革与创新，不断完善信访救助基金制度。

[1]王红卫.鹿城率先设立“信访救助基金”全省市县信访局长座谈会推广三亚经验[N].海南日报,2010-05-15.

[2]丁国锋.江苏四年推出法治实事工程6105项 涉法涉诉信访救助金纳入财政预算[N].法制日报,2012-04-17.

[3]郭蓓.我国信访救助制度规范化路径思考[J].新疆社会科学,2012 (6).

D912.1

A

1673―2391(2014)06―0074―02

2014-03-20 责任编校：江 流