行政诉讼法修正案草案中检察监督职能的完善

彭欣

（1.中南财经政法大学，湖北武汉430073；2.湖北大学，湖北武汉430062）

行政诉讼法修正案草案中检察监督职能的完善

彭欣1，2

（1.中南财经政法大学，湖北武汉430073；2.湖北大学，湖北武汉430062）

行政诉讼法修正案草案的提出标志着我国行政诉讼法的修改迈出了实质性的一步。在已经提交的修正案草案当中，有关检察监督职能完善的内容有一定的进展，但仍有不足之处，特别是在检察监督的范围、形式以及行政公益诉讼等方面有待进一步完善。

检察监督；检察建议；行政公益诉讼

从1990年迄今，我国现行行政诉讼法已经实施了二十余年，这部重要的立法在保障公民合法权益，监督国家机关依法行政等方面曾经做出重要贡献。但随着法治化进程的推动和审判实践的发展，行政诉讼法在实施过程当中暴露出立案难、审判难、执行难等诸多问题，对其进行修改和完善势在必行。2013年12月，行政诉讼法修正案草案正式提请十二届全国人大常委会第六次会议审议，修改工作向前迈出了实质性的一步。草案共51条，主要从保障当事人的诉讼权利，对规范性文件的附带审查，完善管辖、诉讼参加人、证据制度等9个方面进行了修正。其中就包括加强人民检察院对行政诉讼监督的有关内容。修正案中相关条文的完善，一定程度上体现了加强检察监督职能的立法意图，但从实际规范来看，检察监督的范围仍然有限，力度犹嫌不足，希望在草案讨论过程中能得到进一步的推进，从而真正彰显检察机关作为法律监督机关的重要地位。

一、行政诉讼法修正案草案中检察监督的加强

在我国现行行政诉讼法中，有关检察监督职能的规定仅有两条，即第10条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督；第64条人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。在行政诉讼法修正案草案中，第10条顺序及内容均没有改变，而是将第64条改为第89条：最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第87条规定情形之一的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第87条规定情形之一的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。地方各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。

通过上述比较可以看出，行政诉讼法修正案草案中检察监督的加强主要表现在以下几个方面：

（一）行政诉讼检察监督的条件进一步明确化、规范化

现行行政诉讼法第10条抽象地规定了检察机关对行政诉讼实施法律监督的基本原则，第64条也只是笼统地概括了在行政诉讼中进行检察监督的条件，其中提到的“违反法律、法规”的具体情形，在2000年颁布实施的最高人民法院的司法解释中，第72条将其解释为四种情形。随后，在2001年为了加强监督，《最高人民检察院关于印发<人民检察院民事行政抗诉案件办案规则>的通知》第37条列举了11项检察机关提出抗诉的具体情形。行政诉讼法修正案草案在此基础之上，在第89条将检察机关提出抗诉发挥监督职能的具体条件明确列举为8项：1.不予受理或者驳回起诉确有错误的；2.有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；3.原判决、裁定认定事实的证据不确实、不充分、未经质证或者系伪造的；4.原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；5.违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；6.原判决、裁定遗漏诉讼请求的；7.据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；8.审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。上述立法发展一方面为检察机关在更大范围内统一有效行使检察监督职能提供了更为有力的法律依据，同时也体现了对法治发展过程中最突出问题的回应。

第1项立法内容的补充，重点加强了立案环节的检察监督。我国在行政诉讼司法实践中，由于行政相对人的弱势地位，长期面临立案难的问题，导致行政诉讼案件增长缓慢。立案环节既是相对人权利救济的入口，又是对行政权进行有效监督的门槛，在此环节上加强行政检察监督具有重要意义。[1]第2项是在出现新的能够从根本上影响案件判决的实质性证据时，检察机关有权提出抗诉，反映出对事实证据的尊重和对实质正义的追求。第3项抗诉的情形，是将原有司法解释中的“原判决、裁定认定的事实主要证据不足”修正为“原判决、裁定认定事实的证据不确实、不充分、未经质证或者系伪造的”。第4项适用法律错误时的抗诉，强调了法律适用的严肃性和规范性。第5项将原有司法解释中的“违反法定程序，可能影响案件正确裁判”修正为“违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的”，主要在文字上进行了斟酌，语言表达更为全面准确规范，体现了立法技术的完善和发展。第6项遗漏诉讼请求情形下的抗诉，通过检察监督体现出对当事人意思表示的充分尊重以及对公民权利保护的积极态度。第7项法律文书被撤销或者变更情形下的抗诉，着重发挥检察机关法律监督功能，从而保证法律适用的准确性和统一性，维护法律的权威。第8项审判人员不法行为下的抗诉，进一步强调了检察机关在行政诉讼中的监督，不仅仅是对行政机关是否依法行政进行监督，同时也包括对行政诉讼审判活动的全面监督。

（二）检察监督的形式得到发展

除了检察监督权的实质条件有了变化，其具体形式也有发展。现行行政诉讼法中，检察监督的具体形式只有抗诉一种。2001年《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第47条规定了人民检察院可以向人民法院提出检察建议的几种情形。最新的行政诉讼法修正案草案则将其明确纳入立法范畴，草案第89条第2款和第3款明确规定了两种检察机关通过检察建议进行检察监督的情形，检察监督的形式呈现出从抗诉的单一化模式转变为多元化的趋势。抗诉虽然能够启动再审程序发挥检察监督的功能，但其缺陷也显而易见，周期较长、程序复杂，还受到审级限制，对当事人权利的保护较为不便。而检察建议不受抗诉审级的限制，减少了提请抗诉、提出抗诉及法院指令再审等环节，有效克服了检察机关抗诉程序中的案件办理周期长、司法成本高、办案效率低等不足，节约了司法资源、提高了工作效率，与抗诉一起构成了检察监督体系。[1]

二、行政诉讼法修正案草案中加强检察监督的不足之处

如前所述，行政诉讼法修正案草案对有关检察监督的修正取得了一定的进展，但结合我国目前行政诉讼的严峻现实和理论发展，草案在加强检察监督方面仍然有待完善。

（一）检察监督的范围仍然有限

从草案第89条的内容来看，目前检察监督的范围只限于行政诉讼的立案阶段和审判阶段。检察机关作为国家法律监督机关，其在行政诉讼中监督的范围到底有多大也是理论界长期探讨的问题。一般认为行政检察的对象应与行政法律法规的实施相对应，根据实施主体和环节的不同，具体应包括对法院行使行政审判权的监督、对行政机关行政执法行为的监督以及对与公权力行使密切相关的法院和行政机关工作人员是否履行职责的监督等。[2]其中对法院审判权的监督应当贯穿于整个行政诉讼的始终，从立案到起诉、再到审判和执行，包括非诉执行等各个环节，都应一一落实、环环到位。对行政机关的监督不仅应包括其诉讼违法行为，还应包括其他行政执法行为。

当然并不是说检察监督的范围越大越好。范围过窄不利于检察职能的充分发挥，不能充分发挥行政诉讼的功能，不能适应解决长远问题的需求；范围过宽则可能会干预司法独立，也会对行政执法产生不利影响。结合我国目前实际情况，检察机关的监督应该在两个方面进行扩展。

其一，行政诉讼的执行阶段。原告胜诉后的行政诉讼执行问题是当前法院面对的一个典型难题，由于被告的“特殊”身份和地位，一些机关无视司法权威，拒不执行或拖延执行法院判决，甚至通过某些途径向法院执行部门施加压力，阻碍行政判决执行。执行难带来的危害不容忽视，判决难以执行会直接导致当事人权利落空，使其丧失对国家司法救济的信任，而促使他们寻求其他救济途径甚至采取过激方式，严重影响社会和谐。同时，执行难反映出行政机关和司法机关的对峙，也会削弱法律的权威，影响政府的公信力。针对这一严峻现实，2005年12月26日，中央政法委下发了《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》，要求“各级检察机关要加大对人民法院执行工作的监督力度”。2007年11月又下发了《关于完善执行工作机制加强和改进执行工作的意见》，再次强调“各级检察机关要依法及时查处执行工作中发生的职务犯罪案件，实现对人民法院执行工作的有效监督”。由此可见，将检察机关的监督范围扩展到整个诉讼领域，保障生效判决的实施，能够真正体现用权力来制约权力，是宪法和有关法律立法精神的重要体现，也是在新的历史形势下对检察工作提出的迫切要求。

其二，对行政机关行政行为的监督。我国正处于社会转型时期，政府承担的公共职能日益增多，各级国家机关在行使公权力进行社会管理、提供公共服务的同时也会出现一些滥用职权或不积极履行职责的行政违法行为。在我国目前的法律体系中，对行政行为的监督主要是通过内部监督和行政诉讼两种途径来解决。我国现有行政诉讼法明确规定起诉的主体必须是与具体行政行为有直接利害关系的公民、法人或其他组织。普通公民为维护与自己无直接利害关系而提出的公益诉讼，常常被无情地拒之门外。近年来，这样的案件屡见不鲜，在医疗卫生、基础设施建设、公有资产流失、社会保障、环境保护等领域尤为突出。大量的违法行政行为得不到有效的监督和纠正，人民群众尤其是弱势群体的利益受到了侵害却无从救济，严峻的社会现实呼唤制度的完善和发展。在行政内部监督机制失效之时，扩大检察监督的范围，加强检察监督的职能，适时地将某些行政机关的行政行为纳入检察监督的机制，是弥补公共利益保障体系空白的迫切需求。

（二）检察监督的形式仍然有限

在行政诉讼法修正案草案中，检察监督的具体形式在抗诉的基础上又补充了检察建议。立足于复杂的行政诉讼实践，检察监督的具体形式应当满足以下需求：一要简便高效，尽可能以最低的时间成本和资源消耗达到最好的监督效果；二要有针对性，行政诉讼中不同阶段、不同种类的违法行为具有不同特征，实施检察监督也应“因事制宜”，采取恰当且具有针对性的监督形式；三要能较好地协调检察机关同被监督机关的关系。行政诉讼领域中检察监督的实质就是检察权、司法权、行政权的权力配置问题。通过恰当的监督形式协调诉讼环节中各国家机关之间的关系，减少矛盾和对立，最大限度地发挥行政诉讼的功能，才是较为理想的制度设计。特别是着眼于长远发展，随着检察监督范围的拓展，检察监督可能会越过诉讼领域，延伸到行政领域，此时的检察监督要更加注重沟通、交流、引导，采取灵活新型的方式。

三、行政诉讼法修正案草案中检察监督的进一步完善

（一）加强行政诉讼执行阶段的检察监督，发展检察监督的具体形式

有学者认为，现行行政诉讼法及修正案草案当中的有关条款，虽然没有明确指出行政诉讼执行阶段的检察监督，但可作扩大解释和适用。笔者认为在这一问题上应当作出明确规定，直接赋予检察机关执行阶段的行政检察监督权，从而切实解决执行难问题。不仅在执行阶段，检察机关在行使监督职能时，针对不同的违法行为可适用包括草案明确列举的两种形式在内的多种形式。

其一，提出抗诉。目前行政诉讼中检察监督的抗诉只用于审判阶段，执行阶段并不适用。实际上，在执行过程中，法院的裁定也会涉及案件实体内容，会从根本上影响当事人的权益，一项错误裁定的影响对于一个具体案件来讲是实质性的。只有抗诉才能启动纠错程序，从根本上改正错误，使法律秩序恢复正常。所以，执行阶段检察监督的抗诉必不可少。

其二，提出检察建议。对于行政诉讼执行过程中出现的情节轻微、事实清楚的违法行为，检察机关可以通过检察建议这种较为缓和的方式进行监督。收到检察建议的人民法院应当对建议内容慎重考虑，为保证检察建议的法律效力，还应当配套规定后续程序，明确要求人民法院采取相应措施仔细审查相关执行行为，并向检察机关及时反馈审查结果或变更其行为。

其三，提出纠正违法通知。针对行政诉讼执行阶段出现的明显严重的违法行为，如不及时纠正会给国家造成重大经济损失，也会严重损害当事人的利益。对此，检察机关应当直接提出纠正违法行为通知书，该通知书比检察建议的效力更高，人民法院应当接受并进行配合，及时纠正。这种针对性强、程序简便、能够及时保障当事人利益的有效措施应在立法中得到肯定和推进。当然，对于检察机关提出纠正违法通知的行为也应当进行严格的程序规定。

其四，进行现场监督。在人民法院的执行过程中，如果案件影响较大，涉及国家利益或公共利益，检察机关可依当事人申请或人民法院要求，到场进行现场监督，及时发现问题并提出意见。这样既能体现检察机关的监督，为执行工作的顺利合法保驾护航，又能促进国家机关的工作交流。但在现场监督时要始终强调检察机关的地位应当是监督机关而不是共同执行机关，避免发生错位。

其五，刑事监督。在行政诉讼的执行过程中，应当将检察机关的刑事侦查职能和检察监督职能结合起来，在监督执行的过程中如发现职务犯罪的线索，应及时移交相关部门进行侦查起诉，从而拓宽检察监督的渠道，加大监督力度。

（二）建立行政公益诉讼制度

行政公益诉讼，是指特定的主体为维护公共利益不受侵害，依法针对行政机关或法律法规授权组织的违法行政行为向法院提起的诉讼。行政公益诉讼制度的建立是强调依法行政，建设法治政府的必然趋势。但在提起公益诉讼的主体问题上，理论界却有着不同的声音。有人提出为充分保障公民权利，应当允许公民个人、法人或任意的社会组织都可成为行政公益诉讼的主体。但也有人提出这种做法会产生较高的滥用诉权、浪费司法资源、过度干涉行政的风险。分析我国目前具体的司法环境，由检察机关承担这一职能是比较稳妥恰当的制度选择。同时，这也是拓展检察监督范围的最佳途径。检察机关的公诉职能从来就不应当只是狭隘地放置在刑事领域的范畴，而是应该放置在国家利益与社会公共利益诉求实现的范围内[3]。但是对于监督范围从诉讼领域扩大到行政领域，检察机关对政府行为的监督应当本着审慎的态度，更多地考量检察机关本身人力物力的有限性，同时也避免对行政行为的过多干预。对此，在公益诉讼制度的启动方式、案件范围、前置程序、具体程序等方面需要充分酝酿。

1.就启动程序而言，可以考虑主动与被动相结合的原则。可由公民、法人或其他组织提出，由检察机关最终审查决定；或由检察机关自行决定；或由上级检察机关或国家权力机关指定。

2.就案件范围而言，应当坚持有限性原则，范围不宜过大。首先，应当限于具体行政行为，而对抽象行政行为的监督则可放在立法监督中进行。其次，公民、法人或组织提出的诉讼应当同该行政行为没有具体利害关系，否则应当通过一般行政诉讼程序进行。最后，必须坚持侵害公共利益或国家利益这一基本原则，只有这样才能体现公益诉讼的初衷。

3.就前置程序而言，行政公益诉讼这一诉讼程序应当视为针对行政违法行为的最后一道屏障，将其与一般诉讼区别开来，为避免浪费司法资源，增加诉累，非到万不得已不应开启。所以应当通过设置前置程序的方式来减少公益诉讼程序开启的随意性。如果确有侵害公共利益或国家利益的行政行为，在穷尽行政领域和司法领域的一切救济措施之后，检察机关还应当要求有关行政机关就其行为进行限期改正。如拒不答复或拒不改正的，才可最终提起公益诉讼。如果及时答复并纠正其违法行政行为的，则不必开启行政公益诉讼程序。这种前置程序体现了对行政机关自身决策机制的尊重，同时也为行政权和检察权的直接碰撞提供了缓冲。

4.其他程序设计。行政公益诉讼程序的设计是一项系统工程，除了上述重要环节外，在审级设置、调查取证、举证制度、诉讼费的承担等各个方面都需要根据行政公益诉讼程序的特点进行设置和安排。

综上所述，本次行政诉讼法修正案草案中有关加强检察监督的部分取得了一定进展，但是可能考虑到某些风险性因素，在制度设计方面采取了较为稳健保守的态度。着眼于检察实践的客观需求和法治社会的长期发展，希望在草案修改过程中能尽可能地考虑来自理论以及实践领域有关检察监督的积极建议和意见，力争在行政诉讼检察监督的范围、形式、公益诉讼等方面在制度上取得进一步突破。

[1]王春业.论行政诉讼法修改下的行政检察监督职能的强化[J].社会科学家,2014(2).

[2]祁菲.“行政诉讼法修改与检察制度的完善”学术研讨会综述[J].国家检察官学院学报,2013(2).

[3]赵绘宇.检察机关：民事行政公益诉讼的适格主体[J].公民与法, 2010(2)．

D915.4

A

1673―2391(2014)09―0143―04

2014-07-14责任编校：江流

2013年度湖北省人民检察院检察理论研究课题之一：“行政诉讼法修改涉及检察监督的内容研究”（立项号：HJ2013B11）之阶段性研究成果。