高等教育成本控制途径研究

宋 杰

(郑州科技学院，河南 郑州 450064)

一、引言

本世纪以来，我国高等教育得到了迅猛发展。截止到2012年底，我国普通高校数量已由2000年的1041 所发展到2442 所，普通高校在校生也由2000年的556.09 万人增加到2391.32万人［1］［2］。国家财政性教育经费投入不断攀升，2000年国家教育财政投入约2011.6 亿，占GDP 比例为2.25%，2012年国家财政性教育经费支出 2.2 万亿元，占 GDP 比例达到4.28%［3］。国家教育经费投入加大、学费上涨、高校规模扩大，但教育成本居高不下并逐年增长，大部分高校还要靠地方债务及商业债务来维持运行，高校资金使用效率偏低等不足日益明显。

虽然目前我国财政性教育经费投入与联合国教科文组织呼吁的公共教育经费支出应占GDP 的6%还有一定距离，但政府投入的增加仍使高校债台高筑。高等教育作为我国教育体系的重要组成部分，高校的每一分钱是否都用在了刀刃上，如何加强办学成本控制以缓解经费不足的压力，这些问题值得我们思考。

在西方，对教育成本控制的研究，始于20世纪50年代末60年代初，建立在企业成本研究的基础之上。1958年约翰·维泽在《The Cost of Education》中最早提出了“教育成本”一词，但他并没有明确定义教育成本，而是把教育经费看作教育成本。1975年西蒙斯以学校为分析单位，采用多元回归分析来确定投入对产出的影响，并对各国进行横向比较。1984年美国的D·B·约翰斯通提出了“高等教育成本分担”理论，并在1986年出版的《高等教育成本分担:美国、英国、联邦德国、法国、瑞典的学生资助》一书中进行了详细的论述。1997年7月，英国成立了成本价格研究联合推进组，保证决策者的决策和价格的制定都能基于粗略的成本信息。同一年，美国成立了高等教育成本委员会，以促使高校资金得到最有效的使用，并为国家对高校的拨款提供依据。

20 世纪90年代以前，我国理论文献中教育成本这个概念并未出现，但与教育成本相似或相近的概念如教育资源、教育经费、教育投资、教育投入等早已出现，并对教育工作的经济效力、智力投资经济效果、教育经济效益等问题进行了广泛而深入的探讨。90年代以后，随着成本观念的日益深入人心以及成本管理日益显露出优势，出现了许多专门研究和探讨教育成本的著作和文章，其内容主要涉及到教育成本的概念、分类、核算或计量、教育成本分析、教育成本控制等，比较典型的有厉以宁的《教育经济学》、王善迈的《教育投资与财务改革》、靳希斌的《教育经济学》、陈敬良的《高等教育成本管理理论》、蒋鸣和的《教育成本分析》等［4］。

国内外专家学者对高等教育成本进行了广泛研究，并取得了较好的效果，西方国家的研究相对更全面深入。我国理论研究的热点集中在高等学校教育成本计量及补偿问题上，更多的是关注收支的平衡，却忽视了支出的合理性和经费的使用效益，而高等教育成本的控制问题仍然是一个薄弱环节。笔者以高等教育成本控制为研究对象，以高校职能为依据对高等教育成本进行归集分类，将更有利于不同高校间的成本控制效果对比，并从高等学校内外两方面入手，对高等教育成本控制提出合理建议，以达到加强成本控制目的。

二、概念界定

1、高等教育成本

成本这一概念来自经济学，指的是经济资源确定用途后所牺牲的其他用途的价值。美国会计学会所属的成本概念与标准委员会于1951年将成本定义为:“成本是指为达到特定的目的而发生或应发生的价值牺牲，它可用货币单位加以衡量”［5］。我国于2011年实施的《企业会计制度》中，将成本定义为企业为生产产品、提供劳务而发生的各种耗费。笔者认为，成本就是为了获得一项资产或某种服务而付出的代价。

教育成本首先是由英国教育经济学者约翰·维泽在1958年出版的《教育成本》中提出的，但当时他把教育经费等同于教育成本，并在后来的研究中又对教育成本的范围进行了调整。1963年，美国经济学家舒尔茨提出了“教育全部要素成本”的概念，并指出教育成本与教育经费是两个不同概念。国内的专家学者阎达五、王耕、靳希斌、王善迈、袁连生等，对于教育成本概念表达了基本一致的观点，即“为向受教育者提供教育服务而耗费的资源价值总和，包含直接成本和机会成本”［6］。

不同的教育阶段，或相同的教育阶段在不同的历史时期，将分别被赋予不同职能。我国当代大学的职能为人才培养、科学研究、服务经济社会发展、文化传承与创新，高校职能内涵较以往有所丰富。高校职能的延伸，势必引起成本开支范围的扩大，现有文献单纯地站在培养人才的角度，忽略了高校其他职能来定义高等教育成本显然欠妥。当代的高等教育成本应定义为“高等学校为完成人才培养、科学研究、服务经济社会发展和文化传承与创新使命，所耗费的各项资源价值总和，既包括直接成本，也包括机会成本”。

2、高等教育成本控制

“控制”一词源于古希腊语，原指驾驶船只技术或者是掌舵技术，也指对人的管理艺术，1948年美国数学家维纳《控制论》的出版，标志着控制理论这门学科的正式诞生。不同领域对控制一词的解释大同小异，可用一句话来简单概括，即“为实现预定目标，通过对实施过程施加影响，以确保实施的最终结果与预定目标相吻合”。

成本控制在会计学中被定义为“企业根据一定时期预先建立的成本管理目标，由控制主体在其职权范围内，在生产耗费发生以前和生产耗费发生过程中，对各种影响成本的因素和条件采取的一系列预防和调节措施，以保证成本管理目标实现的管理行为”。在教育经济学中，教育成本控制被解释为“根据学校既定办学成本目标，对于办学成本的预算及预算执行过程施加影响，防止出现偏差，而实现既定成本目标”。

高等教育成本控制可定义为高等教育管理者根据高等教育办学目标，对其办学成本进行合理预算，预算执行中及时分析总结实际成本与计划成本的偏差，通过控制使成本支出按照预定计划进行，保证人才培养、科学研究、服务经济社会发展和文化传承与创新活动的有序、高效运行。高等教育成本控制直接关系到教育经费的使用效率，影响着教育质量和教育事业的可持续发展。

3、高等教育成本分类

为便于高等教育成本归集和控制，应该对其进行合理分类。目前，我国对高等教育成本的分类，主要有按办学成本与学校提供教育服务的相关程度分类、按成本控制的需要和成本发生的时间分类、按照教育成本主体的层次和范围不同分类、按费用支出范围进行分类、按成本支出的用途进行分类等方法。为便于成本管理，利于高校间横向比较，强化成本控制，笔者以高等学校的社会职能为依据，对高等教育成本进行归集和分类。

(1)人才培养成本

人才培养是高等教育的首要任务，所以人才培养成本也是高等教育成本中最大、最主要的项目。人才培养成本指的是为完成人才培养目标，由高校和受教育者及其家庭支付的，能以货币计量的各种资源，及受教育者因接受教育而放弃的劳动收入所得，主要包括支付给教师和为教学服务的行政、后勤人员的工资及补贴费用;为完成教学业务购置教学用材料、器材、器具、无形资产等的费用和支出，以及教学辅助费用;教育教学使用固定资产及维护耗费的价值;施教过程中发生的对学生的奖、助、贷、减、免、补等费用;与教育教学有关的奖励、培训深造、接待、差旅、会议等费用;学生因上学而放弃的劳动收入等。

(2)科学研究成本

该项成本是指高等学校专门用于从事科学研究活动发生的各项支出，包括科研人员及辅助人员的工资和补贴;与科研有关的奖励、培训深造、接待、差旅、会议、咨询等费用;为进行科学研究而建设的场所、购置设备及材料、无形资产、管理及维护费用。

(3)服务经济社会发展成本

指高校为服务经济社会展需要而发生的各项费用，包括参与此项工作人员的工资及补贴;为开展服务工作而建设或购置的固定资产、无形资产、材料及维护费用;与服务经济社会发展有关的奖励、培训深造、接待、差旅、会议等费用。

(4)文化传承与创新成本

指高校用于文化建设、传承与创新而发生的各项支出，包括物质文化、精神文化和制度文化的建设、传承与创新所耗费的各种资源的总和。

(5)其他成本

不包括在上述四种费用而应计入高等教育成本之中的费用，如其他人力资源成本、无形资产摊销、公共接待费用、基本建设费用、广告宣传费用、财务费用、群团工作费用、维护安全稳定费用、中介咨询服务费用等。

以高校承担的社会职能为依据，对高等教育成本进行分类，不但使同一院校在不同时期的成本可比，还可使同类院校在同一时期的成本可比。

三、高等教育成本控制存在的问题分析

尽管我国高等教育成本控制早已得到政府、社会和广大人民群众的关注，但成本控制的效果并不理想，高等教育成本控制中还存在一些共性问题，这些问题既有高校自身原因造成的，也有高校外部因素造成的。

1、高校内部成本控制存在的问题分析

(1)成本控制动力不足，意识淡薄

高校普遍缺乏成本控制意识，原因有二:一是我国高等教育的资金投入主要依靠政府，许多高校认为高等学校是政府和国家的学校，其培养的人才是政府和国家的人才，国家有责任维持高等学校长期的生存与发展，导致从领导干部到教职员工成本管理积极性普通不高。尤其是公办高校，其决策者成本管理意识淡薄更为明显，政治账永远是第一位的，经济账总是处于从属地位。二是尽管高校是独立的法人实体，但在办学过程中缺乏自主权，不利于调动高校管理者办学的积极性，“给多少钱，办多少事”的想法还长期存在，造成盲目决策，有时纯是为了相互攀比，而忽视了效益［7］。

(2)成本控制制度和岗位不健全

各高校林林总总的财务制度随处可见，但基本可以分为国家财经法律法规和单位财务工作规程两大类。至于专门关于成本控制的制度基本没有，个别制度中有涉及成本控制的要求，也是处于审计等工作的从属地位，这就使得高校的成本控制往往因缺乏制度约束而得不到落实。

虽然各高校的财务岗位设置不尽相同，相同的岗位工作职权范围也有所差异，但不可否认的是几乎没有一所高校设置成本控制岗位，并且也基本上没有专人负责成本控制工作。目前高校的成本控制主要由会计核算附带完成，或者是由审计进行事后监督，加上成本控制往往是得罪人的事，在这个问题上多数人会选择“事不关己，高高挂起”的处理原则。

(3)资源浪费与效率低下并存

高等学校常常会突破预算，浪费和资源使用效率低下是重要原因。一方面，在高校中，人员工资费用是大项开支，但大部分高校都存在机构重叠、人员臃肿的现象，特别是行政和后勤服务部门更明显，人浮于事，庞大的管理队伍占用了过多的高等教育成本［8］。高等学校花重金培养、引进的教学科研人才，因各种原因导致流失的事件也屡见不鲜，造成人力资源成本的浪费。另一方面，高校制度不健全或执行不到位，资源共享程度不高、配置不合理，重复建设、购置和闲置浪费等现象大量存在。甚至还会出现资产被挪用，成为部门甚至个人搞创收的工具，造成国有资产流失，也损害了高校的利益。

(4)节流多，开源少

目前我国高校普遍存在办学经费紧张的现象，成本控制压力较大。在资金不足时，高校通常采取的办法是压缩开支，很少主动去挖掘潜在资源，也往往忽视了无节制压缩成本带来的负面影响。

高等教育在进行成本控制时，首先应考虑的是节约成本，避免造成浪费，但也要节而有度。高等教育成本控制应以不造成浪费为限，以提高资源使用效率为目的，不可影响学校的正常运转。随着经济社会的不断发展，各高校在进行成本控制的过程中，还要多考虑如何增开财源，缓解成本控制造成的压力和弊端。

2、高校外部成本控制存在的问题分析

(1)成本控制法律、法规不健全

高等教育成本控制缺乏法律法规等硬性标准，国家、地方政府和教育行政主管部门基本没有出台有关教育成本控制标准的规定。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020)》颁布前，全国只有上海和黑龙江两个地方性法规对“教育经费监管”做出了规定。财政部财政法规数据库在用的法律法规中，均没有高等教育成本控制的明确控制标准，高校的资金使用基本处于盲目自流状态。不同高校的办学类型、水平、条件和层次存在差异，办学理念和办学特色也各有千秋，要建立一个覆盖全部高校的统一成本标准非常困难。即便是同一个专业，因学校的基本情况不相同，培养目标也往往有别，要制定一个全国通用的专业成本控制标准也很困难。在具体的成本控制实践工作中，各高校有较大的自主权，成本到底是高还是低，有时候很难掌握。

(2)政府对成本控制监督不到位

目前我国政府对教育系统的监督与管理重点，处于前三甲的分别是办学方向、办学质量和招生就业，对办学成本的控制和管理，还没有排在重要位置，自然也就不会有更多精力投入了。虽然教育部于2010年设立了经费监管事务中心，但主要是面向部属院校和专项教育经费的监督检查，对于庞大的教育系统来说，也只是杯水车薪罢了。目前，在地方政府还基本都没有建立起教育经费监管机构，虽然也通过审计和评估检查等形式，对办学经费使用情况进行监督，但主要是还是程序性和合法性检查，而缺少对费用支出合理性的评价。

(3)社会对成本控制监督热情不高

我国高等教育经费的来源构成，目前主要还是以政府财政性投入为主体。财政性教育经费具有公共资源属性，在多数人看来，这是国家的钱，如何花、花多少、合理与否似乎与个人的关系不大，自然也就缺乏主动关心的动因。加上人们近年来对优质教育资源追逐的升温，认为财政对教育的投入越多，教育质量就越有保障，所以不但不去监督教育成本控制情况，反而希望政府加大投入，至于支出的合理性却不去考虑太多。

四、高等教育成本控制的原则及途径

1、高等教育成本控制的原则

尽管政府对教育经费的投入压力很大，但对高等教育成本的控制绝不能简单理解为简单的压缩支出，应讲究原则、注意方法，既促进高校健康、持续、快速发展，又提高资源利用率而避免造成浪费。

(1)保证质量

高等教育成本控制的目的是提高资源的使用效率，但要以保证教育教学和科研工作质量为出发点和落脚点，确保人才培养、科学研究、服务经济社会发展和文化传承与创新等各项工作的顺利完成。成本控制是要剔除和压缩不合理支出项目，优化成本项目间的支出比例，不能盲目否定某些成本费用，更不可为削足适履而刻意压缩成本。在实施成本控制过程中，既要通盘考虑，又要保证重点。在制定各项成本标准时，要考虑首先保证中心工作，保证办学质量的不断提高［9］。

(2)兼顾效益

在进行高等教育成本控制过程中，既要保证质量，也要兼顾效益，既要考虑经济效益，又要考虑社会效益。考虑经济效益，就要通过成本控制而千方百计的提高资源利用率、减少浪费、降低成本;考虑社会效益，就要通过成本控制能够达到节约办学、控制成本水平，既要减轻国家和政府的经济负担，又不能增加社会和受教育者本人及其家庭的负担。

(3)全员参与

成本控制不是某一个部门的事，也不是某个人的事，高等教育成本控制涉及政府、社会和高校等多方面。要做好高等教育成本控制工作，就要营造并形成以政府为主导，以高校为主体，以社会力量为补充的成本控制良好氛围。具体到每所学校，就要全体师生教职员工都要参与到成本控制工作中来［10］。只有大家共同参与，才能实现在各项工作中都能注意节约成本，减少直至杜绝浪费，提高资源使用效率，实现高等教育又好又快发展。

(4)节流开源并举

既然成本控制既不是简单的压缩成本，也不是为量入为出而削足适履，在资源投入紧张的情况下，为确保高等学校各项职能的履行质量，高等教育成本控制除减少浪费外，还应该另辟蹊径，不但要节流，还要开源。各高校要充分整合各方资源，挖掘潜力，争取取得社会各界的支持与帮助，使教学科研工作达到既定的质量标准。

(5)实际成本计价

实际成本是指高校的各项财产物资应按最初取得的成本进行计量，高校固定资产的折旧也要按其原始价值和规定的使用年限进行计算［11］。虽然高校的资产每年都会有所变动，但如果把高校资产按照随行就市的原则计量，就会使高校的成本核算失去真实性和可比性，不利于高校自身的办学成本控制。且如果政府把当年的高校成本核算，作为第二年对高校教育投入依据，那么高校需要在原有价值基础上，对某些成本项目做出相应调整，增加了人为操纵成本的机会。

2、高等教育成本控制的途径

高等教育成本控制，政府有责任，高校有义务，社会有需要。要做好控制工作，就必须从高校内部和高校外部两个方面同时着手，以自我控制为主，以外部控制为辅，双管齐下。

(1)高校内部的控制途径

事物的发展起决定作用的是自身内在因素，高等教育成本控制也如此，从高校内部入手下功夫，是进行成本控制的关键。

第一，培养成本控制意识，营造良好控制氛围。一是在全体师生中养成成本意识。成本控制不只是学校的事，也不只是财务部门和财务人员的事，而是全校师生共同的事情。高校要通过宣传教育，使广大师生认识到成本控制的重要性和必要性，明白“成本控制可以提高经济效益，提高经济效益可以促进学校发展，学校发展与每位师生息息相关”的道理，养成成本控制观念，内化成本控制意识，这才有工作基础。二是在全校营造成本控制文化，使成本控制思想根深蒂固。不管是习惯，还是意识，都不是一朝一夕形成的，需要一个长期的过程。高校在校园文化建设中，要加入成本控制要素，做到成本控制在日常工作中有安排、工作实施中有体现，使成本控制得到强化和持续。

第二，健全成本控制制度，合理设置成本核算岗位。一是要健全成本控制制度，为成本控制提供制度依据。实施成本控制主要还是规范化建设和科学化管理问题，制度建设是规范化建设的前提和基础，要规范成本控制工作就必须从健全成本控制制度入手。各高校要在《高等学校会计制度》等规定的基础上，制定符合学校自身要求的成本控制制度，进一步规范财务行为，使成本控制有章可循。二是设置成本核算岗位或人员，发挥财务成本控制作用。各高校应按照精简、高效和职务不相容的原则，设置成本核算和控制岗位或专职人员，明确责权，建立责任追究制。

第三，减少浪费，提高资源使用效率。一是要减少浪费。党的十八大后提出的“八项规定”中，提出了反对铺张浪费的要求，各高校理应对照要求做好落实。要压缩行政和后勤服务人员编制，既减少人员经费开支，也避免因人浮于事而造成的效率低下。在学校基本建设中，杜绝过度装修、形象工程等，加强对招投标的管理，降低成本水分。二是要优化资源配置，提高资源使用效率。高校要统筹校内资源配置，避免重复建设、重复购置、资产闲置，提高校内资源的共建与共享程度，提高资源的使用效率。

第四，广开财源，减轻压力。一要积极争取社会支持。根据西方发达资本主义国家的经验，社会捐赠是高等教育的重要经费来源。随着我国经济的迅速崛起，已经使部分企业和个人有能力也有意愿去做公益事业，虽然现在与国外相比我国高校收到的社会捐赠还不多，但从长远发展来看，捐赠将会成为经费来源的增长点。二要搭建资源共享共建平台。长期以来，教育资源常被视为专有资产，缺乏校际间资源共享意识，导致许多资源价值未得到很好的开发和利用。高校可以大胆尝试教育资源共享共建，既可以解决自己“差钱”问题，也可以解决别人“差钱”的问题，同时提高了资源利用率。

(2)高校外部的控制途径

第一，健全高等教育成本控制法律、法规。在各高校成本控制自律意识不强的情况下，政府应以法律或制度来进行强制和引导。可以制定高校成本控制相关法律，也可以制定高校成本控制标准;可以是覆盖全部高校的综合性法规或标准，也可按高校的隶属关系区别对待，或按高校的学科特点差异化管理。政府应填补高等教育成本控制法律制度上的空白，使成本控制做到有法可依，以提高财政性教育经费的使用效率;通过法规强制高校加强成本控制，减轻受教育者及其家庭的经济负担。

第二，政府加强对高等教育成本控制的指导与监督。政府作为高校的所有者，对教育成本控制不但要提供依据，还要对其开展的控制情况给予指导和监督。各地方政府可参照教育部的做法，设立类似经费监管事务中心的组织机构，指导和监督所属高校成本控制工作，研究和探讨有关教育成本控制问题，为决策提供参考。

第三，调动社会对高等教育成本控制监督的积极性。教育成本在我国具有公共产品属性，公民作为纳税人、受教育者或其家庭成员，同样承担了高等教育成本，理所当然有权利也有义务对教育经费的使用情况进行监督。政府应该通过宣传教育，使每个人认识到，关心教育经费使用人人有责，教育经费使用效率提高人人受益，调动人民群众参与教育成本控制监督的积极性。监督要围绕提高教育经费使用效率这个中心，客观公正，建议和意见要合情合理，监督检查的方式方法要得当，切不可干扰高校的正常教学秩序。

五、结语

高等教育成本控制工作，是一个长期的系统性工程，特别是在没有形成控制制度和标准之前，还将经历一个探索过程。高等教育成本不但涉及高校本身，还涉及政府和社会。要做好控制工作，需从高校内部和外部同时入手，既需要理论界加快研究制定法规、确定标准，也需要在实践中不断总结、探索与修正［12］。成本控制不能简单理解为压缩成本，控制的目标是减少浪费，减轻政府、受教育者及其家庭经济负担，提高教育资源的使用效率，确保高校四大职能的顺利实现。成本控制过程中，应把开辟财源纳入其中。

［1］中国新闻网.教育部发布2012年全国教育事业发展统计公报［EB/OL］.http://www.chinanews.com/edu/2013/08－16/5173046.shtml，2013－10－5.

［2］河南省教育厅.2000年全国教育事业发展统计公报［EB/OL］.http://old.haedu.gov.cn/2010/4/21/6335381041795 75000.html，2013－10－5.

［3］鲍成中.后4%时代:我国教育经费的保障和使用［J］.中国教育学刊，2012，(9):9－12.

［4］韩 英.市场经济条件下高等学校教育成本控制研究［D］.济南:山东师范大学硕士论文，2008.3－5.

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［6］唐志涛，李兵宽.高校教育成本研究理论综述［J］.会计之友，2008，(8):102－105.

［7］韩 英.高等学校教育成本管理失控的成因分析与对策［J］.山东师范大学学报(人文社会科学版)，2009，(5):150－153.

［8］吴旭芳.高校教育内部的成本控制［J］.企业导报，2010，(11):78－79.

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［10］李晓波，霍平丽.高校办学成本控制原则及其途径［J］.高校教育管理，2010，(5):42－46.

［11］黄晓兰.公立高校成本控制策略研究［J］.财会研究，2009，(23):67－68.

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