人民监督员监督职能的反思与深化

郎艳辉，涂可丰

(恩施市人民检察院，湖北恩施445000)

人民监督员制度从2003年试点至今已有10年，其宏观架构和微观制度设计在实践探索中都在不断改进并走向相对成熟和完善。本文对从试点以来监督案件的数据、司法实践情况以及《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》(以下简称《规定》)进行分析，在此基础上反思具有实质内容的个案监督实践中具有形式化倾向的原因，并结合实际和相关制度以求得人民监督员制度的深化发展。人民监督员监督形式化倾向，直接影响到人民监督员对案件的监督实效，不但会损害人民监督员制度的公信力，而且直接关系到人民监督员制度的价值能否得到实现。

一、解读:人民监督员监督职能概述

(一)监督内容

从人民监督员监督的具体事项即“七种情形”①最高人民检察院2010年10月发布的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》(以下简称《规定》)将监督范围由“三类案件”、“五种情形”和“一种情况”调整为“七种情形”和“两种情况”。看，既有实体监督，也有程序监督。人民监督员对“应当立案而不立案或者不应当立案而立案的、拟撤销案件的、拟不起诉的、应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的”等监督属于对检察机关查办职务犯罪案件实体处分权的监督，而对“超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的;违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的;检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的”的监督属于对检察机关查办职务犯罪案件侦查程序方面的监督。

从人民监督员的监督程序角度看，监督的内容既有事实认定方面，也有法律适用方面。《规定》第二十八条规定，人民监督员办事机构向人民监督员提交拟处理决定(意见)书、主要证据目录、相关法律规定及有关材料;案件承办人向人民监督员介绍案情，说明拟处理决定(意见)的理由和依据;案件承办人回答人民监督员提出的问题。从上述规定可见，人民监督员在监督程序中不仅通过书面材料、案件承办人的口头汇报来把握案件事实，同时通过拟处理决定(意见)了解法律适用方面情况。

(二)监督效力

从案件监督的效力看，人民监督员的表决意见虽然对检察机关没有强制约束力，但还是具有一定程度的影响力和程序上的效力，并有相应的程序保障:

一是必经程序。对于“拟撤销”和“拟不起诉”的案件，由检察机关启动人民监督员监督程序，提交人民监督员进行监督是必经程序，这是刚性规定，不得避开。

二是人民监督员申请启动监督程序。人民监督员对“七种情形”的第一项、第二项、第三项、第六项或者第七项情形②《规定》第17条:人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督:(一)应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;(二)超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的;(三)违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的;(四)拟撤销案件的;(五)拟不起诉的;(六)应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的;(七)检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。，要求启动人民监督员监督程序的，人民监督员办事机构或者专人应当进行审查，并在三日内提出拟办意见报检察长批准①报检察长批准意味着人民监督员申请启动监督程序的最终决定权仍掌握在检察机关手里。。

三是有权监督其他检察工作②即《规定》第18、19条规定的“两种情况”。。人民监督员应邀参加人民检察院组织的有关执法检查活动，发现有违法违纪情况的以及对其他检察工作、检察队伍建设等可以提出意见和建议。③《规定》笼统规定人民监督员有权监督其他检察工作，但对检察机关的后续反馈机制并无着墨。

四是对监督结果有要求说明的权力。人民监督员对案件进行监督的表决结果和意见，应当报送承办案件的人民检察院进行审查，检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提交检委会讨论决定并依法作出决定。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员作出必要说明。④值得注意的是，《规定》没有规定人民监督员申请复核的程序。

二、反思:人民监督员监督职能存在“真空”与“漏洞”

(一)启动程序被动。根据《规定》可以将人民监督员监督的启动程序分为两种:检察机关启动和人民监督员申请启动。检察机关启动人民监督员监督程序是基于“拟撤销”和“拟不起诉”两种职务犯罪案件，由于职务犯罪案件侦查程序的启动以及最终如何处理⑤指的是检察机关是否撤案、是否起诉。均由检察机关自身决定，在此过程中有检察权滥用的可能。因此，检察机关启动监督程序不仅是必经程序，而且主动性强。相反，人民监督员认为人民检察院办理直接受理立案侦查案件具有《规定》第十七条第一项、第二项、第三项、第六项或者第七项情形，要求启动人民监督员监督程序的，需经人民监督员办事机构或者专人进行审查，并报检察长批准方能启动监督程序。“人民监督员申请+检察长批准”的启动模式，本质上启动程序的决定权仍在于检察机关，因此对于《规定》第十七条第一项、第二项、第三项、第六项以及第七项情形的监督不是必经程序，存在监督“真空”。

(二)激励机制不强。现行人民监督员制度对人民监督员的激励机制不强，《规定》第二十条规定，人民监督员履行监督职责，应当遵守国家法律、法规和有关纪律规定，不得妨碍案件公正处理。仅有原则性、义务性的规定，并无履行监督职能的激励机制，使得并非每个人民监督员都能抱着对案件高度负责的态度实施监督，还有的在认识上存在误区，认为人民监督员只是检察机关的摆设，监督是走形式而已。因而监督案件的表决结果大多是肯定检察机关办案部门的拟处理决定，同意居多，反对很少。

据最高人民检察院的工作简报称，人民监督员工作从试点截至2012年10月的九年时间里，全国检察机关共选任人民监督员4万多人次，监督案件3.6万余件，其中只有约占2.5%的900多起案件的实体性处理改变了检察机关业务部门的拟处理意见⑥数据来源于最高人民检察院内网。。查阅2008年至2013年最高人民检察院的工作报告，有2008、2009、2012年对人民监督员监督案件的数据捎带提及，另几年更无着墨。故，无论是从监督数据还是官方报告可以看出，人民监督员监督职能作用的发挥有很大局限，其形式化倾向一定程度存在。

(三)监督程序不规范。制度的正当性取决于正当化的程序，正当化程序至少符合两条基本原则:“任何人都不应当成为自己的法官”和“当事人有陈述和被倾听的权利”⑦徐亚文，程序正义论，山东人民出版社，2004版第10页。。前者旨在消除偏见，正如霍尔斯所指出，“我们既然假设每一个人所作的一切都是为了自己的利益，所以任何人在自己的争讼案件中充当公断人都不相宜。”⑧龙婧婧，罗树中.变迁语境下人民监督员制度的反思与深化— —解读《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》.行政与法.2012(01)第89页。后者要求对某个主体作出事关其切身利益的处理时，必须给其公平的为自己辩护的机会，要求当事人能够通过公平的、正当化的程序参与检察机关办理职务犯罪案件的活动。现行人民监督员制度没有规定给予人民监督员监督案件的必要准备，监督案件是在短时间内当场通过案件承办人介绍案件事实和说明法律适用情况，以及对被监督案件的简要书面了解，当场进行表决。依照正当性制度标准我们可以发现，《规定》中缺乏犯罪嫌疑人及其委托人的意见表达程序，没有当事人的充分参与;没有人民监督员旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述和律师意见的规定，更重要的是在案件监督中，案件承办人认为有必要时才向人民监督员出示相关案件材料，或者播放相关视听资料，这意味着一般情况下人民监督员无法全面把握整个案件的证据情况。

(四)监督效力不足。制度运行中的效力本质上就是一种约束力。人民监督员制度从试点到全面推行，有关监督效力的推进步伐缓慢，没有取得实质性的突破。《规定》第三十三、三十四条规定，人民监督员对案件进行监督的表决结果和意见，应当报送承办案件的人民检察院进行审查，检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提交检委会讨论决定并依法作出决定。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向参加监督的人民监督员作出必要说明。与《试行规定》相比，《规定》省却了人民监督员对检委会决定有异议时请求上级院复核的程序，意味着人民监督员监督效力的最终实现依赖于被监督检察机关的认可和决议，而人民监督员对检察机关的最终决定却没有进一步的监控权利，程序上的制约机制欠缺，形式化倾向很大程度上会进一步加剧。

三、深化:防范监督职能“形式化”的对策建议

保障监督效力，尊重监督意见，这是人民监督员制度设立之初的愿望，也是人民群众对这一监督制度的期望。这一监督制度能否达到它的预期目的和效果，主要取决于并体现在监督意见是否产生足够的效力。但是，作为一项尚未纳人法定程序的社会监督制度，要使人民监督员与被监督的检察机关不一致的监督意见得到充分尊重，产生足够的效力，不致于“走过场”，笔者认为应从立法、程序启动、监督程序的完善以及监督保障等四个方面进行改进。

(一)立法:推进人民监督员制度法制化

目前，人民监督员制度运行的依据来源于最高人民检察院2010年10月颁布的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，而此《规定》是最高人民检察院检委会讨论通过并发布的，在性质上属于检察机关的内部规定，不属于国家法律体系的范畴。另外，2013年1月1日起施行的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《规则》)第七百零六条规定，人民检察院办理直接立案侦查的案件接受人民监督员的监督，具体程序依照有关规定办理。《规则》作为最高人民检察院出台的司法解释，与法律具有同等效力，乍看来人民监督员制度有法律依据支撑，但要注意的是，司法解释出台的最根本依据是法律，修改后的《刑事诉讼法》中并没有关于人民监督员制度的任何条款，作为司法解释的《规则》却出现有关人民监督员的规定，故这种通过司法解释的方式予以立法支撑就如同“无本之木”，其合法性仍然不足。“法律依据是人民监督员制度发展的瓶颈”①谢文英，人民监督员制度:十年探索，回答谁来监督检察机关.检察日报，2013年3月4日第7版。。要想使人民监督员制度获得社会的认同，首先必须明确现行规范的合法性，只有这样才能减少制度运行和推行过程中说服的成本和阻力。就如陈光中教授所指出的，人民监督员制度“必然需要通过立法反映和进一步推动”②李国明，袁正兵.人民监督员制度立法条件基本具备.检察日报，2007年4月26日第4版。。通过立法，对这一法外的监督给予直接的法律支持，将人民监督员监督纳人诉讼程序，把法外程序变成法定程序无疑会增强这种监督的权威性，增强监督意见的约束力。

(二)程序启动:赋予人民监督员启动监督程序的决定权

一是案件当事人投诉，人民监督员可启动监督程序。检察机关履行告知义务时应告知案件当事人对于“立案”、“延长羁押期限”、“扣押、冻结款物”、“刑事赔偿”等四种情形的处理有异议的可向人民监督员专门机构投诉，人民监督员专门机关应及时向人民监督员通报情况以启动监督程序。当然，对于“拟撤销”和“拟不起诉”两种情形直接提请上级人民检察院组织人民监督员监督即可。

二是在检察权滥用③就“七种情形”来说，主要表现在“超期羁押”与“检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况”两个方面.或者案件重大疑难、社会关注度高的情况下，人民监督员认为有必要监督的，可向检察机关人民监督员专门机构提出申请，人民监督员专门机构应当提请上级人民检察院组织人民监督员监督。

(三)改善监督程序

第一，给予人民监督员集中评议案件之前必要的准备时间④准备时间应当计算在案件的诉讼期限内.，让其了解被监督的案件事实和掌握与案件有关的法律。除案件承办人向人民监督员介绍案情和说明法律适用情况外，应当允许人民监督员查阅案件卷宗⑤对于如何在案件的保密工作和人民监督员对个案的知情权中找到平衡点，目前仍无法解决。，核查有关情况。

第二，增加“出示案件主要证据”“人民监督员旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见”等规定，并在“人民监督员履行职责的保障”中作出“检察机关不得违反或者省却人民监督员监督案件的程序，否则作违法、违纪处理”的规定，从而刚性约束被监督的检察机关。

第三，在人民监督员制度设计中，要切断被监督的检察机关和人民监督员之间的利益联系，保证人民监督员独立行使监督权，同时要选择公道、正派、有责任心的人当任人民监督员，并且保证每个案件的人民监督员中至少有一人具有一定的法律专业知识，从而使人民监督员能认真监督每一起案件，这样才能更彻底地避免实质监督形式化的倾向。

第四，实行异地监督与属地监督相结合的模式①这是在试点中湖南省株洲市检察机关实行的一种创新性的人民监督员监督方式，从目前实践情况来看，多数地方正在推广这一做法，目前急需的是将这种监督模式的具体操作详细化。。异地监督，是指由承办案件检察机关辖区以外的人民监督员对其案件进行监督;属地监督，是指由承办案件检察机关辖区内的人民监督员进行监督。两种相结合则是指，对于直接立案查办的职务犯罪案件中的“七种情形”实行异地监督，“两种情况”实行本地监督。这种复合监督模式的建立，很大程度上避免“熟人关系”，人民监督员也不会被认为是检察机关的摆设。

第五，强化监督的程序性效力。恢复异议复核程序、实行“检察机关对人民监督员表决意见审批和备案相结合”等措施，既防止监督权力的滥用，又能充分发挥人民监督员的监督评议作用。检察机关不同意人民监督员表决意见的，应当将该意见报送上一级检察机关人民监督员专门机构审核批准;若同意的，则报备。以上措施在一定程度上能促使检察机关重视人民监督员的表决意见，使人民监督员的意见不再仅仅是“参考意见”。

(四)加强监督保障

第一，设立定期通报制度，确保人民监督员的知情权。充分掌握信息，享有知情权才能有效监督，而人民监督员实现知情权的最重要途径，则是检察机关的情况通报。考虑到人民监督员的“兼职”身份以及案件诉讼时效，从节约高效的角度出发，在确保案件不泄密的情况下利用工作简报等书面方式，定期送达人民监督员。工作简报重点通报“七种情形”的相关情况，通报本月或本季度内有无拟撤销和拟不起诉案件，若有，则反映相关监督情况;通报本月或本季度内反贪、反渎、控申等部门受案和立案案件的数量情况以及立案或不立案原因;通报本月或本季度内犯罪嫌疑人在押人员的诉讼阶段、羁押时间和期限等信息;通报本月或本季度内查办职务犯罪案件中搜查、扣押、冻结款物的时间、原因和过程;通报本月或本季度内是否有职务犯罪案件应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或不执行刑事赔偿决定的情况;通报本月或本季度内查办职务犯罪案件中是否有办案人员存在徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况。每月或每季度可由一位人民监督员在人民监督员专门机构的组织下，到检察机关相关部门查阅了解职务犯罪案件的相关台帐、档案。

第二，定期或不定期培训。一是建立人民监督员的学习培训机制，检察机关可指派具有办案经验丰富、理论和实践水平较强的业务骨干，向人民监督员详解检察机关各业务部门的工作流程，介绍犯罪嫌疑人的权利、义务、羁押期限以及检察机关在办案过程中应当遵守的各项规定等，不断提高人民监督员素质，增强履职意识和能力。二是邀请人民监督员就检察工作方面的问题进行座谈、探讨，组织开展视察、评议、执法检查、回访、深入发案单位进行走访调研等，让人民监督员全面系统地了解检察机关的有关情况，在具体的实践中不断提高自己的监督能力，增强人民监督员发挥职能作用的积极性。

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［6］ 徐亚文.程序正义论［M］.山东人民出版社，2004.

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