新加坡警察制度及警务模式研究——兼论中国(上海)自由贸易区警务创新

杨 斌

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，中国 上海 200000)

引言

2013 年9 月4 日，《2013—2014 年全球竞争力报告》(下称《报告》)对全球148 个国家和地区进行了全面的量化分析，基于大量数据对各国做出相关预测、判断国情走势。在《报告》中，新加坡在全球竞争力中名列第二，其中，警队服务可靠性(Reliability of police services)排名第五。新加坡警察部队(Singapore Police Force，SPF)以高效运转的组织、良好的公共关系、多元的警力构成、素质过硬的队伍为优化本国制度框架、提升国家综合竞争力做出了不可磨灭的贡献。

一、新加坡警察制度演进与现状

新加坡的政治制度是遵守儒家伦理道德的价值理念建设现代国家，奉行“好政府主义”，实现精英治国与现代民主相结合的半竞争性一党执政体系。新加坡警察部队担负维护新加坡法律、维持国内的秩序及和平的责任，其制度设计中也渗透了精英导向、政府强力、外强内儒的政治倾向。

(一)传承与借鉴:新加坡警察制度演进脉络

新加坡作为英属殖民地于1819 年2 月6 日开埠，作为新加坡警察部队雏形，地方警察治安队仅有成员14 名。在一百多年的发展进程中，新加坡警察部队可划分为三个历史阶段:1819 －1900 年，警察部队创建与职责范畴完善阶段;1900 －1965 年，警察部队执法探索与组织成长阶段;1965 年至今，警察部队综合竞争力全面提升阶段。

1819 －1900 年，警察部队创建与职责范畴完善阶段。此时的新加坡警察部队警力有限，无法有效遏制人口膨胀带来的犯罪事件上升。1826 年新加坡警察部队并入了英属海峡殖民地警察，警察部队的成员逐步增至近150 名。20 世纪初，是新加坡警察部队组织机构基本完善和警力快速扩张的时期，在职责范畴方面，新加坡警察部队基本建立犯罪登记库制度(criminal registry)、指纹信息录入制度(fingerprint system)，在组织建构方面，设立警察部队总部(Police Headquarters)，建立海洋事务分部(Marine Branch)、犯罪情报部门(Criminal Intelligence)、交通管理部门(Traffic Branch)、警力训练(Police Force Training Depot)、通信部门(Communications Branch)，组织架构进一步健全。1857 年，《新加坡警察法》颁布，新加坡警察部队维持社会和平与确保公众生活平稳有序的能力有了显著提升［1］。

1900 －1965 年，警察部队执法探索与组织成长阶段。在这一阶段，新加坡政局经历了英属殖民地时期、日据沦陷时期(1942 －1945)、自治并迈向加入马来西亚时期(1945 －1963)、脱离联邦独立建国时期(1963 －1965)。在这动荡时期中，易引发社会不稳定的主要因素是种族冲突和罢工运动，针对此，新加坡警察部队分别从扩充警队人力、增加公共服务项目、增设针对性处置机构三个方面来应对紧张的社会治安形势。1946 年，警队以特殊警察的形式参与到社会治安治理中，以弥补警队人手不足。1948 年，增加公共服务项目，警队设立警局电台(the Radio Division)及警方紧急热线“999”;针对海盗猖獗设立海上巡逻，即现今海上警察前身;1949年，新加坡警察部队增设以快速处突能力闻名的廓尔喀特遣队，平息种族冲突、工人罢工等社会不安定事件。

随着国家政治经济发展，人口增加，社会治安情况日趋复杂，1958 年新加坡警察部队的职权范围得到扩大:警察条例第8 条规定警察的职责是维护法律和社会秩序、维护社会安宁、防止和侦查罪案并逮捕违法犯罪人;第37 条规定警察具体执行整顿交通，维护港口和机场秩序，保护公共财产不受损失或伤害等［2］。

1965 年至今，新加坡警察部队综合竞争力全面提升阶段。新加坡脱离马来西亚联邦成立新加坡共和国，新加坡警察正式更名为新加坡共和国警察(Republic of Singapore Police)。建国初期，外有马来西亚联邦及东南亚各国环伺，内有政府腐败高发，社会分配不公，官民间对立情绪严重。本就匮乏的社会资源在二次分配的过程中被浪费或贪没，贫困与腐败威胁着新加坡的政治稳定和长远发展。新加坡警察部队通过完善警员选拔机制，增加警员背景调查及心理评估，提升薪酬待遇;加强警务人员培训，提升警员素质;敏感职位轮换制度;关注警员个人信贷情况等预防措施，有力打击警队内部腐败，至上世纪90 年代，新加坡警察廉洁指数已位居亚洲第一。

20 世纪80 年代至90 年代中，新加坡警察部队立足本国现实情况，在实用主义思想指导下，多方借鉴各国警察制度建设经验，充实、完善自身组织建设。在社会治安基本稳定的背景下，新加坡警察部队以维护社区治安为主要战略，警力下沉至社区，提高街面见警率，有效实现由打击犯罪到预防犯罪的目的。1983 年参考日本交番制度，建立了无处不在的邻里警岗(Neighborhood Police Post，NPP)，1997年借鉴中国派出所制度设立社区居民服务“一站式”的邻里警局制度(Neighborhood Police Centre，NPC)，借鉴欧美经验，创立在社区以徒步及自行车巡逻为主要形式的勤务模式。在组织建构模式不断创新的同时，警察部队也引入了绩效考核制度，建立“工作表现管理系统”，其考核程序为:设定目标，监控进度，评估绩效，反馈沟通，工作改进;基础目标是:下级能够从上级处明确了解其工作职责、任务目标，在绩效考核后，依据标准对每位警员的表现做出总体评价，并进行本年度内统一综合排名。纵观本阶段，新加坡警察部队从组织建构、组织监督、组织文化等方面全面提升自身综合竞争力，适时调整警队发展战略，借鉴各国较为成熟的警队建设经验，成功实现经验的本土化。2002 年至今，新加坡警察服务水准及可靠性在全球竞争力排名中始终名列前五，并维持了近10 年的罪案发生率历年递减的优秀成绩。

(二)组织架构与职责范畴:新加坡警察部队概况

根据《新加坡警察部队年鉴2012》(下称《年鉴》)统计显示:目前新加坡警察部队共有警力35816 人，由正式警力与战备警察两部分组成，正式警力中有正规警员(regular officers)8469 人，文职人员(civilian officers )1262 人，特殊志愿警察(VSC)1146 人，国民服役警察(PNSF)4722 人，战备警察(每年只从事2 周警务工作)20217 人。

组织架构。新加坡警察部队隶属于内政部，与中央肃毒局、内安局、民防局(消防、安保)和监狱局平行。新加坡警察部队组织机构简明，分工精细。设有13 个职能部门以保障警队行政事务正常运行:行政和财务部门、国际事务部门、警员注册部门、警用技术研发部门、公共关系事务部门、志愿警察部门等。同时还设有15 个一线单位:7 个警署(6 个地方警署、1 个机场警署)、廊尔喀特遣队、海岸卫队、保安指挥处、特别行动指挥处、警官学院、培训局、交通警察。针对特殊领域犯罪及专业性强的需求，设立有经济犯罪调查局、刑事罪案调查局、警察情报部。在纵向管理上实行警署——邻里警局——邻里警岗三级管理，全国共有35 所邻里警局，邻里警岗由于正在合并、重组之中目前并无确切统计数字。

职能及职责范畴。根据《新加坡警察法》第4条第1 款警察机构的职责规定，新加坡警察队伍主要履行以下职能:维护法律及秩序;维护治安;预防、侦查犯罪;逮捕罪犯;行使《新加坡警察法》及其他成文法所赋予的所有其他职能;第4 条第2 款规定了新加坡警察队伍应履行以下职责:维护治安;逮捕警察被授权逮捕的罪犯;管理在公路、公共场所或者闹市区的集会、游行;管理交通要道的交通，排除公路上的障碍物;维持公共场所和闹市区的大型集会和演艺活动的秩序;协助贯彻执行国家法律;协助维持新加坡的口岸、港口和机场的秩序;执行由法院和治安法官做出的传唤、拘捕、羁押及其他诉讼命令;向公众发布相关信息和告知，提起诉讼;保管无人认领和遗失的财物，并查找失主;发生火灾时，协助保护公民的生命财产;保护公民人身生命及公共财产免受由于犯罪行为及其他原因造成的损伤或伤害;出席刑事法庭，如有特殊命令，也可以出席民事法庭，维护法庭秩序;押解和看守狱犯(包括还押人员);执行其他成文法赋予警察的职责［3］。

综上，可以发现新加坡警察部队的职能与职责有一定的重合，他们是法律的执行者和维护者，其职能职责可总结为:依法运用法律所赋予的权力，承担维护社会公共秩序及治安，保障公众人身安全免受突发事故及犯罪行为的威胁，并配合其他职能机构确保相关法律程序进行。

二、新加坡警务运转机制与特点

(一)精细化作业:基于社会动员模式的社区治安运转机制

亨廷顿将社会动员定义为:一连串旧的社会、经济和心理信条全部受到侵蚀或放弃，人民转而选择新的社交格局与行为方式的过程［4］。现代社会中，社会动员本质上是一定的国家、政党或社会团体，通过思想发动充分激发和调动社会成员的积极性、主动性和创造性，广泛参与社会实践，共同完成社会任务的活动［5］。基于此，社会动员的基本模式可以总结为:以一定的目的为切入点，以思想动员为初始驱动，由公共部门有组织、有步骤地引导社会大众参与到一定的公共事务实践中，形成协同合作的合力，共同推动目标的实现。新加坡警察部队的社会动员策略，其重点项目就是当前正在实施的“社区安全与保障计划”(Community Safety ＆ Security Program，CSSP)，是新加坡新型社区警务的重要内容，以社会成员参与和更多关注自身安全及保障为目标，通过自助和互助的形式，引导社区成员做一个“积极公民”。截至2012 年，新加坡已成立邻里守望小组(Neighborhood Watch Group，NWG)2600 个，已有525 位居民加入了社区巡逻小组，成为社区安全与保障的重要力量［6］。

社会治安一线工作主要由邻里警岗(NPC)与邻里警局(NPP)承担，邻里警岗制度是出于改善警民关系，其核心是增强居民和警察在预防和打击犯罪方面的合作，立足社区一线，承担基础性警务工作。1997 年，新加坡警察部队着手改革邻里警岗制度，通过整合、重组邻里警岗，建设功能更加强大、组织更加严密、服务更加高效的机构，即邻里警局。进一步突出对公众的服务属性，通过服务承诺，走访入户，听取意见，为社区制定安全计划，提供一站式警务服务。在社区治安方面精细化运转主要体现在三个方面:首先，建立警察质量管理体系。新加坡警察部队根据ISO9000 标准建立质量管理体系，规定统一的服务流程和工作标准。承诺999 报警电话10秒钟应答，紧急事故接警15 分钟后到达现场，非紧急事故30 分钟到达现场，对社会投诉、意见或建议必须于5 个工作日做出反馈，对于罪案受害者必须7 个工作日内告知案件进展情况，民众在邻里警局的业务等待时间不得超过15 分钟等。其次是警务实践规范与创新。为了更好地开展警社互动，增强对社区治安情况的把握能力，邻里警局主要以徒步、自行车巡逻的方式进行，每个警务人员在执行勤务中都会配备一本工作手册，对于各情形下的警务均有明确规定。警务人员必须按规定提交工作记录与报告，反映实际工作情况，并由一线指挥官进行逐项批阅，指出工作方向和工作中的漏洞与不足［7］。在警务实践的创新方面，新加坡警队提倡“工作7 +1”的工作模式，即7 小时用以执行警务，最后1 小时用以警员自修，提升警员综合素质。最后，升级技术配置保障。为更好侦破罪案、打击社区犯罪、提供更好的公共安全保障，在全国安装高清警用摄像头(Police Camera)，主要安装区域有楼宇大堂、楼梯口、车辆进出入口。截至2013 年底，已在全国政府租屋(HDB BLOCKS)和多层停车场安装摄像头逾2000个，预计高清警用摄像头在2016 年全国安装总数将达到10，000 个。

(二)正规化管理:立足法治的内部监察与对外执法

新加坡警察部队的管理可由管理对象不同区分为对内监察与对外执法两大部分，严格的监察制度保证了警队廉洁，树立执法权威为警队依法维护法律秩序与社会治安提供了保障。

警察腐败意味着拥有公权力的警察，通过自身拥有的公权力，为自己或他人谋取不合法利益，损坏社会利益，破坏法律危险的不道德行为［8］。新加坡警察部队形成了一套完整的反腐监察机制。在法律法规方面有《防止贪污法》《公务员法》《公务员指导手册和纪律条款》等作为反腐监察的制度保障，外部监督机构有调查权限极大的贪污调查局。在警察部队内部，主要依靠3 个方面来构成完整的反腐体系:首先，严把进口，以高标准甄选警务人员，进行彻底的背景调查:家族史、社会背景、个人品德、周边评价、心理评估。严格审查制度能够从源头上基本筛选掉一些道德不良的人进入警队。通过审查和面试后，必须申报个人财产，包括负债情况，借款额不得超过警务人员3 个月工资总额等。其次，广泛发动社会公众，形成强有力的舆论监督氛围，接受服务投诉并承诺在规定时间内给予反馈。最后，以职业培训的形式向警员灌输职业价值观，新入警人员必须在入警初期接受6 个月的警察基础课程培训，该课程的一项重要内容就是价值观培训，树立“国家至上，社会为先，服务民众，关注民生，廉政勤政，高效质优”的职业价值观。

新加坡的法律以“严刑峻法，铁面无私”著称。严重的量刑与高额的罚款有效震慑了犯罪分子，同时最大限度将公民的行为制约在法律范围之内［9］。依据《新加坡警察法》等相关条例法规，新加坡警察部队坚持以严刑峻法对抗违法犯罪，相关法律内容详细，界定明确，处罚和规定异常严厉，适用条件完备。新加坡警察在执法过程中具有相当大的权力:根据《新加坡警察法》第25 条规定，警察可不为受命所为负责，即在对警察的诉讼案件中，如当事人有证据表明是按照上级主管授权所为，法院应当做出有利于被告人的判决;在处置突发事件的过程中，若罪犯暴力拒捕，警察拥有依法使用武器的自决权;在执行行政处罚的过程中不直接与被罚人接触，而是通过书面传达的形式，若被罚人拒绝执行，警察不得强制执行，需向法庭提出检控，经法律程序进行判决。不直接与行为人接触确保了执法的公正性，通过法律过程裁决争议进一步确认了处罚的权威性。

(三)多元化警力构成:完善的辅助警察制度，弥合警力短板

辅警制度最早发源于海洋法系国家，海洋法系国家认为社会治安应该由政府和民间共同维护，创立辅警队伍与正式警察协作维护社会秩序平稳运行［10］。辅助警察是新加坡警察部队的重要组成部分，主要目的是弥补警力不足的短板，扩大在社会上的警力覆盖范围，达到预防犯罪、侦查犯罪、打击犯罪的目的。

根据《新加坡辅助警察》条例规定，辅警的雇佣方即设立主体只能是政府部门、公司、法人或其他组织。公司和其他组织对辅警的雇佣性质类似于私人安保公司，新加坡警队通过雇佣资格审查、控制对雇佣单位高级管理人员任命、控制雇佣单位工作规程三方面，限制雇佣主体范围及其行为，如若经调查认为雇佣单位的行为违反相关条例规定，新加坡警察部队可立即撤销其设立辅助警察机构的授权并处以经济处罚。

新加坡辅助警察具有较高的机动性。当正规警力不足时，经内政部长批准，总监可行使职权调动辅助警察执行规定内容的勤务。在此期间辅助警察享有与正式警察相同的职权，履行相同的义务，且享受同等的豁免权及保护。在履职过程中，辅助警察必须通过考试并参加专业培训才可正式履职，并设有类似正式警察的警衔，可通过工作表现获得雇佣单位下晋升委员会提名晋升的机会，当通过晋升考试，并符合总监认为适宜的其他标准后，就可获得晋升，并且享有优渥的薪金、福利等保障制度。尽管是非正式警察，辅助警察也有一套完整严格的纪律管理制度，用以应对辅助警察的违纪违法行为，如，辅助警察可能涉嫌违纪的情况下，纪律研讯程序就会启动，这一程序由级别高于被调查对象或与其平级的纪检警察主持。纪律研训期间，被调查者有权为自己申辩，纪律研训程序结束后，出具调查结论，无罪则撤销案件，有罪则向雇佣单位提出处罚建议［11］。

(四)社会化定位:搭建良好公共关系平台，提升警队社会形象

警察公共关系战略是指警队的长期发展轨迹和目标确定，以及为实现这一目标所需要开展的具体工作和警务资源配置，是警队战略的一个组成部分，为实现警队的总体战略服务［12］。新加坡警察部队负责公共关系的专门机构是公共事务部(Public Affairs Department，PAD)，其主要职责是:向公众展示警察形象，积极推动预防犯罪，向公众公示及提供非机密警队信息，宣传并维护警队发展战略，搭建警队与公众联系的媒体与社会平台，确保警民沟通渠道顺畅，维持警民良好关系，促进社会治安质量提升。

一方面，由公共事务部运营的新加坡警察部队官方网站上，主要内容有:每日警讯，电子服务(E －services)，《新加坡警察部队年鉴》，社区警务概况，经济犯罪警示，犯罪情况月报，灭罪举报热线，寻人启事等。《新加坡警察部队年鉴》除各职能部门的年终总结报告外，还将公示本年度警队经费使用及分配情况，民众反馈情况统计，如2011 年共收到反馈50，460 条，2012 年共收到反馈72，325 条，2012年较之2011 年反馈量上升了42．8%，以统计数据的形式使之更具比较意义和说服力。

另一方面，通过现实社会中的警务实践加以巩固。新加坡警队在警民关系实践方面的主要做法是:其一，警察与社区居民进行一对一交流，以网络和手机短信方式发布犯罪预防简报和罪案预警，通过全国学生警察团开展宣传推广活动，鼓励警务人员积极参加义务工作和社区工作，实现警民关系良好互动。其二，与媒体保持顺畅的沟通，警队主动与媒体接触，通过与媒体建立各种长期和短期的合作，搭建良好的警察与媒体关系的平台。如有突发事故或罪案，新加坡警队并不会选择全面封锁信息，而会经过研究及评估后，向媒体提供相关信息的同时还会向媒体提供全面的背景资料，便于媒体全面权衡后作出较为全面的报道，同时将背景资料列为秘密不得向公众提供，这样既避免了突发事件下造成的媒体信息混乱，发出不实报道引起恐慌，同时规范了媒体的报道行为，不为后续调查造成阻碍［13］。其三，与社会组织及机构开展广泛合作，调动社会力量积极性。新加坡的全国学生警察团既类似于志愿者性质，同时也是警务人员的“延长臂”，类似组织还有全国罪案防范理事会。

三、自贸区时代背景下新加坡警察制度的借鉴意义

自2013 年9 月29 日，中国(上海)自由贸易试验区(下称自贸区)正式成立，在自贸区时代背景下，应对挑战，提升公安队伍服务能力，创新警务实践，直接关系到自贸区内的治安秩序平稳性、金融业务合规性、物流流转可靠性。新加坡警察部队有着国际顶尖业务水平，并已探索出一套合理健全的运行机制。通过比较和提炼，可从以下几个方面加以借鉴，实现在特定区域和背景的警务实践创新。

(一)精细警务运转环节，优化服务管理模式

公安机关的行政管理是日常警务工作的重要部分，是指有关公安机关自身组织运作的行政管理活动，包括对公安机关的管理和公安机关对自身的管理两个方面［14］。行政审批是行政管理的重要一环，在这一环节，公安机关直接面对来自社会的个人、组织、机构。深化行政审批制度改革可从三方面入手:首先，转变思维，强化服务意识。公安机构应实现由管理者向服务者的转变，做出服务承诺，用承诺倒逼服务各环节进行优化。如，承诺审批流程，细化各流程所需工作日;承诺通告申请者可网上查询审批进度及定制短信通告业务;承诺保障申请者合法权益，在规定工作日内回复投诉、建议及意见。其次，解放警力，广泛推行电子政务。随着电子政务广泛推广，一些例行性资料上传及维护，初期审批资料准备等工作均可尝试线上平台操作，为自贸区内组织、机构及个人提供自助柜台式的审批体验。同时也可将警力从审批初期的资料收集整理的繁琐工作中解放出来，更多地将警力下沉到地面，与自贸区内服务对象更直观地进行互动，交流。最后，与自贸区管委会紧密合作，探索高效审批模式。国务院颁布的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(下称《方案》)提出要建立一口受理、综合审批、高效运作的服务模式。同时，自贸区管委会根据相关规定将设立集中办理行政审批的场所，公安机关需和自贸区管委会及时协调，确保政策一致，口径统一，形成共识，简化行政审批门类、步骤。

(二)确定公共关系发展策略，完善警察公共关系建设体系

加强警察公共关系建设是适应政府信息公开形势的需要，是适应互联网时代背景下维护公安机关形象的需要，是适应公安机关执法规范化建设的需要［15］。自贸区内的高度自由，金融贸易，国际物流活动频繁。完善自贸区内警察公共关系建设体系可从以下几点入手。首先，建立警务信息公开平台，完善网络警务模式，公开如下信息:(1)自贸区公安机构的设置、具体职责等事项;(2)公安刑事、行政执法的主要法律依据(尤其是需要外资企业和个人知晓的我国法律规定的犯罪行为和违反治安管理的行为等)以及公安行政审批事项的法律依据、审批条件、审批时限、工作机构等事项;(3)除涉密、涉个人隐私等案事件之外，需要主动公开涉及公共安全的刑事、行政案事件的过程性信息［16］。其次，与媒体建立良好合作关系，及时沟通，利用媒体发布公安机关动态及预备推动的战略规划，广而告之，增加公众对公安机关认知的深度和广度;同时，加强自身新媒体建设，开展警务“微公关”，在自媒体平台上常规与特色并重，加强服务建设，突出多向互动，树立警察形象，赢得民众信任［17］。最后，推进公民警察学校工作，在自贸区内开展普法、犯罪预防、群众动员等工作。早在2010 年上海公安机关就借鉴了发达国家公民警察学校的经验，在全国公安系统中首创了上海“公民警校”，并利用世博会的契机为会场志愿者进行了第一批培训，完成培训后这些志愿者可以辅助进行一些会场治安维护、安全检查工作，取得了良好效果。自贸区公安机关可于自贸区内开展“公民警校”活动，组织园区内公司机构、工会组织等，以进行普法课程、自贸区警务座谈等形式开展具有自贸区特色的“公民警校”，强化自贸区内公司机构、个人在社会治安中的主体意识，引导公民意识的培育。

(三)强化辅警作用，创新自贸区警力构成

根据《方案》，自贸区将扩大服务业开放领域，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施(银行业机构、信息通信服务除外);推进贸易转型升级，建立整合贸易、物流、结算等功能的营运中心。深化国际贸易结算中心试点，拓展专用账户的服务贸易跨境收付和融资功能。支持试验区内企业发展离岸业务。先行先试外贸进出口集装箱在国内沿海港口和上海港之间的沿海捎带业务。支持浦东机场增加国际中转货运航班。这对自贸区公安机关提出了三重挑战:(1)服务业的开放，投资者资质要求降低可能会出现鱼龙混杂，良莠不齐，出现新形式的“黄赌毒”犯罪;(2)金融业务多样化可能带来新型经济犯罪，隐蔽性高，专业性强，为侦查带来阻碍;(3)国际航运业务的转型升级带来物流仓储繁荣，物资安全检查、安保措施，物流渠道的安全畅通，对自贸区公安机关安全保卫能力、交通管理能力都提出了挑战。自贸区公安机关可面向社会及具有相关资质的安保公司，强化辅助警察的作用，引入具备相当专业知识素养的辅助警察，以应对可能的新型经济犯罪。通过警务承包将物资安保工作和自贸区内交通安全管理进行有效分摊，综合缓解警力不足、专业知识储备不充分问题，扩大有效管理范围，保障公共秩序平稳运行。

(四)强化制度保障，积极推进配套法规出台

自贸区成立的意义在于让市场在较为宽松自由的环境下进行二次发育，释放出更多改革红利，提供可复制、可推广的经济改革、社会管理经验，具有重要的试验意义，但是也面临着法制领域制度保障不健全的困境。根据《方案》，一些国家法律已经做出相关调整。在自贸区公安机关进行警务管理和刑事执法过程中，保障执法主体的合法性，确保执法过程有法可依，执法结果有法可循，以及保证执法主体在法律制度的范围与监督之下，推进自贸区配套的法规制度出台，是自贸区公安机关在警务实践中所要重视的问题。

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