边境群体性事件应急处置研究——以公安边防派出所应急处置研究为视点

周浩

（中国人民武装警察部队学院，河北廊坊065000）

边境群体性事件应急处置研究
——以公安边防派出所应急处置研究为视点

周浩

（中国人民武装警察部队学院，河北廊坊065000）

边境群体性事件受政治、经济、民族、地域等因素影响，具有区别于一般性群体性事件的特性。在其应急管理中较一般群体性事件凸显出了预警信息收集困难、应急反应时间紧迫、应急处置复杂等多种特征。公安边防派出所是维护边境地区安全稳定的一支重要力量，以其为主体研究边境群体性事件应急处置，对于促进边境地区的和谐稳定有着十分重要的意义。当前，公安边防派出所在应急处置边境群体性事件过程中还存在着预警机制滞后、协调机制不健全以及法制建设不完善等多方面的问题，需要通过强化群众基础、加强部门配合，完善应急管理机制、法制等一系列方法措施提高应急处置边境群体性事件的能力，从而更好地维护边境地区的安全稳定。

治安管理；公安边防派出所边境群体性事件应急管理

近年来，边境地区因边境开发、征地拆迁、水利电力分配、山林草场滩涂承包、环境污染、拖欠工资和基层选举、宗族纠纷积怨等引发的矛盾纠纷和群体性事件正在不断增多。其有组织性、突发性、暴力性等特征日趋凸显。此外涉外群体性事件也时有发生，严重地影响到了我国边境地区的社会稳定和经济发展。公安边防派出所作为维护边境地区安全稳定的一支重要力量，是预防和应对边境群体性事件的主力军。面对日趋复杂严峻的安全形势和繁重的应急处突任务，公安边防派出所急需加强应急管理机制建设，完善应急处置群体性事件的方式方法，解决边境群体性事件应急管理中存在的各项问题。

一、边境群体性事件的概念

虽然在政府出台的部分规章、规定中有关于群体性事件概念的阐述，但截至目前学术界对此仍有较大争议。如2005年由公安部发布的《关于2006年修改部分公安统计报表的通知》将群体性事件定义为：“10人以上（含10人）聚众共同实施违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序的群体性行为，以及造成重大社会影响的群体性行为”。由中国行政管理学会课题组编著的《中国群体性突发事件成因及对策》一书中，则将群体性事件称为“群体性突发事件”，并将其定义为：“因人民内部矛盾而引发，由部分公众参与形成的有一定组织和目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等群体行为，并对政府管理和社会造成影响”。[1]此外还有一些学者从法学、社会学、经济学等角度对群体性事件的概念进行了阐述，但基本也都在上述两个定义的范畴之内。

综上所述，边境群体性事件可定义为：在沿边地区发生的，由人民内部矛盾引起的，聚众共同实施违反国家法律、法规、规章，扰乱边境社会管理秩序，造成社会影响或国际影响的群体性行为。

二、边境群体性事件应急管理的特点

边境地区群体性事件应属群体性事件的一个分支，其有一般群体性事件的共性，同时又具有区别于一般群体性事件的特性。在有的文献中已经有了对边境群体性事件特点的论述。如袁明旭在《转型时期边疆多民族地区群体性突发事件的类型、特点及成因分析》一文中提出，边疆多民族地区群体性突发事件有四个方面的基本特征：“一是表现形式上的民族性；二是性质上的复杂性；三是诱因上的多样性；四是扩展蔓延的特殊性”。[2]徐猛和陈刚则认为边境群体性事件具有环境的特定性、主体的层次性、情绪的互动性以及表现形式激烈等几个方面的特征。[3]当前对于边境群体性事件应急管理特点的研究还较为少见，笔者在分析边境群体性事件特点的基础上，结合应急管理理论，通过归纳梳理，认为边境群体性事件应急管理具有以下几个方面的特点。

（一）预警信息收集困难

情报预警是应急管理的关键环节，有效的情报信息预警对于预防和制止突发事件的发生起着至关重要的作用。在边境群体性事件应急处置中，如果能在事件初期发现和掌握民情动态，搜集研判相关预警信息，就能够及早进行必要的矛盾纠纷化解，积极协调有关部门对存在的问题及时解决，从而降低群体性事件发生的概率。我国内陆边境地区多为少数民族聚居地，边境群体性事件的主体也多数是当地的少数民族居民，受民族因素影响，边境群体性事件预警情报信息的搜集相比内地具有较大的困难。当前边防派出所中少数民族干警的比例还较低，很多辖区民警不通晓当地少数民族语言，语言上的障碍在很大程度上拉远了民警与群众间的距离，边民对民警缺少亲近感，对民警不愿见、不愿谈。有些辖区群众在商讨一些问题时刻意用本族语言进行交流，不通晓少数民族语言的民警即使身处现场，也只能是当“聋子”、“哑巴”，了解不到民情民意。

（二）应急反应时间的紧迫性

边境群体性事件具有地域上的特殊性和政治上的敏感性，“边境无小事，事事通中央”，边境群体性事件一经发生必须要做到及时有效地处置。边境群体性事件具有蔓延、转化、衍生、耦合等多种演变形式，如果不能及时有效地处置，极易向宗族间的大规模冲突、涉外群体性事件等多个方面演变。相比内地群体性事件，该演变具有变化快、后果严重等特点。因此，边境群体性事件的应急管理在应急时间上更具有紧迫性。

（三）应急处置的复杂性

边境群体性事件的诱因多以经济利益纠纷为主，但是近年来，“三股极端势力”在我国边境的活动日渐猖獗，少数不法分子在群体性事件中煽风点火，挑动民族、宗教矛盾，将原本诱因单一的事件升级为具有民族、宗教性质的大规模冲突。如2011年在内蒙古发生的“5.11”、“5.15”两起恶性刑事案件引发的群体性事件中，“南蒙古人权信息中心”，就号召全球蒙族到各地中国大使馆前抗议，鼓动在内蒙古地区举行大规模示威游行。境外势力别有用心的插足，导致了该事件的性质及规模发生了重大变化。案件发生后，虽然政府部门及时对案犯进行了惩处，对受害人家属给予了合理的赔偿，但仍然没有完全将事件平息。从以往的案例来看，边境群体性事件处置过程中，民族、宗教等因素常常为境外不法分子所利用，导致原本诱因单一、无明显组织性的事件变得多样化、复杂化，增加了应急处置的难度。这也就决定了在应急处置边境群体性事件过程中，必须多方面考虑事件诱因及发展变化形势，及时视情况变更应急策略。

三、公安边防派出所应急处置边境群体性事件中存在的问题

（一）预警信息滞后，前期预防工作不到位

“重处置、轻预防”的思想在公安边防派出所仍普遍存在。公安边防派出所在群体性事件预警信息搜集工作方面还存在着诸多不足。一是部分边防民警缺乏情报搜集意识，在群众走访工作中走过场，群众工作不扎实，不能及时了解和掌握辖区群众的民意动态，不善于从表象信息中提炼有价值的情报信息，对重大群体性事件做不到100%预警。二是由于边境地区少数民族居多，边防民警在群众走访时，存在语言上的沟通障碍，缺少沟通桥梁，不能及时发现问题的苗头隐患。三是虽然当前边境各乡镇普遍都成立了矛盾纠纷调解委员会，初步建立了社会矛盾化解机制，但是该机制还有很多不足之处，对可能引发群众上访和“民转刑”案件的各类矛盾纠纷还不能做到及时发现、疏导、化解。

（二）部门间配合缺位，协调机制不健全

综合协调机制是群体性事件应急管理机制的轴心部分，只有各个相关部门互相配合，主动履行好本职职责，才能形成应急处置的合力，在最短时间内解决好问题。公安边防派出所是维护边境地区社会治安稳定的一线部门，根据《公安机关处置群体性事件规定》、《公安派出所执法执勤规范》等相关规定，公安边防派出所在边境群体性事件处置中主要是负责现场秩序维护，教育说服群众、防止事态扩大，并根据现场情况依法采取相应的强制性措施，维护边境地区的社会秩序稳定。但公安边防派出所在职权范围内所起到的作用是有限的，并不能从根本上解决群众的问题。在边境群体性事件处置中，有时政府相关主管部门人员迟迟不到位，第一时间赶到现场的边防民警只能是最大限度地维护好现场秩序，作好说服教育等工作。该状况下，群众的诉求长时间不能得到答复，极易导致群众采取过激行为，最终致使事件恶化升级。此外，边境群体性事件由于地域特殊，具有很强的涉外性，一旦发生涉外群体性事件，必须多个部门联动处置，如有一个环节没有协调好，就很可能造成影响较大的涉外事件。

（三）相关法规不完善，警察权力行使受限

当前我国已经出台了《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家大规模群体性事件应急预案》等法律法规，但关于处置群体性事件的法律程序还没有专门的规定。这就导致了处置群体性事件“没有详细的法律程序来指引警察权在什么情况下须（或不准）采取什么样的措施”。[4]边境群体性事件受民族、宗教因素影响较大，在应急处置此类群体性事件时，必须谨慎使用警力警械武器，以免将事件升级。但是迫于实践的需求，在特殊情况下采取相应的强制措施又是十分必要的。由于没有明确的法律界定标准，实践中应急决策者对强制措施的采用往往不能果断地作出抉择，这就在一定程度上限制了警察权力的行使。

四、完善公安边防派出所对群体性事件应急处置的对策

（一）打牢群众工作基础，做好事前调解工作

群众工作是整个边防工作的基础，是边防情报信息的主要来源之一。处置群体性事件，归根结底是帮助群众解决问题，如果能把工作做到前面，就能防止群体性事件的发生，因而作好日常的群众工作是关键所在。因此，边防民警要切实深入社区，访民、亲民、助民、富民，争取为群众所信任，被群众所依靠，能够第一时间掌握群众中存在的矛盾纠纷，做好群众与政府之间的沟通桥梁。同时，要积极组织相关业务技能培训，结合实际情况，对辖区民警进行少数民族语言培训，发挥好以老带新的“传、帮、带”作用，使刚投入工作的边防民警尽快熟悉当地的民族风俗。走访时要做到不当过客，不拘形式，切实深入了解民众之所想、民众之所需，善于记录总结走访时发现的问题，及时排除苗头隐患。

（二）加强与有关部门协调，提高联动处置能力

当前在边境群体性事件应急处置中，重点是要解决好“部门配合缺位”的问题。群体性事件的处理，必须是在政府统一领导下，由多个职能部门共同实施，缺一不可。基层派出所处在事件应急处置的第一线，但却不是最主要的解决部门。实践中，部分事件的主管部门，不积极去解决问题，而是把问题的解决寄于公安机关的强制性压制。然而，实践中很多案例证明了这样的作法不仅解决不了问题，还可能激化矛盾。所以，必须尽快建立统一的、可操作性强的协调机制，细化责任分工，做到“谁主管、谁负责”。在此协调机制下，公安边防派出所要积极履行好自身的职责，作好政府部门的参谋助手，定期向地方党委政府汇报工作情况，加强与解放军和外事等有关职能部门的协作配合，促进边境管理和日常管控工作形成合力，增强边境的维稳处突能力。

（三）完善法律法规，规范处置群体性事件的程序

在应急处置中如何界定事件的性质以及使用警力的条件，应成为当前应急法律法规完善的一项重要议题。笔者认为，在现有立法条件下有关立法部门应针对《中华人民共和国突发事件应对法》可操作性不强的情况，充分结合公安工作实践需求，制定出实施细则，使公安机关在应急处置工作中切实有法可依。同时，还需要尽快制定处置群体性事件的法定程序，主要是对事件的启动程序和具体控制程序加以规定，确定警察的介入条件，明确采取强制措施以及使用警械的标准。

[1]中国行政管理学会课题组.中国群体性突发事件成因及对策[M].北京:国家行政学院出版社,2009:2.

[2]袁明旭.转型时期边疆多民族地区群体性突发事件的类型、特点及成因分析[J].云南行政学院报,2008(4):95-98.

[3]徐猛,陈刚.边境群体性事件特点及预防对策研究[J].广西警官高等专科学校学报,2014(1):32-36.

[4]夏保成.中国的灾害与危险[M].长春:长春出版社,2008:370.

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2014-06-20 责任编校：谭明华