着力构建农民自主机制

艾医卫

(中共湖南省委党校公共管理教研部，湖南长沙 410006)

着力构建农民自主机制

艾医卫

(中共湖南省委党校公共管理教研部，湖南长沙 410006)

2004年至2014年，中央连续下发了11个关注和解决三农问题的“一号文件”，形成了新时期加强“三农”工作的基本思路和政策体系，构成了以工促农、以城带乡的制度框架。但农民自主意识不强、自主能力不够、自主环境欠佳等问题依然存在，要将外在的激励约束内化为农民的自觉行动，必须通过优化农民自主环境、构建农民自主体系、完善农民自主途径等方式着力构建农民自主机制，这是破解“三农”问题的根本和关键。

“三农”问题;农民自主机制;自主性

“三农”问题是中国几千年来的根本问题。中央领导集体接力，把化解“三农”问题作为改革发展的重中之重，不断加大支农强农惠农力度。中共中央曾在1982年至1986年连续五年发布“三农”主题的“一号文件”;进入新世纪新阶段，“三农”问题的解决力度更是不断加大。从2004年至2014年，中央连续下发了11个关注和解决三农问题的“一号文件”，形成了新时期加强“三农”工作的基本思路和政策体系，构成了以工促农、以城带乡的制度框架。解决“三农”问题，加强基础建设、加大政策支持等外部因素固然不可或缺，但同时，更为核心的是要千方百计发挥内因——农民的主体功能和主导作用。笔者认为，将外在的激励约束内化为农民的自觉行动，着力构建农民自主机制，乃是破解“三农”问题的根本和关键。

一、转轨时期构建农民自主机制的重大意义

农民自主性是农民自愿主动的程度，即农民在新农村建设活动中的独立性和主动性，它表现为农民个体自由地、独立地支配自己言行的一种状态。农民自主机制是指能够充分发挥农民在经济建设、社会事务和民主管理中自主性的自立、自为、自觉机制。自立机制，就是指引导广大农民依靠自我，开创家业，增强主人翁责任感和使命感，变“要农民建设”为“农民要建设”的机制;自为机制，就是指引导广大农民奋发有为，建功立业，主动挑战弱势与贫困，不断变劣势为优势，化压力为动力，努力实现个人和农村持续、健康、全面发展的机制;自觉机制，就是指引导广大农民自觉树立公民意识 (主要包括权利义务意识、主人翁意识、责任意识)，自觉争取和维护合法权益，积极参与农村社会公共事务和公益事业的机制。在经济转轨和社会转型同步推进的“双转”时期，着力构建农民自主机制有着十分重大的意义。

1、农民自主机制是有效化解“三农”矛盾的决定性内因

建设社会主义新农村，是农村经济、政治、文化、社会和党的建设全面推进的系统工程，是破解“三农”问题、促进农村全面进步的战略举措。在“三农”问题错综复杂的矛盾体系中，不论是农业生产、农民增收还是农村治理，亿万农民始终居于主体地位，是各种关系中最活跃的因素，是各对矛盾中的内因。事物的发展决定于内因，农村的发展必须依靠来自农民的力量，这是近代尤其是自辛亥革命以来中国仁人志士对于农村建设做出不断努力和探索的结果。“民为邦本，本固邦宁”，正如胡锦涛指出的，“广大农民群众是推动生产力发展最活跃、最积极的因素。充分发挥广大农民群众的主体作用，是建设社会主义新农村成败的关键。”构建农民自主机制，是有效破解“三农”问题的决定性内因。

2、农民自主机制是发挥市场功能、优化资源配置的动力源泉

市场经济体制是当前“三农”问题存在的基本背景。市场经济体制中，农民是最重要的博弈主体。由于农村广阔、农民众多，任何“普遍规律”都有着明显的片面性，任何“政策引导”都有着盲区和空白。只有农民自己才了解自己的实情和基础，只有农民自己才清楚自己的需求和偏好。因此，发挥市场在资源配置中的决定作用，真正让农民自主决定行为、自由参与市场竞争，这是迸发市场经济活力的根本。拥有真正的自主性，是新型农民与传统农民的区别所在。农民自主机制的建立和完善，能促进农民加强自我管理、自我服务、自我教育、自我约束、自我发展，能够造就大批拥有自主性的新型农民，从而为激发农村活力、优化农村资源、推进农村改革、加快农村发展提供永不枯竭的动力源泉。

3、农民自主机制是全面推进社会主义新农村建设的关键所在

农民是新农村建设的主力军。新农村建设成败的关键在于农民，农民参与其中即农民自主性的发挥才能真正推动农村经济、社会与人的全面发展。改革开放以来推行的家庭承包经营制度，究其实际，就是一种放松农民手脚的自主机制，允许农民从事商品生产、扶持农民兴办乡镇企业、鼓励农民搞多种经营和基层民主管理活动，较好地解决了农民的生产自主决策和物质利益自主支配问题，从而极大地调动了农民的主动性、积极性和创造性，有力地促进了农业和农村经济发展。而前些年，农民的权益屡屡被损害，就是因为在当时形势下农民自主性的丧失。对农村发展而言，农民既是受益主体，也是创造主体，尊重农民的意愿和要求，保护好、调动好农民的积极性和创造性，是长期地、健康有序地推进新农村建设的关键。

4、农民自主机制是科学统筹城乡经济社会发展的必然要求

发挥农民自主性，提高农民自身素质，是促进传统农业向现代农业转变，从根本上解决“三农”问题的关键所在，是加快转移农村富余劳动力、推进工业化和城镇化、将人口压力转化为人力资源优势的重要途径，也是促进农村经济社会协调发展的重要举措。农民素质的高低直接决定着农村经济社会发展的速度与质量。建设新农村，必须构建农民自主机制，充分调动和发挥亿万农民的积极性、创造性，把广大农民培养成有文化、懂技术、会经营的社会主义新型农民，提高他们的综合素质，发挥他们的聪明才智，建设自己的美好家园，才能从根本上改变城乡二元结构，实现城乡经济社会协调发展。

二、当前农民自主机制存在的主要问题分析

农民自主性的发挥受到农民自身素质、农村经济社会发展状况、政府政策及政府与农民沟通机制等多方面的影响和制约。从全国来看，发达地区农民自主性较强，欠发达地区农民自主性较弱。总体而言，改革开放以来，农民的自主性有所增强，民主意识逐步加强，关心社会、关心集体、当家作主的观念开始强化。但是，由于历史、宗教、文化、地理、法制、政策和人性等各个方面的复杂原因，农民自主机制依然存在着诸多问题，概括起来，主要表现在以下三个方面:

1、自主意识不强

一是安于现状，得过且过，“做一天和尚撞一天钟”，缺乏自主性和长远目标。二是消极度日，不思进取，靠天吃饭、 “等靠要”思想严重，缺乏开放性和创造性。三是知难而退，思想麻木，甘于“吃苦耐劳”，缺乏竞争压力和利益动力。四是“服从管理”，即使有不同意见和建议也能忍则忍，缺乏民主思想和维权意识。究其原因，二千多年的封建历史，长期的儒家文化熏染，“皇权”至高无上的“官本位”意识，人生就是吃苦受累的佛教教义等影响，使民主思想、法制意识没有得到弘扬和放大，加之相对封闭的地理空间，“日出而作、日落而息”的传统耕作方式，是农民自主意识不强的历史、文化、宗教、地理等诸多方面的根源。

2、自主能力不够

由于农民的综合素质偏低，视野相对狭窄，知识、技能欠缺，资本积累不足，农民在开放、激烈的市场竞争中始终处于弱势地位，从业﹑择业和创业心有余而力不足，改造现状的能力差。一些农民想发家致富却不知道从何着手，一些农民找到了创业方向却缺少启动资金，一些农民生产出产品却没有通畅的销售渠道，一些农民缺少生产技术和市场经验。尽管近些年来各级政府加大了对农民的技能培训，大幅度增强了政策扶持，增加了资金融通渠道，努力做到“多予、少取、放活”，但农民的相对劣势始终不能改变，自主能力、自立手段、自强措施依然有限。

3、自主环境欠佳

健全的机制是一个庞大而完善的系统。农民自主机制中，作为外因的自主环境还不能有效地促进农民自主功能的发挥。由于我国在改革开放初期经济发展以城市和工业为主体，加之城乡二元体制分割的影响，国家对农村的投入不足，“欠帐”较多，“三农”问题突出，农民民主权益缺乏有效保障，农民自主创业的条件和环境还有待进一步改善。2004年以来，中央连续出台了十一个关于“三农”问题的“一号文件”，“三农”政策和制度体系不断完善，但是，由于问题积淀太深，中国农村太广，农民人口太多，特别是政府管理层级太长、管理幅度太宽，政策和制度执行、落实不力，甚至走样变形，农民自主环境依然严峻。［1］

三、构建农民自主机制的基本路径

1、优化农民自主环境

新农村建设牵涉到诸多主体和环节，如政府、企业、社会中介、农民，以及市场、政策实施等。其中，农民主体性的提高，是维护农民自身利益的基本需要，是建设新农村的必要条件。但同时，农民又需要外来的帮助，单靠农民自身难以建设新农村。因此，需要创造农民自主的条件，优化农民自主环境。

(1)完善城乡一体化管理体制

我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。党的十七届三中全会把研究部署推进农村改革发展作为主题，充分体现了我们党高度重视农业、农村工作的一贯战略思想。要积极探索城乡领导体制的一体化，在政策制定、工作安排、财力投放和干部配备等方面真正体现统筹城乡经济社会发展的要求。党的十八大报告强调城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，要加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。［2］长株潭“两型社会”建设试点中，长沙市以建设大河西先导区为平台，将辖区内望城县和宁乡县的15个乡镇与中心城区统筹规划、统筹建设，打破了城乡地理界限和行政区域的约束，统一资源、统一政策，实现了城乡一体化发展的宏伟蓝图，具有很强的推广价值。要调整国民收入分配格局，巩固和完善强农、惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，特别是要加强乡镇镇区建设，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，加快推进农村养老保险、医疗保险，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。要打破户籍界限，改变农村户口和城市户口分割的现状，努力实现人才在城乡之间的自由流动。

(2)放松政府规制

从行政管理史分析，政府职能经历了统治型到管制型再到服务型的发展过程，放松政府规制是目前世界各国政府治理的发展方向。特别是我国农村点多、线长、面广，管制过严势必产生许多极端行为，严重地束缚农民的手脚和积极性。要努力建设法治政府、责任政府、服务型政府，严格落实政府职能法定的原则，非经法律规定的职能政府不可为，限制政府行为的边界。同时，严格规范乡镇政府及其委托行政权力的村委会的职能，没有明确授权的坚决不为。政府对农村应坚持“多予、少取、放活”的方针，深化行政审批制度改革，改变我国审批过多过滥、冗长复杂的问题，不断减少审批项目，减少审批程序，减少申报资料，实现审批行为的规范化、法制化，向服务型模式转变。要按照政府主导、市场优化、社会协同、农民参与的方式，构建基于农村公共需求的农村公共服务多元供给机制，形成“四位一体”的协同供给机制和多元竞争局面。［3］同时，要加大政务公开力度，在公开透明中求得农民的理解和支持。

(3)提高农民的组织化程度

2010年中央农村工作部和国家民政部相关调研显示，我国农民参与农村各种社会组织的人数约占9%左右，而我们的邻国韩国、日本的农民参与农村社会组织高达90%以上，印度也超过了30%。中国的农民组织化程度连印度都不如，更无法与日本和韩国相提并论。农民组织化水平，是一个国家农业发达和农村民主的重要标志，现代市场经济国家尤其是发达市场国家的农业发展史表明，在社会主义新农村建设中提高农民的组织化程度有利于带动农民增收致富，有利于加快农村人力资源的开发，有利于推进农村自治和民主管理。作为放松政府规制的必要补充，就要提高农民的组织化程度，积极探索各种形式的农村自治，如支持村民自治，加强农村社区组织建设，鼓励农户参加农业经济协会，扶持各种专业合作组织发展等等，从而建立完善的农民自治组织，充分发挥农民自我约束、自主管理、自为发展的主动性和积极性。为协调和兼顾各方利益，原有以农村基层党组织、村民委员会为主的单一农村社会治理结构逐步向多元转变，形成了自治组织、经济组织、民间社团组织并存的农村社会架构。这些农户自愿、自发形成的组织在联结农民与农民、农民与市场、农民与政府、农民与农村经济社会发展等方面具有独特优势，发挥着不可替代的作用。要深入推进新型基层治理机制建设，形成“村 (居)党支部领导、村(居)民会议或议事会议决策、村 (居)委会执行、村 (居)民监督委员会监督” “四位一体”的新型基层治理机制，进一步落实村(居)民自治权。大力推行契约化管理，通过村规民约、村 (居)民自治章程、自治组织与社会组织的约定、村 (居)民与社会组织的合约等，加强基层社会管理，确保社会和谐稳定、经济社会健康发展。

2、构建农民自主体系

(1)培养农民自主意识

我国宪法明确规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。在农村社会中，形成村民自主机制，使每个村民都有主人翁责任感和使命感，这既是农民的权利也是宪法赋予的义务。要通过农民喜闻乐见、通俗形象的宣传教育，唤醒农民内心深处的自主意识;要通过实实在在的政策、制度，保障农民不断萌生的自主意识;要通过鲜活生动的社会实践，引导、培养和提升农民的自主意识。要鼓励农民解放思想、大胆创新，激发农民群众的内在动力和创新活力，克服对政府和社会的依赖，独立自主地掌握好自己的命运，勇于冲出因循守旧的“大山”，敢于突破思维定式的“峡谷”，改变小打小闹、小进即满的传统习惯，充分发挥农民的首创精神和创造才能，从而加快社会主义新农村建设。

(2)提升农民自主能力

马克思说过:“没有第一流知识的农民，就不会有第一流的农业。”农民素质、能力的高低，决定着农村经济社会发展的速度和水平。自主能力的提升，是一个由内而外、由表及里的不断循环的复杂过程。首先，农民应加强自主开发来提升能力素质，形成扬长避短的良性机制，适应不同层次的社会环境，满足各个层级的社会需求。其次，要营造大大小小的环境和氛围，创造各种各样的机会和条件，放手让农民参与市场竞争，在长期的实践中求发展，在“大海”中裸泳，提升素质和能力。

(3)拓展农民自主空间

农民都有政治、经济、文化和社会方面的诸多合法权益，农民应知晓自己的合法权益是什么及如何去维护，从而自觉培养维权意识，自觉抵制侵权行为，推动农民与政府及社会的良性互动。应拓展农民自主空间，主要包括农民自主政治空间的组织化 (如村民自治、乡镇直选)、农民自主经济空间的市场化 (如乡镇企业的转制、个体经济和私营企业的发展、外出打工)及农民自主社会空间的流动化 (如户籍制度的改革)。

(4)实现农民自主发展

成就价值取向是衡量现代人作为的重要标准，成就事业是每个人的追求，也是社会发展的强大动力。农民若能形成奋发有为的机制，自觉学习科学文化知识，自觉提高能力素质，自觉实现个人自由全面的发展，这有利于提高国家的综合国力，实现民族的伟大复兴和农村社会的持续、健康发展。［4］

3、完善农民自主途径

(1)舆论先行

要通过各种传播方式营造新农村建设氛围，让农民真正了解新农村建设政策的目的和实质、方针政策和措施，使他们认识到新农村建设是关系到他们切身利益和生活水平提高的事业，调动其参与的自主性。考虑到农民的理解和接受能力，宣传用语、口号等一定要通俗易懂，而且应该将宣传内容与农民的实际生活密切相连，这样才能引起他们的兴趣。

(2)教育配合

启动教育杠杆，首先要加强农民思想道德教育。农民思想道德素质是农村经济社会全面发展和保持稳定的根本。加强农民思想道德教育，不断提高农民的思想道德素质，对社会主义新农村建设具有极其重要的意义。其次是要解决如何教育的问题。要调动亿万农民参与社会建设和社会治理的积极性、主动性和创造性，有赖于各级干部的率先垂范、支持、帮助、引导。农民的教育必须贴近农民，我们传统的教育、培训体制并不适合农民的口味和要求，而真正需要的是:以实例教育农民，以农民教育农民，以实效教育农民。

(3)强化培训

农民素质的高低，决定着农村经济社会发展的速度。首先，要以提高农民素质、转变农民观念为目标，抓好农民科学文化知识培训，转变农民传统的生产方式、生活方式、交往方式和价值观念，提高文化水平，陶冶精神情操。其次，要以更新经营理念、正确应对市场为目标，抓好农民市场经济知识培训，重点是帮助农民掌握市场经济的一般规律，增强他们的市场风险意识和市场竞争意识、提高他们敏锐捕捉商机的能力，防范风险的能力，农产品经营的能力，规模化经营管理的能力和创业、择业、从业的能力。第三是要以增强农民种养技能、提高农民务农能力为目标，抓好农民实用技术培训，提高农民接受和实施现代农业的能力，真正使农民成长为有知识﹑懂技术﹑会管理的一代新人。要建立健全农技推广体系，积极组织农技人员常年驻扎在农村，把农业新技术传授给农民。

(4)民主管理

知屋漏者在宇下，知政失者在草野。新农村政策不仅应该让身为其主体的农民知道、了解、明白，而且还要让他们充分发表自己的意见。通过调查发现，只要让农民深入了解新农村建设的政策，农民都会积极响应。新农村建设不同于以往的农村建设，在管理形式上有一些与以往不同的新方法，要求创造多种民主条件，深入开展各种形式的民主活动，保证农民对整个新农村建设的参与，如有些村设置了村民督察小组，专门用来代表全体村民监督新农村建设中资金、管理等方面的问题。［5］

(5)权益保障

要切实保障农民权益，将维护农民利益作为农村社会建设和社会治理的出发点与落脚点。长期以来，我国农民在增收、就业、教育、医疗卫生、社会保障等方面，未能获得与城市居民平等的权益，影响社会协调发展。在农村社会建设和社会治理过程中，要从维护农民的根本权益出发，完善农民权益的保障机制，要将关注农民利益诉求、增进农民福祉作为农村社会建设和社会治理的基本出发点，将农民权益实现的程度和农民利益的满足程度作为衡量农村工作好坏的最终评价标准。［6］

(6)政策引导

政策及其落实构成农民自主发展、农村社会进步的社会环境。政策符合农民自主发展规律和农村发展要求，则农村人才辈出、经济繁荣、社会进步。科学的政策是农村发展的重要杠杆，党和政府的每一项农村政策都对农民的自主成长发展起着举足轻重的作用［7］。为了使农民在全面建成小康社会中发挥出更大作用，要按照中央要求，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，完善基层民主制度;要不断深化改革创新，破除束缚农民创造力发挥的体制和政策性障碍，以营造一个促进农民自主机制构建的有利政策和制度环境，从制度上保障农民能够参与制定社会建设和社会治理规则，参与社会建设和社会治理决策，参与社会建设和社会治理的执行，参与对社会建设和社会治理成效的检验，同时农民应享受社会建设和社会治理成果。近些年来，农村体制的具体制度体系和配套政策日趋完善，但是，在广大农村，惠农政策被“贪污”、支农政策被“截留”、强农政策被“曲解”的现象时有发生。当务之急，更重要的是要有执行和落实政策的制度，确保政策不走样变形，确保政策效能的充分发挥。

(编辑:余华;校对:周亮)

［1］肖富民.新农村建设主体素质缺位的原因与对策［J］.湖南行政学院学报，2009，(4):23－25.

［2］习近平.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗－在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［Z］.北京:人民出版社，2012.23－24.

［3］艾医卫，屈双湖.建立和完善农村公共服务多元供给机制［J］.中国行政管理，2008，(10):69.

［4］艾医卫.社会管理创新亟待增强公民4种意识［N］.湖南日报，2012－02－03(10).

［5］彭 澎.经济社会转型期农村基层治理问题研究的新思维与新方法［J］.湖湘论坛，2012，(4):53－61.

［6］李晚莲.创新农村社会治理要发挥农民的基础作用［N］.湖南日报，2014－10－02(7).

［7］彭 澎.转型期农村基层治理变革的宪政目标［J］.湖南警察学院学报，2013，(2):11－18.

To Construct the Mechanism of Farmer Autonomy

AI Yi－wei
(Department of Public Administration，Hunan Provincial Party School，Changsha Hunan 410006)

Central government has issued 11 pay attention and“the No.1 file”to solve the three rural problems from 2004 to 2014，and has formed the basic ideas and policy system to strengthen the“three rural”work in the new period，constitutes the institutional framework to promote agriculture through industry，in order to bring the city＇s rural.But the problem of farmer autonomy consciousness is not strong，independent ability is insufficient，independent environment still exist，and to incentive and restraint external internalized into the conscious action of farmers，farmers must be through the optimization of autonomous environment，constructs the farmer autonomy system，improve farmers＇autonomous pathway way force construction of farmer autonomy mechanism，which is the fundamental and critical crack of the“three rural”issues.

three rural issues;autonomy mechanism of the farmer;autonomy

F32;F323.89

A

2095－1361(2014)06－0103－06

2014－10－11

国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”(项目编号:11＆ZD070)、湖南省哲学社会科学评审委员会课题“省直管县后湖南县域经济社会发展研究”(项目编号:1011311B)、湖南省教育厅一般项目“长株潭一体化进程中合理确定征地补偿价格研究”(项目编号:09012)

艾医卫 (1968－ )，男，湖南新邵人，中共湖南省委党校公共管理教研部副主任，教授，硕士生导师，研究方向:公共管理、社会治理、人才管理