中国危险货物水路运输安全法规现状及建议

交通运输部科学研究院 彭建华

近年来，随着经济社会的发展，危险货物运输的数量、种类越来越多，事故出现的几率也随之加大。水运作为综合运输体系的重要组成部分，大量危险货物通过水路运输从生产、储存领域向消费领域转移[1]。据统计，我国每年危险货物水路运输总量在7 亿吨左右，危险货物水路运输安全事故时有发生。为加强危险货物水路运输安全管理，我国相继出台一系列法律法规、规章制度，保障了危险货物水路运输安全形势的稳定[2]。然而，我国危险货物水路运输安全管理水平与国外发达国家相比还有一定的差距，法规建设仍相对滞后，有必要对现有危险货物水路运输安全法规进行梳理，分析目前危险货物水路运输存在的突出问题和薄弱环节，提出进一步加强危险货物水路运输安全法规建设的建议。

一、危险货物水路运输安全法规梳理

我国现有与危险货物水路运输安全相关的法律、法规、部门规章、规范性文件主要有：

(一)法律

1.《安全生产法》（2002年11月1日起施行）

2.《港口法》（2004年1月1日起施行）

3.《海上交通安全法》（1984年1月1日起施行）

(二)法规

1.《危险化学品安全管理条例》（2011年12月1日起施行）

2.《内河交通安全管理条例》（2002年8月1日起施行）

(三)部门规章

1.《港口危险货物安全管理规定》（2013年2月1日起施行）

2.《水路危险货物运输规则 第一部分 水路包装危险货物运输规则》（1996年12月1日起施行）

3.《船舶载运危险货物安全监督管理规定》（2012年3月14日起施行）

(四)规范性文件

1.《关于公布水路运输易流态化固体散装货物安全管理规定的通知》（交水发〔2011〕638 号）

2.《关于加强港口安全生产管理工作的通知》（交水发〔2002〕598 号）

3.《关于做好港口安全生产和安全管理的通知》（交水发〔2004〕263 号）

4.《关于印发<港口安全评价管理办法>的通知》（交人劳发〔2004〕462 号）

5.《关于加强港口企业防治污染海洋环境安全营运管理制度建设的通知》（交水发〔2011〕516 号）

6.《关于进一步加强长江危化品运输安全管理工作的通知》（交水发〔2012〕783 号）

7.《关于加强易流态化固体散装货物港口作业安全管理工作的通知》（厅水字〔2012〕45 号）

8.《关于明确港口危险化学品安全监督管理若干问题的通知》（厅水字〔2012〕4 号）

9.《交通运输部关于做好港口危险化学品储存设施安全监管职责交接工作的紧急通知》（交水发〔2013〕386 号）

10.《关于进一步加强水路危险货物运输管理和监督工作的通知》（交水发〔1999〕674 号）

11.《交通运输部关于印发<港口危险货物重大危险源监督管理办法（试行）>的通知》（交水发〔2013〕274 号）

12.《关于实施<危险化学品安全管理条例>有关事项的通知》（海船舶〔2011〕865 号）

对以上法律法规进行分析后发现，法律、法规、部门规章、规范性文件之间没有形成逻辑严密的衔接关系，尚未形成一套较为完整的危险货物水路运输安全法规体系。具体到部门规章层面主要存在以下问题：

(一)缺乏关于危险货物水路运输安全的综合性规定

目前已有关于危险货物港口作业、船舶载运方面的规章，缺乏一个综合性规定，衔接危险货物水路运输各个环节之间的相互关系，规范和加强危险货物水路运输各个环节的安全监管。

(二)缺乏关于内河危险货物运输安全的管理规定

《危险化学品安全管理条例》第五十五条规定：国务院交通运输主管部门应当根据危险化学品的危险特性，对通过内河运输本条例第五十四条规定以外的危险化学品实行分类管理，对各类危险化学品的运输方式、包装规范和安全防护措施等分别作出规定并监督实施。目前，国务院交通运输主管部门尚未对内河危险货物运输作出具体规定。

(三)缺乏关于散装危险货物水路运输的管理规定

《水路危险货物运输规则》目前只出台《第一部分 水路包装危险货物运输规则》，散装危险货物水路运输方面目前只有规范性文件《关于公布水路运输易流态化固体散装货物安全管理规定的通知》，散装液体危险货物水路运输的管理规定尚处于空白。

二、危险货物水路运输存在的突出问题和薄弱环节

(一)危险货物罐区、输送管线、加油站等重点部位的安全管理薄弱

2011年《危险化学品安全管理条例》修订后带来了相关的职责变化：港区内危险化学品码头建设项目和储存设施建设项目，由港口行政管理部门进行安全条件审查；港区内与危险化学品码头相连的储罐部分，由港口行政管理部门负责安全监管；在港区陆上专门为港口企业的装卸设备、非营运车辆服务的加油站，由港口行政管理部门负责安全监管[3]。港口行政管理部门对这些新纳入监管职责范围的安全管理还比较陌生，以致个别地区安全监管职责交接工作进展缓慢。此外，去年山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故再次为输送管道的安全监管敲响了警钟。

(二)内河危险货物运输安全管理薄弱

2011年《危险化学品安全管理条例》修订后，对内河运输危险货物进行了一定程度的放宽，禁止通过内河运输的剧毒化学品以及其他危险化学品的范围确定以后，范围以外的危险货物通过内河运输如何进行安全管理尚处于空白。

(三)危险货物事故应急处置能力薄弱

大连中石油国际储运有限公司“7·16”输油管道爆炸火灾事故、山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故、晋济高速公路山西晋城段岩后隧道“3·1”特别重大道路交通危化品燃爆事故等一系列危险货物重特大事故造成了重大人员伤亡和财产损失。从事故调查报告看，危险货物事故应急处置体制机制有待进一步理顺，应急处置能力亟待加强。

(四)水路运输管理部门职责界限模糊

按照目前相关管理部门的职责定位，港口行政管理部门负责“港口”安全生产，海事管理部门负责“水上”和“船舶”安全生产，水上公安管理部门负责指导航运、海事、港口公安工作，安全与质量监督管理部门负责水路安全生产政策、应急预案、体系建设以及水路运输企业安全生产监督管理。这导致了危险货物水路运输的部分环节（例如船舶进出港以及危险货物装卸、过驳作业环节）存在“多头管理”和“职责界限模糊”的问题。

三、有关建议

综上分析，建议加强危险货物水路运输安全法规建设和顶层设计，特别是针对修正后新《安全生产法》提出的新要求，加快相关法规的“立改废”工作。

(一)制定出台危险货物水路运输安全的综合性规定

全面规范和加强危险货物水路运输各个环节的安全监管，进一步明确相关管理部门的职责分工及界限，进一步加强对内河危险货物运输、散装危险货物水路运输以及危险货物码头、罐区、输送管线、加油站等重点部位的安全监管，进一步加强危险货物水路运输应急管理。

(二)制定《危险化学品安全管理条例》、《港口危险货物安全管理规定》的相关配套规定

按照《危险化学品安全管理条例》要求，《港口危险货物安全管理规定》确立了港政管理部门在港口危险货物的安全审查、危险货物作业副证、重大危险源管理、应急管理、作业监管和危险货物开拆查验等方面的法定职责，《危险化学品安全管理条例》和《港口危险货物安全管理规定》对港口危险货物安全监管做了原则性的规定，但对一些具体的、操作层面的内容，需要配套的法规和标准规范等进行明确。目前，除了《港口危险货物重大危险源监督管理办法（试行）》已发布实施外，《内河禁运危险化学品目录》、《港口危险货物从业人员培训管理办法》、《港口危险货物集装箱开箱查验管理办法》等其他履职所需要的配套规定亟需出台。

(三)修订《水路危险货物运输规则》等规定

国际上《联合国关于危险货物运输的建议书》（TDG）、《国际海运危险货物规则》（IMDG）等规则保持了每2年修订1 次的更新进度，而中国《水路危险货物运输规则》在1996年出台后一直未修订，亟需对其修订，与国际规则接轨。

[1]陈济丁,彭建华.危险品运输标准化建设[J].中国道路运输,2010(7):23-25.

[2]交通运输部科学研究院.水上交通安全管理“四大体系”研究报告[R].北京：交通运输部科学研究院,2014.

[3]交通运输部.关于明确港口危险化学品安全监督管理若干问题的通知[S].2012.