“小产权房”解决思路探讨

杨洋

（江南大学 马克思主义学院，江苏无锡，214122）

“小产权房”解决思路探讨

杨洋

（江南大学 马克思主义学院，江苏无锡，214122）

在我国城市化进程不断加快的背景下，城市商品房价格一路攀升。面对这种现状，社会各阶层出于对自身利益的考量，催生出了“小产权房”这一现象。其存在形成原因的复杂性、现存规模的庞大性以及处置的敏感性等多方面的问题。应从分类治理和城乡二元土地制度改革两个方面入手，解决小产权房的困境。

小产权房；解决思路；土地流转

本文所指小产权房，是指未经国家法定的征地和审批等程序，在农村集体土地上建设并销售、出租的房屋，它的产权证书是由乡镇政府或村委会颁发，而非由国家县级以上房管部门颁发的。

一、小产权房产生之原因探析

1.城乡二元体制的土地制度是小产权房出现的根源之所在。在我国现行的法律制度下，农村集体土地是不能在土地一级市场中自由流转的。倘若需要转化为商业等其他性质用地，必须要通过国家有关部门征收和审批的方式，先将土地性质转化为国有，然后由国家收取土地出让金，并按照该土地原用途价值补偿农民的损失。然而，该土地被国家征用进入二级市场后，却是以市场价格卖出，政府在这个过程中获利巨大。有资料表明，被征收土地收益分配格局表现为地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，农民占5%～10%［1］。差距如此悬殊的收益分配格局自然而然会产生矛盾与冲突，导致了集体土地所有者的不平衡心理。于是，他们便利用现有土地流转制度的不完善，违法私自进入土地供给市场来获取高于正规渠道几倍甚至于几十倍的收益。正是这两种收益巨大的反差，才是导致小产权房如雨后春笋般涌出的根本原因。

2.逐年上涨、居高不下的商品房价格是小产权房快速增长的催化剂。在当前城市化进程不断加快的背景下，人口不断涌入城市，产生了巨大的城市住房需求。然而，由于城市商品房被开发过程中，开发商缴纳的土地出让金就占到了开发成本的约60%，加上后续过程中的各种税费，最终导致商品房市场价格居高不下，这让很多城市中经济条件有限的居民望而却步。相比之下，价格只有普通商品房约1／3～1／2的小产权房，其吸引力无疑是巨大的，成为这一部分购房人的首选。因此，面对高昂的商品房价格，相当量的低收入人群的房屋居住市场需求催生了小产权房的快速增长。

3.政府监管上的漏洞和片面的追求政绩使得小产权房屡禁不止。小产权房开始大多集中出现在城市的郊区，就在政府的眼皮底下。而且，光天化日之下，一个相当长的工期建设过程，政府有关部门不可能毫不知情。加之政府中的国土资源、规划、建设和房管部门对小产权房没有统一的认识，不能密切配合，导致监管职能无从发挥。如果从小产权房刚出现的一开始，政府就能够坚决给予查处和制止，就不会导致现在这种泛滥成灾的被动局面。究竟是什么导致了政府的这种监管缺失和行政不作为呢？事实上，这些行为的背后，其实都是一种利益驱使的心态在作祟。个别乡镇政府为了获取一定的经济利益，甚至于就是小产权房的实际引导者和助推者，还公然发放房屋产权证书。而县级政府对此行为的纵容，也是出于对政绩的片面考量。因为利用社会上的大量闲散资金盖起来的小产权房，在村委会打着新农村建设的口号下，一般都有着统一的样式和规划，相对于过去不规则地分散在宅基地上的老式住宅，会在一定程度上推动了郊区的城镇化建设，还会带动学校、医院、超市等一大批生活配套设施的进入，刺激了当地的经济发展。

二、小产权房的社会现实利弊分析

小产权房在法律程序上存在的缺陷以及其土地性质的特殊性决定了它当前所处的地位是非法的，但是从现实来看，小产权房的产生也给社会带来了积极影响。一方面，被迫卷入城镇化进程中失去赖以生存的土地的农民，在城市中没有一技之长的谋生手段，只有靠着出售或出租小产权房得来的钱，才能保证其生活来源；另一方面，小产权房低廉的出售价格和租金，为城市的中低收入者解决了最起码的生存居住权，为当下城市化进程中的社会稳定做出了突出的贡献。

然而天下没有免费的午餐，由小产权房引发了一系列的问题，对我国的城市发展以及经济运行造成了许多负面影响。其中以下几个方面极其突出：

1.占用耕地，威胁粮食生产安全。在相关利益的驱使下，小产权房的面积急速扩张，侵占了大量的农民土地，甚至于不惜毁坏宝贵的耕地资源，损害了农民赖以生存的最后保障，挑战国家规定的18亿亩耕地的红线，也使国家的粮食生产安全受到严重威胁。

2.购房者法律权益无法保障。从根本上来讲，小产权房是游离于国家法度之外的产物，属于法律空间的灰色地带。目前是不受国家法律认可和保护的，购房者无法获得由县级以上房产部门统一发放的房产证，不具有法律上认可的物权的所有权，无法进行房产的流转与抵押。在以后遇到可能的拆迁问题时，补偿利益难以得到有效保障。而且，小产权房的建造没有国家相关部门的监督，房屋质量难以得到保证。

3.影响城市建设整体规划。城市的发展建设首先是需要经过科学的统筹规划的，其中的每片土地都会有一个功能定位后才能进行开发和利用。而小产权房的开发建设都是以短期的收益为目标，没有长远的战略布局和指导。由于房产的不可动性和高价值性，形成的既定事实无疑会对城市的未来规划发展形成阻力，破坏了城市的空间布局，致使城市建设无法形成科学化发展的道路。

4.扰乱正常的房地产市场秩序。开发商通过和村委会合作开发的方式，不用缴纳土地出让金和各种税费，极大降低了房屋开发成本，拥有了更大的房屋定价话语权，这显然会对商品房市场的价格体系形成强烈冲击，扰乱正常的房地产市场秩序，甚至可能会危害到国家金融安全和社会稳定。

三、与小产权房相关的四种类型分析

小产权房的开发建设模式主要有以下三种方式：一是村委会主导，自行组织队伍进行施工建设；二是村委会寻找开发商合作，村集体出地，开发商融资，双方最终利益分成；三是村委会直接把农村集体土地卖给开发商，由其进行住房开发建设。

从小产权房的购买对象来看，主要有以下几类群体：少数手里有土地、旅游等资源的政府官员；选择第二居所的高收入群体；用房屋做投资生意的人；外地务工人员；普通的工薪阶层［2］。

小产权房肯定是建设在农村集体土地上的房屋，但是仍可以细分为三种类型：建设在农用耕地上的房屋；建设在农村集体建设用地上的房屋；建设在农村宅基地上并出售给非本集体成员的房屋，既包括农民对外转让的自住住宅，也包括投资方在宅基地上建设并对外销售的商品住宅。

按照小产权房的建设销售进程来看，可以将其划分为以下四类：私自规划中的、正在建设中的、建成待售的和已经售出的。正在私自规划之中的指仍在筹备和规划之中而未进入施工建造阶段的小产权房；正在建设之中的指已经投入施工建造但尚未竣工的小产权房；建成待售的指己经建造完工但还未售出的房屋；已经售出的指出售给了本集体经济组织以外成员的小产权房。

四、小产权房的解决思路与对策

据大致估算，全国目前建设有60多亿平方米的小产权房，大致相当于全国房地产业近10年来的开发总量。面对如此数量巨大的小产权房，各种利益纠葛牵涉其中，矛盾焦点重重交织，处理起来十分棘手，倘若稍有不慎，便会引发严重的社会安定问题。小产权房的存在作为一种违法现象，如果将其合法化，那么我国法律的尊严和权威便受到了亵渎与挑战，对守法购买商品房的人们来说也是极其不公平的；反之若将其一竿子全部打死，将造成社会财富的极大浪费，会造成严重的社会动荡和民生问题，这与当前的和谐稳定大于一切的政治环境不相符合。

我们应该清醒地认识到，小产权房问题的解决是一个复杂、艰难而又缓慢的过程，但是现实的紧迫性要求我们必须尽快找出切实可行的解决方针。而如何解决这个问题，将是一场政策、制度和民生的艰难博弈，单一的政策已经不能从根本上解决问题，必须全面、综合、突破地将其作为一个系统工程来完成。基于对现阶段小产权房的实际情况分析，笔者认为应当从以下几方面来采取措施：

1.坚决禁止新的小产权房产生。在当前形势已经十分严峻的情况下，杜绝新的小产权房产生，这是在总体的、宏观的能彻底根治小产权房问题的政策出台前，最行之有效、执法成本最低的途径。

2.已经建成的小产权房，不管是出于哪种情况，一经有关质检部门确认为工程质量不合格的，一律强制拆除。其中建成待售的，违法成本由开发组织者自行承担。建成已售的，由政府出面强制开发商退回部分购房人购房款，毕竟购买小产权房也是一种不守法的行为，为此购房者要承担一部分的违法成本。关于此处开发商和组织者因盖建质量不合格工程所应该承担的其他具体相关法律或行政责任，不在本文涉及范围内。

3.建设在农用耕地上的小产权房。如果在未来相当长一段时间内，进入不了城市规划的范围之内；或已经划入了城市规划的征地范围之内，但是却不符合市政规划用地要求。以上两种情况，将根据保护农用耕地的原则，一律给予拆除，并恢复土地的耕地性质。关于购房者的补偿问题，购房者可以要求开发商或村集体退还其购房款。话说回来，由于购房者购买小产权房行为本身也有过错，所以只能要求返还部分房款。而开发商和村集体因此获得的非法利益应上缴国家，并承担恢复耕地的费用，不再追究其相关责任。对于已经符合市政规划的小产权房屋，可以按照下文“建设在农村集体建设用地上的小产权房”中第二类情况的解决办法实行。

4.建设在农村集体建设用地上的小产权房。对于这种类型的小产权房，土地的建设用途性质并没有发生改变，而且大多都是建在城市与乡村的交界之处。随着我国城市化进程的加快，城市规模将会继续扩大，但城市用地却相当紧张，因此这类集体土地转为国家建设用地的可能性很大，所以对这类小产权房的处理应当以效率最大化为基本原则，尽量减小拆除比例［3］。

首先，正处于私自规划和建设中的，应当及时给予叫停和制止，并对未完成的楼体进行拆除。因为小产权房在我国的非法地位已经是十分明确，对于这种顶风作案，带着侥幸心理的行为应当给予从严从重处罚。政府党委可以在土地房产监管部门配合下，给予乡镇或村委会相关人员行政纪律处分，并对开发商进行相应罚款。对于监管失职、违法情节严重的，纪委监察部门还应追究土地、规划、房产等相关监管部门的责任。这样也可对全社会形成一个警示和震慑作用，只有加大违法成本才能将那些有此想法的人排除在违法的大门之外，才能行之有效地控制住新的小产权房的发展事态。

其次，房屋已经建成，经检验质量合格，且整体符合市政统一规划的。这又分为两种情况：（1）尚未出售的。一方面，可以考虑将其中一部分预留为该农村集体经济组织的宅基地，作为该集体组织中新增成员未来申请和使用的宅基地，并且在一定年限内新增农户的宅基地申请首先用这部分小产权房的用地折抵［4］。另一方面，剩余部分将由国家进行回购，将其纳入到国家保障性住房的供应体系中，统一改为经济适用房、廉租房。（2）已经出售的。可以按上文中提到的几种购房人的身份类型进行分类处理：①对于少数手里有土地、旅游等资源的政府官员，如果查实该小产权房是由于其运用手中掌握的土地资源，利用权力寻租进行官商勾结、违规审批等行为得来的，国家应直接没收改为保障性住房，并由纪检或司法机关介入其腐败案件。②对于选择第二居所的高收入群体和用房屋做投资生意的人，应当限期令其补缴土地出让金和各种税金，然后由房管部门颁发房产证，进入正常商品房市场流通。否则国家按购房合同上标注的原购入价的一定百分比进行回收，改建为保障性住房。差价部分作为这一部分人员购买小产权房的违法成本，以示对其违法行为的惩罚，也体现和维护法律的尊严。③对于外地务工人员和普通工薪阶层，一般来讲是无法承担起小产权房改为合法商品房的差价的，在城市中也没有合法的第二居所，所以国家当以社会稳定和国计民生为重，保证公民享有最基本的生存居住权。因此，可以将该部分小产权房改为廉租房和经济适用房，让这些居民能够继续居住在自己的房子里。但是仅限于个人居住，而不能在市场上做流转和抵押。

最后，房屋已经建成，经检验质量合格，与市政统一规划不相符合的，视冲突程度而定。严重与市政规划相违背的，应坚决给予强制拆除，对于中低收入的人群应当在其他地区的政策性保障住房里妥善安置。而与市政规划部分冲突的，应考虑到执法成本的问题。倘若拆除费用、补偿安置费用，以及拆除造成的社会财富的浪费过高，那么就只能牺牲一部分的市政建设，暂时维持现状。

5.建在自家宅基地上的小产权房。对于农民出售建造在宅基地之上的房屋来说，如果这类房屋的出售对象是本集体经济组织的内部成员的话，是完全符合法律规定的。只有当其出售给本集体经济组织以外的成员时，其适法性才存在争议［5］。不管怎么来讲，盖在自用宅基地上的房屋，是完全合法的，不属于小产权房的范畴。除非是国家征收并给予拆迁补偿，否则是不能以小产权房的名义拆除的。况且，宅基地都是经过规划的，其上的房屋建造也就符合土地利用总体规划。只是在当这些房屋被出售给非本集体经济组织以外的成员时，才成为小产权房。所以应该采取的措施是，首先应当限定该房屋仅用于自家居住或在本集体经济组织内部成员间转售。其次，对于已经出售给非本经济组织内部成员的房子，应由房屋出售人退还购房款，要保证该宅基地的主人对该套房产的整体所有权。然后用“以租代售”的方式，愿意继续留下居住的，可以向该房屋所有者缴纳市场价位的租金，不再享有所谓的房屋“小产权”。这样一来，既保证了现实状态的稳定，让住房需求者仍在原有居所居住，房屋所有者仍有稳定的经济来源，但是却在房屋的归属权能上合法化了。在当前的很多“城中村”中，聚集着大量的大学生留城者、低层白领和外来青年务工人员，这些人的存在，是一个很大的房屋出租市场，完全能够保证该类房屋所有者的经济来源。

如前所述，我国城乡二元的土地产权制度是小产权房问题产生的根本原因。长期以来存在的这两种土地所有权的不平等状况，造成了小产权房问题的出现和蔓延。因此，为从根源上解决小产权房问题，需要对我国的城乡二元土地制度进行改革。

［1］郭 .对小产权房的宪法学思考［J］.法律适用，2008，（4）.［2］张敏.北京市购买小产权房群体现状调查［J］.半月选读，2007，（15）.

［3］贾广葆.“小产权房”解决对策［J］.上海房产，2008，（12）.［4］左红娟.我国“小产权房”法律问题研究［D］.成都：四川省社会科学院，2011.

［5］王玉莲.论小产权房的困境及对策［J］.法商，2010，（4）.

［责任编辑：刘晓慧］

The Discussion on Solutions of "Houses with Limited Property Rights"

YANG Yang

Under the background of increasing urbanization in our country,the price of commercial housing in city has always been climbing up.In the face of such a situation,various social strata out of consideration for their own interests create the phenomenon of"houses with limited property rights",which has many is sues such as:complex causes,large scale and sensitive disposal.We should view from two aspects--the classification management of"houses with limited property rights"at present stage and the reform of urban-rural land system,to solve the plight of small property.

houses with limited property rights;thought of solution;land circulation

DF4

：A

：1008-7966（2014）03-0092-03

2014-02-26

杨洋（1990-），男，河南信阳人，2012级马克思主义基本原理专业硕士研究生。