实现人民调解“延伸”至基层法院工作机制的思考

刘艳云 濮苏安

(1．中共北京市西城区委党校，北京 100054;2．北京市西城经济科学大学，北京 100035)

人民调解是在人民调解委员会主持下，依据法律、政策和社会主义道德，对民间纠纷进行规劝疏导，促使当事人互谅互让，解决纠纷的群众自治活动。人民调解能及时化解民间矛盾纠纷，其社会功能的充分发挥，能有效防止矛盾激化，降低“民转刑”案件的发生，维护社会稳定。同时，有效的调解还能把大量矛盾纠纷化解在萌芽阶段，从而有效减轻法院诉讼的负担，缓解法院“讼累”压力，使有限的司法资源能够更加集中地应用到法律适用的重大问题和“疑难杂症”上，提高法院裁判的品质。因此，人民调解是建立和谐社会、维护稳定发展的“第一道防线”，在我国社会转型、经济改革过程中有着独特功能，发挥着突出作用。

一、新形势下的人民调解和诉讼调解

随着改革力度地不断加大，社会利益格局在市场经济条件下不断调整和变化，使社会发展进入了矛盾多发期，民间纠纷也呈现出不同以往的新特点。一方面纠纷类型复杂化。在传统的民间纠纷中，矛盾性质往往较为单一，新形势下的民间纠纷，其矛盾性质表现出多重性和复杂性，多重矛盾相互交错、互为因果。另一方面纠纷主体多元化。在传统的民间纠纷中，矛盾主体双方多为公民个体，新形势下的矛盾主体则更多涉及公民与法人，或公民与其他社会组织。同时，由于城市化进程、拆迁、企业改制等引发的矛盾，导致群体性纠纷和高额财产利益纠纷明显增多。面对新形势下日渐复杂的民间纠纷形势，传统的人民调解工作无论是在组织机构，还是在队伍素质、工作手段上，都暴露出方方面面的不适应，大量“调而不解”、“久调无解”的纠纷直接涌向人民法院，诉讼调解的数量激增，人民法院作为“最后一道防线”，压力重重。因此，在当前“大调解”格局下，必须提升人民调解效率、缓解诉讼调解压力，进一步完善和发展调解制度。实现这一目标的核心，则是在人民调解的“非诉讼调解”与人民法院的“诉讼调解”间构建有效的衔接机制，将人民调解“延伸”至基层人民法院，使人民调解不仅仅在“非诉调解”中起作用，而且能在“诉讼调解”包括诉前、诉中、诉后等更加广泛的范围中发挥更大作用。

二、人民调解“延伸”的实践和积极作用

2003年上海长宁区法院设立了全国第一家专业化人民调解机构——“区联调委人民调解窗口”，开展了“在法官主导下诉讼调解适度社会化”探索，开创了“人民调解走进法院”的先河。［1］其目的是在社会化的大背景下实现纠纷的合意解决以减轻基层法院的压力。在基层法院设立人民调解工作室是通过发挥人民调解作为维护社会稳定“第一道防线”的功能，以实现社会和谐的总体目标。

2007年，北京市西城区司法局与西城区人民法院经过认真调研后，在全市范围内率先在法院立案大厅联合设立了独立于诉讼外的诉前调解形式——西城区人民调解工作室，直接调解“打到法院门口”的纠纷，意在打造一条切实为当事人有效解决纠纷的新途径，尝试推动人民调解与法院立案审判的衔接互动，完善社会纠纷多元化化解机制，努力实现人民调解与司法审判工作的“双赢”。人民调解工作室的成立，标志着人民调解与司法调解之间成功实现了对接，为建立多元化的矛盾纠纷化解机制迈出了创新步伐。八年来(2007年—2014年)，西城区人民调解工作室以其“身在法院内”、“调在诉讼外”、“指导诉讼中”的特殊身份，有力推进了我国人民调解制度的创新发展，在不断完善人民调解功能的过程中，发挥着前所未有的重要作用。

1、便于把握调解工作的策略与方法。人民调解工作室与人民法院立案庭同处一个工作环境内，可以触及到来自当地各个街道、各个社区及各村的纠纷情况。这一有利地位，使工作室在宏观上能多角度全方位了解纠纷形势，在微观上能更加具体把握调解工作的策略、方向及方法。这为人民调解工作室提供了极大的帮助，能使之恰当运用不同的调解策略与方法展开调解，提高调解效果。

2、便于当事人与人民法院的沟通。人民调解工作室与人民法院立案庭相对而设，对于来访的当事人，立案庭与调解工作室可以实现随时情况沟通，既有利于人民调解工作室随时了解人民法院的工作要求，也为确定来访当事人诉求事项的接访方法创造了条件，进而形成“默契配合”，从中取得最佳的调解与指导效果。

3、便于加强对基层人民调解委员会的工作指

导。由于人民调解工作室的工作能够触及来自当地各街道、各社区、各村的纠纷信息，可谓是“见多识广”，故对于指导辖区内的社区调解委员会开展工作具有较强的针对性。如，北京市西城区人民调解工作室通过汇总、分析，结合不同时期或阶段的民间纠纷发展形势及特点，适时通过人民调解员协会，有针对性地面向社区各级调解委员会，多次组织人民调解员开展多种形式的业务培训，结合婚姻法、继承法、物权法、侵权责任法等法律，以及来自人民调解工作室获取的第一手资料，通过丰富、翔实、通俗、生动的案例与知识宣讲，取得了较好的培训效果。

4、便于提高人民调解工作的影响力。正因为人民调解工作室设于立案大厅内，很多来访当事人对人民调解室的工作表示出了极大的信任，其接访量远远高于法院周边的其他法律咨询机构。人民调解员的工作得到当事人的认可程度相对较高。

5、便于构建三大调解的衔接机制。目前，人民调解、司法调解、行政调解是我国民间纠纷调解体系中的三大框架。但在实际工作中，这三者之间，尚缺少有效的联动机制。

当前传统的民间纠纷大量存在并呈现出与其他纠纷相互交错、互为因果的状态，许多纠纷集行政、民事、刑事等诸因素于一体。所以，将人民调解工作室设于法院内，不应仅仅是办公环境的“衔接”，也不是人民调解向法院“延伸”的最终目标。其核心应当是“人民调解”与“司法调解”两种调解机制的衔接与深化。

总之，人民调解进法院，改变了人民调解的固定模式。首先，它不同于法官调解，使调解工作更贴近百姓，使广大群众更易于接受;其次，运用灵活的方法，采取单方面调解的方式，让一方当事人暂缓或者放弃诉讼，冷静的商量，或者退一步理解和包容对方当事人，从而实现了矛盾的缓解或化解。这一平台更多的是让当事人了解到除了法律解决纠纷这一途径之外，道德的层面也是很重要的。

此外，当事人在有关书写诉状、提交证据、办理程序等等问题上，几乎都到人民调解室咨询，寻求指导与帮助。可以说，人民调解室进驻人民法院，在客观上也极大缓解了人民法院导诉工作的压力。

三、人民调解“延伸”机制的发展和问题

人民调解工作室大量的诉前接访工作与人民法院诉前调解工作(包括立案环节的调解工作)有着很大的重合度。因此，如果仅将“人民调解主持下达成的调解协议”通过人民法院“确认”来实现其“法律效力”，即认为是实现了“人民调解与诉讼的衔接”，显然是不够的。人民调解工作室设立于人民法院内，只是将人民调解的工作向法院“延伸”的一个起点，一个标志。因为“人民调解”与“诉讼调解”还存在着巨大的“衔接”空间。目前，人民法院的诉讼调解，包括“诉前调解”(诉前调解又包括“立案前调解”和“庭前调解”)、“诉中调解”(开庭后至判决前的调解)和“诉后调解”(包括“判后答疑”和“执行和解”等)，这些都可以渗入“调解”环节，人民调解工作室在日常工作中均有所触及。

第一，在人民调解工作室主持下，在矛盾双方之间达成“调解协议”的机率较低，主要是因为前面提到的“来访人多为一方当事人”的原因。而大量的“单方调解”所实现的社会效果，则容易被忽略。第二，人民调解工作室的所涉及的民间纠纷，包括了从矛盾初始至裁判结束及执行阶段，其涉足领域远远超过了基层人民调解委员会应有范围，也大大超出了人们对“人民调解”一般理解含义。

但是，人民调解工作室所开展的“非诉讼调解”性工作的经历证明:人民调解所具备的“非诉讼调解资源”与人民法院的“诉讼调解资源”之间，还有建立进一步的“资源整合”的发展空间。现在人民调解工作室的设立，实际上恰是为“人民调解”与“诉讼调解”间建立整合关系的一个良好的契合点。

就目前设立在北京市西城法院的人民调解工作室的现状来看，人民调解工作室所进行的非诉讼调解工作，与法院的诉讼调解工作还存在脱节的情况，主要表现在“调解资源”尚未有机整合。另外，就人民法院而言，对人民调解工作室的设立，目前亦仅将其界定为所增加的一项“便民措施”，这也与“延伸”的意义尚存差距。由于缺少这种整合意识，“延伸”的意义还没有真正实现。

四、深化人民调解“延伸”的探索

人民调解工作室设立于人民法院内，是将人民调解工作指向诉讼前的纠纷调解，直接调解“打到法院门口”的民间纠纷。这种设立宗旨，一方面要将“人民调解”与“诉讼调解”实现有机衔接，另一方面，也是要为“三位一体”大调解格局的实现奠定基础。

人民调解工作室的工作机制与模式，在目前人民调解工作延伸进法院已取得的工作成效的基础上，还有从以下几个方面予以进一步完善“延伸”的空间。

1、加强基层人民法院对调解室工作的指导。《人民调解法》第5 条第2 款:基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。人民法院，尤其是基层人民法院，应当重视人民调解在解决社会矛盾纠纷中的优势和作用，克服唯案办案的局限思维，高度重视对人民调解工作的指导，把指导人民调解工作作为一项重要任务列入年初工作计划，纳入年终目标考核内容之中，并定期检查落实，形成主要领导作第一责任人亲自抓，分管领导作直接责任人具体抓，其他领导协助抓，一级抓一级、层层抓落实的领导责任体系。

2、逐步建立与法院诉讼调解工作相适应的各种“延伸”机制。考虑到人民调解工作室设立于人民法院内，除了要保证其作为一项“便民服务”措施的作用继续发挥外，还应当针对人民调解工作室在日常接访中所涉“诉前纠纷、诉中纠纷、诉后纠纷”的特点，考虑逐步与人民法院相应业务庭室建立关联机制的问题，从而进一步实现人民调解的全面“延伸”。

3、严格适用司法确认程序，加强人民调解协议的法律效力。对于人民调解工作室调解书申请司法确认后，审查法官应当严格把关。对于没有存疑的、交易金额较大或者不符合交易习惯的案件尤其慎重，必要时可以对当事人进行询问，调查案件真实情况。

人民调解协议的司法确认程序纳入法院整体工作后，可以接受法院原已成熟的监督体系监督，办理确认案件仍应遵照人民法院办案纪律、回避规定等。出现审查不严致使经过确认的协议内容不便执行或者与法相悖的情形，应设计相应的补救措施。

4、扩大人民调解工作室调解的范围。随着社会利益格局的不断重新调整，许多新情况、新问题、新矛盾愈来愈多，造成各类纠纷复杂多样，矛盾纠纷的主体由公民与公民转化为公民与法人或其他社会组织以及单位之间;矛盾纠纷的内容也由婚姻、家庭、邻里、继承、赡养等简单纠纷发展为经济纠纷、下岗待岗职工与企业的纠纷、劳资关系纠纷、物业管理纠纷以及动拆迁纠纷等等。如今人民法院受理民事案件的“案由”几经调整，已经达到了400 多项;新颁布的《人民调解法》已经取消了人民调解委员会受理民间纠纷的限制……这都表明人民调解的工作范畴已经扩展到我们日常生活的各个领域，民间纠纷的外延在无限的扩大着，可以说法不禁止的都可以列入调解受案的范围。

5、推动人民调解室调解员的专业化建设。设立在法院的人民调解工作应当配备若干名专职人民调解员，并可根据工作需要配备若干名兼职人民调解员。选聘人民调解员时，应当优先考虑具有审判经验和调解工作经验的退休法官、退休检察官、律师和其他具有调解经验的人员。基层人民法院可以推荐符合人民调解员资格的人员，经司法行政机关授予人民调解员资格，担任人民调解工作室的人民调解员。

6、调整普法宣传与业务培训方向。驻法院人民调解工作室的一个重要职能应该是积极为各街道调委会提供业务培训。司法行政机关也应轮流选派各街道的人民调解员来驻法院人民调解工作室进行业务锻炼;法院也将依托驻法院人民调解工作室来加强对人民调解的指导。因此，驻法院人民调解工作室也兼具带教和培训的职能。在相关的纠纷形势分析、普法宣传、业务培训等各方面，人民调解工作室的工作与人民法院之间还有诸多的“资源共享”与“延伸”机率。

7、加大对人民调解工作室资金的投入。“人民调解进法院”作为“诉调对接”机制的创新方式在全国蔓延。附设于法院的“人民调解工作室”形式也得到最高人民法院的肯定。2011年《最高人民法院工作报告》就指出:“加强诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设，发挥人民调解组织、社会团体、律师、专家、仲裁机构的作用，通过在法院设立人民调解室等做法，引导当事人就地、就近选择非诉方式解决纠纷。”为保障人民调解工作室的有效运作，实现人民调解机构的可持续发展，政府应当加大对人民调解工作机构的财政投入，可建立经费单独预算制度。

［1］毋爱斌．法院附设型人民调解及其运作［J］．当代法学，2012，(2)．