地方立法公众参与的若干问题及其应对

侯孟君，马子云

（南开大学法学院，天津300071）

地方立法公众参与的若干问题及其应对

侯孟君，马子云

（南开大学法学院，天津300071）

地方立法公众参与的理论基础是人民主权原则和协商民主理论，表现为公民平等地参与民主意志的形成过程。公众参与的现实意义在于能够更好地促进人民当家作主的实现，保障公众对地方立法机关的监督，最终提高地方立法内容的科学性和有效性。在社会转型过程中，面对利益多元化、复杂化的局面，地方立法公众参与的实践还存在诸多不足。对我国地方立法公众参与存在的主要问题进行反思，并从参与意识、参与程序和反馈机制三个方面寻求改善地方立法公众参与效果的方法，以实现地方立法的科学化与民主化，增强地方立法的社会效果。

地方立法；公众参与；参与意识；参与程序；反馈机制

地方立法的涵义有广义和狭义之分。广义的地方立法既包括有地方立法权的地方国家权力机关制定地方性法规的活动，也包括有规章制定权的地方行政机关制定地方政府规章的活动。狭义的地方立法仅指前者。本文是从狭义的地方立法来研究公众参与的问题，且本文所称的公众是指其权利义务将受到地方性法规内容所影响的公民、法人或其他组织。由此，本文中论及的地方立法公众参与是指在地方人民代表大会及其常委会制定地方性法规的过程中，公众主动或由立法机关通过引导和组织公众的方式，经由法定程序和法定方式理性、有序地参与立法、发表意见和建议，以充分表达公众意愿和诉求，并对地方立法活动予以监督的制度。

地方立法公众参与的理论基础是人民主权原则和协商民主理论。人民主权原则的内涵是一切国家权力都来自人民，其中包含着机会平等地参与民主的意志形成过程这种主观权利。协商民主理论强调通过完善民主程序、扩大参与范围，使得自由平等的公民能够参与到公共生活中，并进行理性对话与协商，从而赋予立法和决策以合法性。[1]地方立法公众参与具有增强地方立法的正当性，促进立法内容的科学性和有效性等重要的现实意义。鉴于实践中地方立法活动存在着公众参与程度不高、缺乏程序保障和透明度以及由此导致的地方立法对公共资源的配置和利益分配的效果不太理想，所以本文试图立足于宪法学的基本原理进行分析，以期对地方立法公众参与的理性认识有所促进，并探寻完善之策。

一、公众参与的意识薄弱

根据人民主权原则，国家的一切权力来源于人民，属于人民，因而作为国家最高权力的立法权也是属于人民的。我国《宪法》第2条对国家性质和公众参与权作出了概括规定，这使公众参与立法在本源上具备合法性。同时，宪法赋予公民各种政治权利和自由，使公众参与立法有了权利基础。此外，我国《立法法》第5条明确了公众在立法领域的参与权：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是我国地方立法公众参与的直接法律依据。且《立法法》第34、35条还对公众参与立法的方式作了列举式的规定，如座谈会、论证会、听证会、书面征求意见等。

我国地方立法公众参与的实践已经有了十多年的发展历史。2000年颁布的《立法法》第5条对公众通过多种途径参与立法活动作了原则性的规定。2001年诸多地方立法条例颁布，如《广东省地方立法条例》、《浙江省地方立法条例》，其总则中均对增强立法民主性，扩大公众参与有所规定。近年来地方立法公众参与的实践不断发展，上海、广东、甘肃、海南等省份在其人大常委会工作要点中明确指出立法工作要拓宽公众参与渠道，扩大公众参与。具体而言，除了既有的以书面征求意见和召开座谈会这两种实践中运用最多的形式，[2]随着论证会、听证会等公众参与方式的经验积累，地方立法实践中逐步建立了立法听证和立法咨询制度，如《浙江省地方立法听证会规则》、《江西省立法听证规则》、《深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》；山东、江苏、新疆、天津等地人大常委会都聘请了立法咨询专家，安徽、浙江省人大建立了地方立法咨询专家库。但目前我国实践中对公众参与立法作出专门规定的地方性法规只有一部，即2013年7月26日通过的《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》（以下简称《办法》）。我国地方立法公众参与制度尚未健全，在地方立法过程中公众参与不充分的现象仍然凸显。究其原因，主要是由于公众参与的意识薄弱，包括公众自身参与意识薄弱与地方立法机关组织公众参与的意识不强两个方面。一方面主要是公众主动参与地方立法的主体意识淡薄，积极性不高，参与能力不足。目前我国地方立法尚未形成公众参与的积极氛围，公众并不能及时、全面地获得相关的立法信息，也没有方便、有效的参与方式，且地方立法中出现的某些流于形式的听证会，降低了公众对地方立法的信任度，导致公众对于地方立法缺乏积极参与的热情。而公众的参与能力则直接受到公众参与意识不强的影响，加之参与立法的实践经验匮乏，自然不会有参与能力的提升，也就不具备充分参与的能力。另一方面，在地方立法中地方立法机关发挥着主导作用，应当对公众参与进行有效的组织和引导，但正是由于地方立法机关掌握着公众参与的最大控制权，在实践中往往容易出现地方立法机关组织公众参与的意识薄弱。其主要表现是地方立法机关立法思路保守，主导性过强，地方立法者对公众参与不够尊重，服务不到位，参与过程流于形式。目前，我国地方立法公众参与尚未建立起规范有效的运行机制，已有的条例对在地方立法工作中要扩大公众参与作出了明确规定，但均为原则性规定，缺乏可操作性。实践中地方立法公众参与的方式较之以往更加多样化，但地方立法机关并没有充分发挥出其自身的能动性，立法过程中仍然存在对专家咨询的依赖而对普通公民、法人和其他组织不够重视等问题，这种做法无益于立法内容的合理性和科学性，同时对公众参与立法的积极性产生了负面影响。

意识是行动的先导，参与意识不到位是地方立法公众参与的首要阻碍。我国地方立法公众参与意识的培养，可以通过培养公众的公民意识和改进地方立法机关的立法意识来逐步实现。“公民意识是法治国家的心理基础和社会人文背景”，“具有公民意识的公众对立法活动的参与，是立法在实际上取得民主性、公正性结果而不流于形式的重要环节。”[3]公民意识是具有主体意识、权利意识和社会责任意识的三维结构，因而公民意识的培养可从三个维度进行。首先，培养公民的主体意识。其内涵是对国家与公民之间关系的正确认识，即公民作为与国家相对应的概念，无论是在法律上、制度上还是在现实的政治生活中，应该具有的和被充分肯定的法律人格及尊严。当公民具有这种身份意识，清楚自己的公民角色时，在立法参与过程中才能具备高度的社会责任感和积极主动性。公民主体意识的培养需要通过提高公民的文化教育水平及加强公民的法制教育等来实现。其次，提高公民的权利意识。公民权利意识是一个人为满足其生存和发展的需要而应当享有的权利的认识，是公民有效行使宪法和法律赋予公民各项基本权利的前提。公民权利意识的提高途径主要有加强法制宣传，强化制度落实，保障权利实现，通过具体案例引导等。最后，增强公民的社会责任意识。公民的社会责任意识是公民意识的理性化体现，目的在于保证社会秩序，包括对国家权力的监督、对权利的自我限制、对权利冲突的平衡与协调，因而它是良好制度运行的关键。增强公民的社会责任意识，要注重强化公民对权利、义务、责任统一的认知和实践，还需要相应的社会机制的激励，比如保障公民在立法过程中的建议和表达不受干涉等。

地方立法机关在地方立法活动中处于核心和主导地位，应当主动发挥其优势地位以有效地组织和引导公众充分参与地方立法活动。地方立法机关应当意识到现代法治国家并非是少数精英政治睿智的成果，而是更广泛意义上的公民群体对参与国家政治、经济、法律等活动的心理认同与理性自觉。地方立法机关可以从两个方面来改进其组织公众参与的意识。一方面，培养民主意识。地方立法机关应逐步提升对公众参与能力和参与效果的信心，扩大公众参与的广度，不是仅邀请专家参与立法工作，还要面向社会各界实现广泛的公众参与，建立健全地方立法公众参与的常设机制。这样既可以增强地方立法的科学性，还有益于社会公众参与度的提高。另一方面，培养正当程序意识。地方立法机关在召开或主持专家座谈会、专家论证会或委托专家起草法案的过程中，应当对参与专家的选任和专家参与立法的程序、方式作出更为细致的规定，充分发挥专家的专业知识水平和参与立法工作的效果，既要避免把专家参与当作摆设的倾向，又要防止出现过度依赖而导致专家专断的现象。从上述两个方面来看，地方立法机关组织公众参与的意识还有很大的改进空间，应改变原有的传统立法模式的理念，逐步建立有效的地方立法公众参与机制，将我国宪法和立法法中规定的原则性内容不断地予以切实具体的落实，逐步改进，最终将立法的公众参与视为地方立法工作中不可或缺的重要环节。

二、公众参与的程序性规范缺失

我国《立法法》第34、35条规定了公众参与立法的方式，如座谈会、论证会、听证会、书面征求意见等。地方立法条例对扩大公众参与、完善民主立法机制仅作了原则性的规定，公众参与地方立法的具体程序设置尚不健全，公众并没有既定的、规范的参与程序可以依循，缺乏程序保障和透明度。《办法》也仅在第8条规定了公众参与地方性法规制定活动的主要方式，如向制定机关提出立法项目建议，通过信函、电子邮件、电话等提出具体意见和建议，应邀参加座谈会、论证会、听证会等。参与方式只是参与程序的一部分，方式的设置并不意味着程序的完善，相反，需要做的还有很多。另外，从2014年1月15日出台的《甘肃省人大常委会2014年度立法计划》可以发现，其内容并没有反映出公众参与的情况及成果。这也是因为公众参与的程序缺失，前期信息公开不够充分，特别是立法计划的编制过程不公开，导致地方立法在源头上鲜有公众参与。程序的缺失导致参与的途径局限，也不能对公众参与进行有效的组织，以至于公众参与的程度和实际效果大打折扣，进而影响地方立法的成果。

程序决定内容，制度的实施效果需要适当程序的保障，地方立法有必要对公众参与的具体程序予以设置。地方立法公众参与的程序是指保障其权益可能受到立法结果影响的公民、法人或其他组织能够藉此参与立法过程，并对立法结果的形成产生有效的影响，是地方立法中公众参与应当遵循的制度化的正当过程。地方立法公众参与程序是地方立法公正程序的核心。这个程序的运行包含了公众主动参与和地方立法机关提供参与服务的过程。通过完善程序，搭建一个能够反映公众利益诉求的平台，既是提高公众参与质量和效率的保证，也是提高公众参与有效性的关键。我国立法法在一定程度上改变了地方立法公众参与长期以来缺乏明确制度性规定的状况，但立法法中对公众参与的规定均为原则性规定，实践操作性较差，而各种地方立法条例对公众参与的程序也没有具体设置。因此，需要对地方立法公众参与的程序在地方立法条例中予以明确规定，将现有的公众参与形式和途径制度化、规范化。

第一，地方立法信息的公开。立法信息公开是公众有效参与立法活动的前提。只有加大地方立法信息的公开程度，解决公众与地方立法机关之间的信息不对称问题，公众参与才能发挥作用。首先，明确地方立法机关负有公开地方立法信息的职责，对其公开信息的官方媒介作出规定，如各地方人大网站、报刊等，以便公众及时关注最新的地方立法动态。其次，地方立法机关公开的立法信息内容须完备，如地方立法计划的公开，包括地方人大常委会编制立法计划的立法项目、依据、宗旨，使公众从源头上能获得地方立法的参与空间。最后，地方立法机关还应提前将公众参与的时间、地点和具体方式予以公布，如在公众正式参与地方立法的一个月前就必须公布出来，以保障公众参与立法相应的准备时间。

第二，公众参与的申请与确认。在公众知晓立法信息并决定参与立法工作后，便需要向地方立法机关提出参与申请，由地方立法机关对公众的申请按照之前公布的要求进行审核，并对公众的参与资格予以确认。不论该申请人是否具备参与资格，都应当在规定的期限内将审核结果告知申请人，并在官方网站上将本次公众参与申请的审核结果予以公示，同时对申请人未能审核通过的原因和理由作出说明，给各申请人以公平、公正的待遇。另外，由于时限的要求，地方立法机关的审核过程应当精简，也便于公众申请。

第三，公众参与的方式和具体过程。地方立法机关应当拓宽公众参与的平台，创新公众参与的载体，使公众能够更加便捷地参与到立法过程中。通过适当的途径平等地参与立法活动，表达利益诉求，参与立法过程并影响立法结果，是地方立法公众参与的应有之义。哈贝马斯认为，法律规范只有在可能得到参加合理商谈的一切潜在的相关者的同意，才是可以主张有效性的。[4]而平等的参与可以使公众确信法律是人民意志与利益的体现，进而产生对法律的信任和法律权威性的认同。地方立法机关应当对立法事项予以分类，以此为根据来规定不同的参与方式。如果拟制定的法规直接涉及公众重大利益或有重大的社会影响，则必须召开立法听证会，而编制立法规划、年度立法计划则应当召开论证会。这样，在公众具备参与资格后，即可在指定的时间、地点通过预设的法定方式参与到地方立法工作中。在具体的立法过程中，尤其是通过论证会、听证会和座谈会的方式参与地方立法时，公众在听取地方立法机关对于本次立法工作的说明后，不仅有权提出自己的立法意见和建议，还应当具备对地方立法机关草案及其他公众提案等提出质询的权利。公众通过以上的参与方式便可以实现对立法工作的实质性参与。公众参与地方立法的过程不仅是收集利害相关人意见的过程，也是一个与社会各方面进行充分协商的过程，立法机关在听取各方利益主体的意见后，根据各方面的要求进行充分的综合平衡，能使所拟定的草案最大限度地吸纳各方面的意见和建议，充分保障立法的民主性和科学性，这正是协商民主理论的追求所在。

第四，公众参与的监督。建立责任追究机制，明确规定地方立法机关在保障公众参与立法中的义务和法律责任，对应该听证而不予听证，应该公开、公告而没有公开、公告的，应追究相关机构和人员的责任。作为一种机制，公众参与地方立法也需要一定的监督设置。从立法信息的公开、公众参与的申请与确认到公众实质参与的过程以及公众意见的反馈，每一环节都需要一定的监督机制，对地方立法机关的公众参与立法工作予以支持和督促，将地方立法公众参与机制不断发展和完善。

罗伯特·A·达尔指出，有效参与是“在制定集体决策的整个过程当中，包括在把事项列入议程阶段，每个公民都应拥有充足和平等的机会来表达他或她关于最终结果的偏好”。[5]通过上述地方立法公众参与的程序设置，以法定程序保障从立法准备阶段、法规制定阶段到立法完善阶段整个立法过程公众参与的权利和参与的效果，可以促进公众有效参与的实现。这种参与具有整合性的功能，有助于人们接受集体决策，[6]因而必然会提升公众对地方性法规的满意与尊重。当民众对法律满意时，他们会自觉自愿地协助法律的实施。[7]

三、公众参与的信息反馈不充分

“公众参与强调公共机构和公众在公众参与过程中的互动性”，[8]地方立法公众参与是一个地方立法机关与公众互动的过程。协商民主理论认为，协商过程的参与者不仅要提供理由说服其他参与者，还要对其他参与者的理由作出回应，最后在理性地讨论和对话之后，基于对各种观点和理由的衡量，以及对公共利益的考虑，实现理性的公共协商结果。公众参与地方立法，一方面是其表达自身意志和利益诉求的方式，另一方面也是其社会价值和社会责任的体现，因而地方立法机关要对公众参与立法过程中所提出的立法意见和建议予以足够的重视。建立健全有效的公众参与反馈机制，对公众提出的立法意见和建议及时反馈，加强地方立法机关与公众的互动，有益于地方立法成果得到公众的尊重和支持。

在地方立法实践中，现有公众参与立法活动的反馈不够充分，公众提出的立法意见和建议常常石沉大海，不知所终。地方立法公众参与中不予反馈或反馈不全面的现象凸显，架空了公众参与的现实效果和实际意义。如上海市人大网站上的市民意见征集专栏，部分意见下面没有答复，而答复了的内容是完全一样的，均为表示感谢并转请某部门处理，而没有后续的反馈信息。广东省人大网站的立法专网所设置的公众互动栏目，内有公众建议的专栏，但其中并没有任何内容。而且，就目前已有的有关公众参与反馈的规定来看，如2013年先后通过的《广东省人民代表大会常务委员会立法公开工作规定》和《办法》，两者均对公开征集的公众意见和建议的反馈作出了规定，前者还对反馈的内容和形式作出了具体规定，但公众参与的反馈不应当仅限于公开征集的公众意见和建议，还应当包括论证会、听证会等其他形式的公众参与。《办法》也仅对公开征求法规草案意见过程中的公众参与情况及公众意见的反馈作了整体说明，其设置还有待进一步细化。

地方立法公众参与的反馈机制，是指在公众参与地方立法活动结束后，地方立法机关对公众在参与立法过程中所提出的意见和建议进行整理和研究，并作出合理说明。具体而言，不论是何种参与方式，在公众参与地方立法工作的过程中，地方立法机关都应当安排专门人员负责记录公众的立法意见和建议，在公众参与结束后对公众的意见和建议予以梳理和分析，在此基础上对参与立法工作的公众进行及时有效的反馈。合理的应当采纳并告知提出者，不合理的也要作出未予采纳的理由说明，以实现地方立法机关与公众的理性对话，而不应如《办法》的规定，仅对采纳的公众意见和建议作出回应。首先，地方立法机关可以对公众的立法意见和建议进行信息的结构化收集，通过设置递进式或交互印证式的引导性问题，减少干扰或无效信息，以较快地获取有效信息。在此基础上，可以根据关键词将公众意见和建议初步分类和分析，提取出关键信息点。对于初步归类整理的意见和建议，从纵向和横向进行深层次的比较分析，进一步提炼出有价值的信息，实现对公众意见和建议的全面研究。其次，地方立法机关对公众意见和建议的反馈应当包括征求公众意见的基本情况、公众意见采纳的情况、未采纳的情况等内容。其中，征求公众意见的基本情况，包括征求意见的公众范围、数量和主要内容等；公众意见采纳的情况，包括采纳意见的数量、类别和主要内容，以及对其科学性、合理性予以一定的理由说明；公众意见未采纳的情况，包括未采纳意见的数量和主要内容，以及对不予采纳作出必要的合理说明；还有其他需要说明的问题，如地方立法成果对公众意见和建议的吸收、转化情况。此外，地方立法机关应当通过多种方式来反馈公众立法意见和建议，以方便公众及时获悉相关信息。一是可以采取电子化的反馈方式，如电话、短信、电子邮件、网络平台等；二是可以采取书面反馈方式，如张贴公告、寄送信件；三是可以采取召开立法座谈会、立法说明会和新闻发布会的方式。实践中具体采取何种方式予以反馈，可以视各地地方立法公众参与的实际情况而定，需要注意的是，应当以方便公众为基本原则，以保护公众参与的热情和积极性。

此外，地方立法机关应当将征求意见的情况与采纳意见的情况及时向公众公开，公众参与过程中所提出的立法意见和建议都要公开，而且对公众立法建议和意见的采纳情况也要公开，并作出相应的理由说明。即地方立法机关在对公众意见和建议作出反馈后，应当在法规审议结果报告中对公众参与的基本情况和地方立法机关的反馈情况予以必要说明。

结语

地方立法公众参与具有坚实的理论基础，是现代法治国家普遍采用的民主形式，是当今代议制民主与协商民主的融合发展。地方立法公众参与还具有重要的现实意义。首先，地方立法公众参与有益于奠定地方立法的合法性基础，它是人民实现当家作主的一种方式，可以使地方立法最大限度地协调各种利益关系，进而保证立法结果的实质正义。其次，地方立法公众参与有益于公众监督立法机关，实现对国家权力的监督。“自古以来的经验表明，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限绝不罢休”。[9]公众参与立法可以有效地监督地方立法机关适当地行使立法权，并督促地方立法机关积极听取公众意见。最后，地方立法公众参与有益于实现地方立法内容的科学性和有效性。“公民的广泛政治参与同立法精英的专业化立法能力有机结合在一起，有助于克服已经开始在立法中出现的越来越明显的‘官僚化’倾向，缓解立法的民主化要求同立法的专业化之间的紧张关系”，[10]也有助于弥补地方立法机关代表们的立法能力不足，使地方立法机关更充分地了解和掌握公众的立法意愿和利益诉求。近年来，在我国地方立法过程中，公众参与的深度和广度都有了一定的进步，公众的利益诉求在地方立法活动中有了较为畅通的表达渠道，并努力影响着地方立法的过程和结果，地方立法机关也开始主动听取民意，并使其在立法成果中予以体现。然而，公众参与意识、参与程序及参与透明度这些关键因素还应该结合实际情况予以相应改善，以促进我国地方立法公众参与制度的有效运作，进而实现地方立法质量的提升。

[1]陈家刚.协商民主引论[J].马克思主义与现实,2004(3):26-34.

[2]胡康生.扩大公民立法参与促进构建和谐社会[N].人民代表报, 2005-10-18(003).

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[5][美]罗伯特·A·达尔.多元主义民主的困境：自治与控制[M].周军华译.长春:吉林人民出版社,2006:6.

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[9][法]孟德斯鸠.论法的精神（上卷）[M].许明龙译.北京:商务印书馆,2009:185.

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1673―2391(2014)10―0073―05

2014-09-22 责任编校：江流