我国海上治安灾害事故的成因及其防范

张钗园，王倩

（公安海警学院，浙江宁波315801）

我国海上治安灾害事故的成因及其防范

张钗园，王倩

（公安海警学院，浙江宁波315801）

当前我国海上治安灾害事故呈明显上升趋势，预防和处置海上治安灾害事故已成亟待研究的重要课题。根据海上治安灾害事故的特点，从宏观、中观、微观三个维度探讨海上治安灾害事故的成因，再对症下药提升防范意识、强化监督检查、由政府组建专业团队对海上治安灾害事故展开科学研究，有利于建设并完善海上治安灾害事故防范机制，对于维护海上的秩序与安全具有重要意义。

治安管理；海上治安灾害事故；成因分析；防范对策

近年来，随着世界贸易自由化、经济一体化和信息全球化进程的加快，全球海洋经济不断发展，从事海上生产作业及交通运输的各类船舶逐年增加，航线和作业区的船舶密度越来越大。船舶通航密度的急剧增加，使得海上治安灾害事故也随之增多，其发生率、财产损失及人员伤亡都呈逐年上升趋势。据《2013年中国海洋灾害公报》数据显示，2013年我国各类海洋灾害造成的直接经济损失163.48亿元，死亡（含失踪）121人，海洋灾害直接经济损失创近5年最高。[1]船舶消防网2013年1月1日公布了2012年的海难数据，全年至少有78艘船舶失事或者宣布失踪，约有981人死亡。因为缺乏完整权威的数据，其中移民船舶事故尚未包含在内。[2]

以上数据虽未直接显示出海上治安灾害事故造成的损失有多少，但可以肯定的是，这些数据中肯定包含了由海上治安灾害事故导致的财产损失和人员伤亡。由于海上治安灾害事故远离陆地，救援困难，一旦发生碰撞、爆炸、火灾、溢油等重大险情，就极易造成群死群伤、重大经济损失、重度环境污染以及恶劣社会影响，部分事故更是对海洋环境、海洋生物乃至人类的生存链造成了严重的危害。海上治安管理是我国治安秩序管理工作中的一个重要部分，它不仅关系到人民群众的生命和财产安全，也关系到社会主义和谐社会的构建。从理论上探讨海上治安灾害事故的成因与影响因素，再对症下药采取措施降低其发生率与危害性，对于构建良好的海上治安秩序具有十分重要的理论与实践意义。

一、海上治安灾害事故的特性

海上治安灾害事故特指事故责任者出于故意或过失，违反治安管理法律法规或有关安全操作的规章制度，造成重大物质损失或人身伤亡，并在一定程度上影响社会安定、危害社会治安秩序的一种发生在海上的灾害事故。常见的海上治安灾害事故包括船只翻沉、枪弹事故、中毒事故、船舶或船上设备以及所载货物失火燃烧、船载危险物品爆炸、辐射事故、油类物质或危险化学品泄漏事故等[3]。一般而言，海上治安灾害事故具有以下特性。

首先，海上治安灾害事故发生的直接原因是由人为因素引起的。这种行为源于事故责任者的故意或过失，包括事故责任人的作为或不作为。如错误的判断、操作以及违章作业、管理失误、故意违反规章制度或故意以危险方法制造事故等。因此，海上治安灾害事故具有主观过错性。

其次，海上治安灾害事故的发生是由于行为人的行为违反了治安管理法律法规或有关安全操作的规章制度造成的；这种行为虽然具有违规性，但还没有达到犯罪的程度，即该行为的危害性较犯罪行为小。因此，此类行为造成事故不以刑事案件论处，而归为治安灾害事故查处，即海上治安灾害事故具有行为违规性。

再次，相对于陆地而言，海上治安灾害事故情况更为复杂。各类船舶航行的时间、选择的航线、生产作业的海域都不尽相同，因此海上治安灾害事故发生的具体时间、地点、实际规模、具体形态和影响深度是难以完全预测的，具有时空随机性。

最后，海上治安灾害事故往往会造成重大物质损失或人员伤亡，给国家、集体和人民生命财产造成较大的损害；对公共安全、人类及动植物生存环境造成危害。因此，海上治安灾害事故后果具有灾难性。

调查发现，海上治安灾害事故是一个由渐变到突变演进的过程。任何使人感到突然意外的海上治安灾害事故，基本上都是内在不良因素和外部不良激发因素长期互相作用逐渐演变发展的结果。然而，海上治安灾害事故何以肆虐猖狂，甚至愈演愈烈？在整个逐渐演变的时间段里哪些力量在助纣为虐？为海上治安灾害事故寻脉问诊，或能找出一剂防范与应对良方。

二、海上治安灾害事故成因分析

引发我国海上治安灾害事故的原因很多，除了受到风、浪、流等自然因素的影响外，还受船舶工作人员的航海经验、对各种仪器设备的操作能力、身体素质和心理素质等因素的影响。虽然从宏观上论述，事故具有不可避免性，人们只能尽力预防事故的发生，或者尽量减轻事故造成的灾难性后果，却不能从根本上回避或者消除它。但从微观上讲，每一起海上治安灾害事故背后都有因可寻，或由于操作失误，或由于麻痹大意，或由于故意违章……这些具体原因又都是属于人们能克服或者避免的，因此事故又具有可预防性。[4]而分析事故的发生原因，对于消除事故隐患、唤醒安全意识、预防事故的发生都有所助益。

（一）海上治安灾害事故的发生率与经济发展相关联

恩格斯曾告诫人们：“不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”从恩格斯的论断理解事故，可以将事故看作是在社会发展过程中必然出现的一种正常现象，是人类社会在改造自然和征服自然的过程中自然界对人类社会的一种反作用。人们在充分享受社会发展带来的种种便利和舒适的同时，也必须面对由此带来的危险。[5]海上治安灾害事故的发生和我国经济的快速发展具有一定的正相关关系，随着经济的高速发展，引发事故的原因越来越复杂，影响事故发展过程的因素也越来越多。

随着生产方式的变化，生产资料日益丰富，危险物质的种类和数量也相应地增加，致使引发事故的危险源增多。如现代生产使用越来越多的剧毒、易燃易爆、放射性等危险物品，这些危险物品的破坏能量巨大，只要发生事故必然造成大规模的人员伤亡和财物损失。以火灾为例，引发火灾包含三个要件：可燃物、氧化剂和达到着火点的温度。单就可燃物而言，几百年前，火灾事故的原因一般是不小心使得柴薪稻草棉麻帐被烛火引燃，可燃物种类和性质相对单纯。因此，入暮时分更夫沿街敲锣呼喊“天干物燥，小心火烛”，以此提醒人们预防火灾的发生。而随着电气化时代的到来，新的能量形式和能量载体不断被发明并被广泛使用，大量的人工合成材料被发明和使用于新设备和新的工艺流程，如此使得火灾的致因变得复杂、多变和隐蔽。[6]如电器设备绝缘达不到要求、电缆老化、电器短路、接线端接触不良引发火灾等。[7]而人们因生活要求提高而设置的船舶设施——供电、供暖、供气、供水系统分布在狭窄的船艇内部也大大增加了海上治安灾害事故的发生率。

另外，由于经济发展的需要，生产环节增多，大量的生产活动使作为生产者的人和生产资料之间的相互作用频率增加，人的不安全行为作用于物质危险因素的机会亦增多。而船舶狭小的空间内各因素之间的相互依赖性极强，一旦出现问题，就会发生连锁反应。如船舶上从业人员抽烟、使用打火机、电吹风、烘干器，给手机或者视听设备过度充电积聚高热引起火花等极易引起船艇火灾从而诱发更大的灾难，如翻船、爆炸等。同时，人、财、物的大流动，刺激了海上交通运输业的迅速发展，交通工具和运输量的增加，导致翻沉船事故增多，如此也使得海上治安灾害事故发生的机率增大。

（二）船舶安全生产管理与外部监督机制间的良性互动尚未形成

美籍管理学大师彼得·杜拉克曾说：管理是任务，管理是纪律，但管理也是人。每一次管理的成功都是管理者的成功，每一次管理的失败都是管理者的失败。[8]纵观已经发生的海上治安灾害事故，船舶安全生产管理缺陷是导致人的不安全行为和物的不安全状态的更深层次的原因，也几乎是造成事故不可避免的主要原因。

管理缺陷主要包括生产过程的决策者、指挥者、管理者的错误决策与指挥。其主要表现为生产过程的劳动组织不合理、规章制度不健全、安全措施不落实、管理人员对工作不负责任、玩忽职守、存在官僚主义行为、安全教育的水平低、工作缺乏程序和规范；安全规章制度的建立和执行、安全生产法规的贯彻落实、安全检查的有效性、安全评估的可靠性、安全管理过程决策的科学性等存在问题。[9]比如就机舱管理而言，机舱是船舶的主要机电设备集中地，其内部存在大量的封闭空间，且结构复杂，可燃物质多，燃、滑油储备量丰富，其组件的热传导性能又大都很强。因此，机舱起火的可能性较大，加强机舱机电设备和燃料的管理显得尤为重要。若机电设备维护保养不当，造成柴油机曲柄箱油污过多、扫气箱起火、辅锅炉燃烧室集油过多，设备上、机舱舱底油污囤积，易燃易爆危险品保管不当，柴油机、锅炉、焚烧炉、炉灶等高温排烟管的绝热包扎不严密等都容易引起燃烧和爆炸。[10]

安全设备配置不足，违章冒险生产是引发海上治安灾害事故的最常见原因。部分事故船舶船主为追求利益的最大化而减少对事故预防的投入，尽量压缩用于安全保障方面的开支，对不良的生产作业环境不进行改善，对工人缺乏严格的业务培训，对落后的生产工艺不思改进，明知船舶不具备安全生产条件，却强行用于生产。以渔船为例，渔船是渔民从事生产作业最重要的工具，渔船装备及其救生消防设备配置直接关系到渔民的生命财产安全。近年来原油价格持续上涨，冷藏运输费用不断提升，捕捞生产成本成倍增加，但海洋捕捞效益却每况愈下，渔民面临巨大的生存压力。为减少生产成本支出，渔民擅自减少救生、通导、信号等设备配备的现象屡见不鲜。有的渔业运输船舶无载重限量和载重线标志；有的擅自改装船体结构。这些行为都严重影响渔船的整体安全性能，给渔船海上治安灾害事故的发生留下了严重的隐患。

而我国现有的船舶监督检查机构，大部分是差额拨款或自收自支的事业单位，经费不足，执法力量薄弱。渔船港口签证、海上执法检查等很多管理措施无法完全落实到位。目前，我国许多地方对渔业安全生产的管理仍主要停留在事后追究模式上，手段单一，发生和处理事故时往往忙于应付、疲于奔波，头痛医头、脚痛医脚，缺乏对安全管理工作的长远谋划。[11]源头控制和过程控制均未形成体系。因此，如何加强海上船舶危险源的安全管理，如何建立与经济高速发展相匹配的海上安全监督机制，是一个亟待解决的问题。

（三）船舶从业人员的安全意识与职业技能水平低下

如前所述，海上治安灾害事故不同于自然灾害事故，其发生往往与生产者、经营者、管理者等相关人员的职责未能充分履行密切相关。作为事故激发因素的不安全行为都是由具体的人触发的，如对设备、仪器、装置使用不当，对程序指导不精确，未能遵循正确的程序或由于配载不当降低了船舶稳定性而发生海难等等。[12]可以说人为性是海上治安灾害事故的本质特征，所有的海上治安灾害事故都是人为事故。据调查，由三违现象（即违规操作、违章指挥和违反劳动纪律）造成的事故约占80%以上。[13]

近年来经济的迅速发展引起了对劳动力需求的急剧增大，有些大型船舶因劳动力需求难以满足便直接招募农民工上船工作。而我国农村中农民平均受教育的年限不足7年，在4.8亿农村劳动力中，小学文化程度和文盲、半文盲的占40.31%，初中文化程度占48.07%，高中以上文化程度的仅占11.62%，大专以上的只有0.5%。[14]农民工作为非专门渔业劳动力登船工作，其未曾经历必要的渔业安全生产知识教育和海上求生本领的培训，教育和训练程度的不足必然导致其在劳动过程中出现事故激发因素的不安全行为的可能性较大。

就小型渔船来说，渔民接受安全教育的机会较少，文化素质相对较低，安全意识、风险保障意识以及安全生产法制观念等比较薄弱。而有些小型渔船船主因经济的需要，赶风头、追风尾，往往存有侥幸心理，违规冒险出海作业，以求得较好的生产效益。部分渔民更是长年在海上作业，有时一次出海漂在海上的时间长达6个多月，鱼货和渔需物资补给全靠专业渔业运销船运输。故而，渔民容易造成心理和生理疲劳，如此也大大增加了海上治安灾害事故发生的风险。

三、海上治安灾害事故的防范

就我国海上治安灾害事故的现状来看，虽“亡羊”已多，但尚存“补救”之机。对症下药，及时补救，普及海上安全生产知识，广泛地开展安全教育，强化海上从业人员的安全意识，提高其安全技能，加强安全监督检查力度，呼吁学界致力于海上治安灾害事故及危险源的科学研究等等，都是强有力的应对策略。

（一）多措并举，提升安全防范意识

实践证明，海上治安灾害事故多发的原因之一是船舶从业人员在日常工作中安全意识淡薄，马虎麻痹思想作祟，大意之下引发了治安灾害事故。要清除这些根源，消除症结，最根本的方法是着力于提升船舶从业者的安全意识，扭转其安全价值观，端正其工作态度，增强其工作责任感，使其充分认识到海上治安灾害事故的危害性，从而居安思危，未雨绸缪。

具体而言，提升安全防范意识可以从以下几个方面展开：首先，通过开展安全理念的教育，确立安全愿景。如，采取举行航前安全宣誓等有效活动形式，感染引导广大船舶从业人员树立“一切事故皆可预防”、“安全决定一切”、“安全事故重在预防”的思想。其次，把握住适当时机，在节假日前后的安全波动期、事故发生后的安全被动期、事故易发期、安全敏感期开展海上治安灾害事故分析与反思活动。将血淋淋的反面教材当作镜子，以鲜活的事实和真实的场面给予人们血的警示，并藉此组织广大船舶从业人员围绕“安全、隐患、事故”三者的关系展开讨论，进一步理解安全的内涵，熟悉船舶安全管理的法律法规，树立“安全生产从我做起”的理念，从思想上提高对海上安全生产重要性的认识，且提高其对作业环境安全隐患和险情预兆的认识能力。再次，充分利用黑板报、安全文化文艺演出、宣传车等媒介，采用喜闻乐见的形式，以生动的典型示范、安全讲评的宣传教育方法，广泛开展船舶安全管理的宣传教育工作；将教育、培训、警示结合成一体，变单一形式的意识教育为双项互动式、持续发展式的安全教育格局，切实提高每位船舶从业人员的事前预防认知能力、紧急状态下的处置能力和自救互救能力，[15]从而在微观意义上防止海上治安灾害事故的发生。

（二）强化安全监督检查

漠视安全检查监督，不及时整改重大事故隐患，是当前我国海上治安灾害事故发生的原因之一。尤其是当安全与生产两者发生矛盾的时候，船舶的管理者一般会忽略安全，置生命财产安全于不顾，冒险违章作业，明知存在重大事故隐患，却一意孤行，从而导致事故的发生。因此，在提高船舶从业人员安全意识的同时，也要强化对船舶的监督检查，安全检查能将事故苗头扼杀在源头，对发现海上治安灾害事故隐患，预防事故的发生能够起到良好的作用。

就船舶监督检查的主体而言，除了自查，最主要的力量仍来源于外部专门机构。因此，政府部门应综合考量，建立安全管理协调工作机制，明确定位、明确职责分工，对船舶安全管理工作作出短期计划和长期规划，建立有效的经费保障制度，整合管理资源，赋予管理责任，给予管理权限，使权力、职责、利益得以协调统一，再辅之以明确的处罚保障手段。可招聘或者指派执法力量加入该行列，促使渔船港口签证、海上执法检查等管理措施完全落实到位，从而建立起与我国高速发展的海洋经济相匹配的全方位的海上安全监督体系；做到源头控制、过程控制、结果控制。

就海上治安灾害事故安全检查的内容而言，主要包括查管理、查制度、查现场、查隐患、查事故处理等。其中以查现场、查隐患为主。要深入船舶作业现场，检查船舶的劳动条件、生产设备、以及相应的安全卫生设施是否符合安全要求。在认真查找不安全因素的同时检查各项安全生产法规以及安全生产方针是否贯彻落实；检查船舶各职能部门在各自业务范围内是否对安全生产负责；检查船舶工作人员是否参与安全生产的管理活动；检查船舶安全技术措施费用是否按规定提取和使用、安全技术措施计划是否按年度编制和执行等等。

此外，还要检查船舶的安全教育制度是否完善。如新工人入职教育制度，特种作业人员和调换工种人员的培训教育制度，以及各工种操作规程和岗位责任制等。检查是否严格执行各项规章制度和设备操作规程，严防违章作业。如对于船舶上的明火作业，要检查其是否严格遵守明火作业操作规程；明火作业有关人员是否经由培训，做到持证上岗；是否严把动火三关（即审批、看火、巡回检查）；是否落实焊割设备定期维护保养制度；是否定期测试检查设备的安全性能。对氧、乙炔管道和皮管等也需定期检查，严防漏气和老化。还要检查焊机电缆绝缘是否保持良好，放置是否符合安全规定，接地线是否连接牢固。[16]如此督促船舶管理层把好生产环节的每一关，加强管理标准化、质量标准化、操作标准化建设，制定实施一系列的隐患排查治理和危险源辨识制度，从根本上杜绝生产各个环节的安全漏洞。

（三）加强海上治安灾害事故的科学研究

随着我国海洋经济的进一步发展，海上治安灾害事故发生的可能性将会更大。而当前科学技术日新月异，新的危险品被不断研发出来，其在船舶生产、运输和船舶从业人员生活的各个领域中的使用量也迅速增加。近年来涉及危险品的海上治安灾害事故时有发生。其突发性和破坏性以及处置的难度都制约着海洋经济的安全发展。因此，防范海上治安灾害事故的发生，不仅应在实践中加强安全监督检查，提升从业人员的安全意识，从理论上，也应加强对海上治安灾害事故发生与处置的科学技术研究。

除了在学界呼吁学者对此展开研究外，更应由政府部门牵头组织相关生产技术部门和科研院所、高等院校的专家学者共同组成专门的科研团队，博采众长研究探讨海上治安灾害事故发生、发展的触发原因及演变过程，为预防和处置治安灾害事故提供理论基础、科学依据和技术方法。建议研发团队加强对海上治安灾害事故的引发因素——危险源的性质、控制途径、仓储与运输方式等进行研究；建议进一步完善海上治安灾害事故的数据库，借助先进的科学技术不断优化数据采集手段；建议利用信息网络技术、空间技术、计算机模拟仿真技术、系统工程技术等研究灾害事故的处置方法和处置技术，从动态信息入手，建立信息反馈、分析处理系统，及时捕捉不安全因素，及时对数据进行分析处理，为决策者做出正确的决策提供依据，从而更好地防范和应对海上治安灾害事故，减少治安灾害事故的发生。这既是人民群众的希望，也是构建和谐社会的必然要求。[17]

[1]2013年中国海洋灾害公报[EB/OL].http：//www.mlr.gov.cn/ zwgk/tjxx/201403/t20140326 1309196.htm,2014-09-03.

[2]船舶消防网[EB/OL].http：//www.shipfrs.com/news/2710.html, 2014-09-03.

[3]熊一新,李健和.治安管理学概论[M].北京:中国人民公安大学出版社,2007:291.

[4]郭太生.治安灾害事故社会防范研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,200:30.

[5]卢万发.中国年鉴学研究[M].成都:巴蜀书社,2010:602.

[6]寇丽平.当前我国治安灾害事故的现状和影响因素分析[J].山东警察学院学报.2004(3):94.

[7]蔡少铿.关于城市建设与城市治安灾害事故的思考[J].中国人民公安大学学报(人文社科版),2005(3):83.

[8]苏伟伦.杜拉克管理思想全书[M].北京:九州出版社,2001:25.

[9]张胜强.我国煤矿事故致因理论及预防对策研究[D].杭州:浙江大学,2004.

[10]王永祥.船舶机舱火灾的分析与思考[J].水消研究,2011(2):28.

[11]关于应对渔船海上突发事件的初步思考[EB/OL].http://www.tz shyyyyj.gov.cn/zhgl/html/?3282.html,2014-09-03.

[12]王宁.世界海难事故现状分析及应对措施[J].世界海运,2010(7): 70.

[13]刘晓彬,王占军.涉危治安灾害事故的社会预防研究[J].江西公安专科学校学报,2007(3):49.

[14]蒋听捷.农民平均受教育年限不足七年[N].中国剪报,2004-12-0 8.

[15]张红飞.加强非煤矿的安全教育管理[J].中国化工贸易,2012(4): 126.

[16]雷鸣.试析船舶火灾的原因与预防[J].科技致富向导,2013(16).

[17]蔡少铿.关于城市建设与城市治安灾害事故的思考[J].中国人民公安大学学报(人文社科版),2005(3):86.

D631

A

1673―2391(2014)09―0042―05

2014-08-20责任编校：谭明华

国家社会科学“非传统安全视阈下我国海上警察权实施研究”（项目编号：14CZZ032）阶段性研究成果。