《消除对妇女一切形式歧视公约》在我国的实施及挑战

赵倩

（中国政法大学，北京100088）

《消除对妇女一切形式歧视公约》在我国的实施及挑战

赵倩

（中国政法大学，北京100088）

《消除对妇女一切形式歧视公约》是我国最早签署的由联合国大会通过的核心国际人权公约。1980年7月我国就签署了这一公约，《公约》于一年后的9月对我国正式生效。该公约在我国的生效时长已经超过了30年，对我国妇女保障体制的发展产生了很大的推动作用。但同时，《公约》的国内实施还面临着很多的挑战，这些困难和挑战在联合国妇女权利委员会定期审议的相关文件中可见一斑。

国际人权公约；国内实施；妇女保障；妇女歧视

《消除对妇女一切形式歧视公约》是我国签署的最早的由联合国大会通过的国际人权公约。该公约在我国的生效时长已经超过了30年，从多个方面影响着我国妇女保障体制的发展，可以说它伴随着改革开放后我国妇女权益保障体系真正确立的整个过程。根据《公约》的第17、18条，联合国设立了专门的委员会——消除对妇女歧视委员会，用以审查《公约》的执行和进展情况，各成员国也被要求提交定期报告，将本国实施公约过程中采取的措施及取得的进展记录在报告之中。目前，我国已经参与了八轮审议，提交了五次报告，委员会对前四次报告已经给予了结论性意见。在每轮国家报告中，我国就公约在国内的实施状况做出了很多详细的说明，在与国家进行互动对话之后，委员会针对我国发布结论性意见。同其他条约机制的委员会出示的结论性意见类似，意见书的内容上有肯定之处也有批评建议。在实践中，虽然结论性意见甚至整个机制经常被当事国束之高阁，而且意见能在审议后对当事国的后续行动发挥多大程度的作用也尚未可知，但是意见本身所具有的评价作用是不可忽视的。通过对意见及相关文件的分析，我国在实施《公约》过程中的进步与存在的问题也就一目了然了。

一、《公约》的国内实施的意义

国际公约规定着多国间政治、经济、文化等方面权利义务，在维护国际社会秩序上发挥着至关重要的作用。其中，国际人权公约是一类关注全球人类生存和发展的、紧密围绕联合国“和平、发展和人权”主题的国际规范，它对人权的促进保护不仅仅体现在国际层面，即一国签署公约时并不只意味着它对联合国和国际社会做出承诺，更应当代表着它对本国公民做出的承诺。并且，国际人权公约不仅在实施意义上包含国际和国内两个层面，而且其实施行为本身也包含着国际和国内两个领域。其中，国内实施被认为是国际人权法得以实施的基本和最主要的途径[1]177。因此，《公约》的国内实施是实现妇女人权的最为有力的途径。

二、《公约》的国内实施的含义及途径

（一）国际人权法国内实施的含义

国际人权法的国内实施主要是指“国家立法、司法、行政和其他机关通过国内途径，以消极的不作为或积极的作为的方式，履行其根据国际人权法承担的义务，从而使其境内和受其管辖的所有个人和群体依国际人权法所应当享有的权利得以实现”[1]177。这一概念包括了国际人权法在国内实施的主体、途径、方式、依据和目的等多方面的内容，是比较完善的表述。但是，其中的实施途径采用了比较抽象的表述——国内途径，而采取何种途径保障国际人权法的实施应当是一个非常重要的问题，是解决国际人权法国内实施的方法论问题。因此，可以说对“国内途径”的理解是理解“国内实施”的一个重要环节。

（二）国内实施的途径

1.国内实施途径的范围

那么，国内途径应当包含哪些方面呢？很多学者在概括实施国际人权法的具体途径时，都没有确定它的外延，而把它看作是一个不断扩充的集合，因为我们的目的是“采取一切适当措施确保公约确认的权利的实现”①参见《公约》第2条。。如一版《国际人权法》中表述为：“这些措施主要包括，但不限于……”[1]58也有观点直接将具体途径进行分类，如有的将途径直接划分为传统的实施方式和新型的保障机制[2]；或者依其实施主体分为立法实施、司法实施和行政实施三个方面[3]。由上可知，关于国际人权法的国内实施途径，学界并没有明确的关于其内涵或外延的界定，这也是“采取一切适当措施”的内在要求决定的，再加上实施主体的多样性，因此在解释“国内实施途径”时，应当做最广泛的解释。

为了更好地分析国内的实施途径的内容，在此将“国际人权法的国内实施”与类似的概念进行比较。

2.与“国内法的实施”的异同

在法理中，法的实施被定义为通过一定的方式使法律规范的要求和规定在社会生活中得到贯彻和实现的活动，它包括法的执行、法的适用、法的遵守和法律监督[4]191。而其中的“法”指的是由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的，反映着统治阶级意志的规范体系[4]37。类似的，某些国际人权公约作为被一国承认、在国内产生效力的国际条约，它的实施也应当具有同国内法的实施相似的内容。根据我国宪法及相关法规的规定，签订国际人权公约并且公约生效后，该公约便具有中国国内法上的效力，如1990年4月，我国政府所提交的关于《执行〈禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约〉的报告》中明确表示：“根据中国的法律制度，中国缔结或者参加的国际条约，要经过立法机关批准或国务院核准程序，该条约一经对中国生效，即对中国具有法律效力”。因此，公约的实施必然包含国内法实施的内容，即包含了它的执行、适用、遵守和监督的过程。

但是，公约和国内法是不完全相同的法律体系，所以公约的国内实施还应有其特定的内容，即还包含“立法”过程。

公约产生国内法的效力之后，我国并没有法律明确规定公约如何发生效力，并且关于公约的具体适用、位阶如何，国家的法规和实践也有一定的出入：根据我国的现行法规，国内通说的国际法理论认为国际条约在我国具有直接适用性①例如：新修改的《民事诉讼法中》仍然延续了之前的规定，第260条：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外”；《民法通则》第142条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外”。；而在具体实践中，我国法院迄今为止没有任何直接适用国际人权公约审判案件的先例[1]203。在我国的实践中，比较通行的办法是通过订立或修改法律的方式确立与我国所承担的国际义务相一致的国内法，这也是某些学者为此矛盾提出的解决方案：“在与宪法和全国人大制定的法律不相抵触的情况下，通过制定具体法律将国际人权条约的内容加以落实”。比如，我国最新颁布的《刑法》修正案、《刑事诉讼法》修正案等都体现了这一行为；再者，在中国向联合国各人权公约的委员会提交的国家报告中，多处提及在我国的法律中加入了与各人权公约中的规定或精神相一致的内容。由上可以得出，国际人权公约的国内实施当然地包含了“法的制定”这一内容。因此，公约的国内实施途径包括了法的制定、法的执行、法的适用、法的遵守和法的监督。

（三）《消除对妇女一切形式歧视公约》在我国国内实施的含义

委员会是《公约》中规定的有权审议本公约在缔约国实施状况的机关，对于《公约》中规定的权利，委员会需要对缔约国进行最为全面细致的审议。因此，如果需要研究公约的国内实施状况，缔约国向委员会提交的国家报告具有很高的参考价值。《公约》第18条第一款规定：“缔约各国应就本国为使本公约各项规定生效所通过的立法、司法、行政或其他措施以及所取得的进展，向联合国秘书长提出报告，供委员会审议……”根据上述条款以及上文中对“国内实施”的理解，《公约》在我国的国内实施可以被认为是：我国的立法、司法、行政或其他机关，根据本《公约》的规定所承担的义务，对内实施法的制定、执行、适用、遵守和监督等措施，以期我国境内和受管辖的所有个人和群体实现《公约》中规定的权利。

三、《消除对妇女一切形式歧视公约》在我国国内实施中存在的问题及挑战列举

对于缔约国而言，在履行公约的规定时，最大的目标便是公约中的所有权利都能得以实现，但是现实中，每个缔约国都会存在很多不足之处，需要不断地通过国内和国际上的努力加以改进。实施公约中的不足之处是最应当关注的问题，因为这些问题直接关系到公约规定的人权能否实现，也是评价一国实施状况的标准。根据上文中《公约》在国内实施的不同途径，下文将把国内实施存在的问题进行归类，以便于问题的解决。

（一）法律援助——法律制定、法律适用中的挑战

委员会曾在对中国的建议中提出：“由于缺少有效法律救助的规定，妇女在歧视案件中对司法的利用可能仍然有限，农村地区尤其如此。委员会还注意到，《公约》看来从未在任何法院得到援引”②参见联合国CEDAW/C/CHN/Q/6号文件，第11条。。这一建议对我国在妇女保障立法和司法方面同时提出了质疑。

1.法律规范的缺失

我国法律中有很多涉及法律援助的规定，国家报告中也对我国的法律援助状况做了概括③参见联合国CEDAW/C/CHN/7-8号文件，第47条，以及附件35。，并且可以看出我国法律援助机构无论从数量上，还是从受案情况上看都处于上升期。但是，报告中的“缺少”指的是有关法律援助的刚性或柔性法规的缺失而不是法援机构的多少问题，并且具体而言，是指法律援助在妇女保障方面能发挥多大的作用？无疑，要保障实践中妇女能得到援助，必须夯实对妇女进行法律援助的法律规范，尤其是实施程序方面，而我国在这方面的规范确实有所缺失。

2.法律适用的困难

在我国，妇女权利保障的执行和诉讼一直存在着纸上谈兵的问题。2005年的《妇女权益保障法》已经在这方面取得了很大的进步，其审议通过后，社会各界给予了充分肯定和高度评价，一致认为修正案进一步巩固了妇女权益保障法律法规体系，尤其是明确了执法主体，强化政府及妇联等相关部门的责任，增强了法的适用性[5]。然而，这些责任分配和程序规定仍然没有直接与法律援助相关之处。在我国对建议的回复中几乎回避了这个问题，仅仅有抽象的类似“国家加强法律援助工作”④的字眼，且作为重点提及的《中国妇女发展纲要(2011—2020)》中也仅有一条原则性的规定：要保障妇女依法获得法律援助。那么，应当依照什么法呢？面对核心的《妇女权益保障法》中无具体规定的情况，妇女在寻求法律援助时必然会受到很多限制。

我国关于法律援助最专门的规定是2003年通过的《法律援助条例》，其中并没有关于妇女的特殊规定，而针对的是整个没有经济能力的群体，对妇女不具有针对性，因而不能保障妇女作为独特群体所需的特殊保障。事实上，在整个法律体系中，仅刑事诉讼方面有关于法律援助详细的规定，《刑事诉讼法》第34条明确规定了法律援助的条件，并赋予了国家机关明确的义务。除此之外，2013年最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部还联合发布了《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》，其中对刑事诉讼法律援助实践中的情形、主体、程序、救济等问题给予了具体的规定。

（二）明确定义对妇女的歧视——法律制定、法律执行中的挑战

委员会在每轮审议的《问题清单》和《结论性意见》中多次提出我国的法律缺乏对“妇女歧视”的明确定义，如第五轮、第六轮合并审议的《结论性意见》第10条再次建议我国“按照《公约》要求，着力理解实质性平等和不歧视的含义，并根据《公约》第1条，在国内法律中做出对“妇女歧视”包括直接和间接歧视的定义”。从第七轮和第八轮合并审议的《国家报告》中来看，这一建议并没有被完全接受，我国表明了对反歧视精神的重视，并列举了我国在新修订的多部法律中如何贯彻这一精神，但是，仍然没有对“歧视妇女”做出直接定义。

我国现行法律法规没有关于“对妇女的歧视”的任何定义，可以说这是我国法律相较于《公约》的一处缺失。但是，这一缺失并不是完全意义上的空白，我国在《国家报告》以及对《委员会问题清单》的回答中多次强调，“中国政府一贯坚持促进男女平等、消除基于性别歧视的原则与精神”，并且在“制定的法律和法律修正案中，纳入或加强了公约的反歧视精神”①参见联合国CEDAW/C/CHN/7-8号文件，第53、54条。。关于这一原则、精神，2005年修订的《中华人民共和国妇女权益保障法》有了新的突破，该法总则第2条规定“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。实行男女平等是国家的基本国策。国家采取必要措施，逐步完善保障妇女权益的各项制度，消除对妇女一切形式的歧视”。这是我国法律第一次明确了“男女平等”的基本国策。除此之外，这次修订对妇女政治权利、文化教育权益、劳动和社会保障权益、财产权益、人身权利、婚姻家庭权益做了更有针对性的保护，进一步强化了法律责任。将维护妇女权益的法律放在中国的大的法律体系中观察，我们发现，我国的法律中甚至没有关于“歧视”的明确定义。但是，我国禁止歧视的态度是确定的，这在一些有关“平等”的规定中也可见一斑。

笔者认为，我国不将“对妇女的歧视”作出明确的定义可能出于下列原因：一是与我国整体的法律体系的表述相一致，这也是为了我国法律的完整性；二是对这一概念详细定义后，即刻就出现法律执行的问题，就要规定违反这一内容的后果，而法律的执行和适用一直是我国法律中较为薄弱的部分。若是出于原因一，那么我国现今围绕反歧视精神丰富法律而不作定义的做法是可以理解的。但是，仅仅确认权利的平等能否全面地维护权利呢？从联合国核心人权公约的命名②联合国的核心人权公约中，有两个公约的命名采取了反向保护，即《消除一切形式种族歧视公约》和《消除对妇女一切形式歧视公约》。和一些国家的法律规定来看，设立与反歧视相关的法律规范在国际上也是保障平等的重要途径。反歧视规范是对消极义务的规定，它能在正面保护的基础上提供反面的加强，甚至在正面保护失效时提供反面的支持，因此，建立有关反歧视的规范是十分必要的。当然，国家的目标不应仅仅单独在保障妇女权益的法律中加入反歧视的具体规定。建立一套反歧视的法律体系、或在现行法律体系中有计划、有体系地纳入反歧视的内容才是长远之计。

（三）家庭暴力——法的监督、法律适用中的挑战

在第五轮、第六轮合并审议完成后至本次审议，委员会向我国提出的众多问题中，有关“家庭暴力”的立法和实践是进步较大的一个，这从本轮国家报告关于此问题进程的篇幅就可见一二。国家报告中主要涉及了两方面在反对家庭暴力方面的进程，一是有关家庭暴力的法律体系的完善，二是国家机关在反对家庭暴力中的职责。

1.法的监督体制缺失

就第一点而言，在这方面的立法中，较为重要的是2005年修订的《妇女权益保障法》和2008年颁布的《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》，以此为核心，政策法规、地方各级的实施办法、纲要计划等从不同的层面、针对不同的对象进行了保护，因此必须肯定，近年来我国关于家庭暴力的立法已经有了很大的进步。

然而，这也许仅仅是反对家庭暴力的第一步，委员会还在结论性报告中促请我国制定一项全面的禁止暴力侵害妇女行为的法律。要实现这一建议，我国仍有一段很长的路要走。仅就家庭暴力而言，要建立反对家庭暴力的专门法律，仅综合上文中以及《国家报告》中提到的法律规范还远远不够，尤其是这些规范本身不够明确具体。如家庭暴力的概念问题：实施家庭暴力的主体应当被界定在什么范围内？有没有关于“一定的伤害后果”的明确鉴定标准？其他手段中包不包含国际上达成共识的“冷暴力”，如忽视？再如我们是否要借鉴国外的“保护令”制度？应如何借鉴这一制度？知晓了家庭暴力的其他公民是否有举报的责任？通过以上提问，似乎可以得出一个结论，在我国制定一部关于家庭暴力的专门性法律是十分必要的。但是，我们不能忽视的是，做出关于“冷暴力”、“保护令”、“他方干涉”等的规定要求我国在法律上实现很大的突破。这无疑很难做到，因为我国的传统是将家庭视为一个自治的内部团体。

虽然改革开放以来我国保障妇女权益的体系逐渐形成，并且自第四次世界妇女大会之后家庭暴力的问题被广泛关注，但是彻底扭转妇女的从属地位、保证家庭内部的平等关系尚需要很长时间的、各方面的努力。其中，笔者认为对社会男女平等意识的培养是尤为重要的。公众的认知程度提高了，就为反对家庭暴力创造了良好的社会氛围，这种从观念上消除歧视、促进男女平等的方式能从根本上消除家庭暴力等一切对妇女的暴力。在2003年12月，全国妇联“在试点省份共同消除对妇女暴力的战略”项目的调查报告中显示：有接近九成的被访者认为“人人都有权干涉家庭暴力事件”，但是仅有61.8%的被访者认为“应该主动制止这种行为”。这组数据是否说明了在面对家庭暴力事件时，人们的认识和行动还存在很大的鸿沟，不知这61.8%的人在面对现实中的家庭暴力时能有多少人真正采取行动。笔者认为：其他公民在面对家庭暴力时是否采取措施与两个因素相关。一个是采取措施是否属于强制性的义务。在某些国家的立法中，报警、报告等是法律规定的义务。第二个因素是在没有法定义务时公民的容忍程度和认知程度，一个十分信仰男女平等和生命自由权的公民不会对发生在身边的家庭暴力事件置之不理。如果把公民针对家庭暴力事件的反应看作是社会监督的一种，那么此种社会监督状况便是由以上两个要素决定的。法理上，广义的法律监督包含社会监督，因此，法律的规范化和社会意识的进步是增强法律监督、减少家庭暴力事件的重要途径。

2.法的适用的改进

关于第二点国家机关在家庭暴力中的职责，委员会结论性意见中提出：“鼓励缔约国受害人有更多机会利用司法和获得补救，例如，对包括法官、律师和检察官在内的司法官员进行训练，加强他们以性别敏感的方式处理暴力侵害妇女行为的能力，并确保迅速调查提出的指控，包括调查妇女在拘留所内遭受暴力侵害的事件”。这一方面是对我国在国内适用《公约》的建议，另一方面可以被视为是对国家监督行为的建议，希望国家通过司法行为对《公约》的国内实施情况进行监督和促进。这一建议也表达出委员会对我国执行和适用《公约》状况的批评。

四、结论

《公约》的国内实施途径涉及立法、执法、司法、守法和法的监督等多个方面。在国内实施的实践中，各个途径都存在诸多挑战，其中，立法的缺失直接影响了其他实施途径。我国要克服这些问题，实现“男女平等”和妇女人权的真正保障，就需要结合国内的实践困难和国际社会的意见，并且积极完善《公约》在我国国内的实施体制。

［1］徐显明，等.国际人权法［M］.北京:法律出版社，2004.

［2］范继增.浅谈普遍的国际人权法律规范的国内实施方法［J］.黑河学刊，2009，（7）.

［3］尹娟.试论国际人权制度及其在国内的实施［D］.中国政法大学，2004.

［4］舒国滢，等.法理学导论［M］.北京:北京大学出版社，2006.

［5］莫文秀.中华人民共和国妇女权益保障法修改研究［D］.中国政法大学，2009.

［责任编辑：刘晓慧］

The Domestic Enforcement and Challenges of“Convention on the Elimination of All Forms Discrimination Against Women”in China

ZHAO Qian

Convention on the Elimination of all Forms Discrimination Against Women is the first core international human rights convention that our government signatured.It is signed in Jul.1980 and took effect in the next year.During the past decades,CEDAW have made great contribution to the promotion and protection of women’s rights in China. Meanwhile,there are many challenges that are right in front of us on the domestic enforcement of convention.These can be found in the documents about the periodical review of the committee on elimination of discrimination against women.

International Human Rights Convention;Domestic Enforcement;Women’s Rights;Discrimination against Women

DF529

：A

：1008-7966（2014）03-0015-04

2014-02-26

赵倩（1990-），女，山西运城人，2013级国际人权法专业硕士研究生。