论多重流动境况中的儿童受教育权保护

祁 雪 瑞

(河南省社会科学院 政治与法学研究所，河南 郑州 450002)

论多重流动境况中的儿童受教育权保护

祁 雪 瑞

(河南省社会科学院 政治与法学研究所，河南 郑州 450002)

频繁流动，特别是儿童、教师和学校多重流动所造成的不稳定状况，与教育所需要的持续稳定性和教育资源分配的计划性相矛盾，对学生自身的学习和流入地学校的教学秩序、教学效果都产生一些不利影响。要保护流动儿童的平等入学权、平等在学权和平等升学权，相关制度建构应借鉴当代教育平等理论，改革教育管理体制，落实就近入学，增加教学评价主体，改进学生评价标准，逐步取消升学限制，优化配置教育资源。

多重流动；儿童； 受教育权；保护

网络出版时间：2014-01-10 15:28

根据联合国《儿童权利公约》(Convention on the Rights of the Child)，儿童是指18岁以下的人，这与中国的《未成年人保护法》规定的未成年人一致。按照中国的学制，6岁半入小学，高中毕业基本上是18岁半到19岁，从学校教育的视角来看，高中及其以下教育阶段的学生都可以称为儿童。下文语境中的儿童，主要指义务教育阶段的适龄儿童，也延及高中和职高的学生。

严格意义上的流动儿童，比习惯称谓的流动儿童范围更广，是指所有跟随家长移动迁徙的儿童，包括从农村流向城市的儿童及在城市间流动的儿童。多重流动境况是指家长流动、学生流动、教师流动甚至学校也流动[1]，近年来学校流动方面有所改善，但是其他3个方面情况依然堪忧。多重流动境况中的儿童是流动儿童中的大多数，相对于农村长住儿童和城市原住儿童，他们是一个特殊的群体。流动，特别是多重流动所造成的不稳定状况，与教育所需要的持续稳定性和教育资源分配的计划性相矛盾，对学生自身的学习和流入地学校的教学秩序、教学效果都产生一些不利影响，需要研究解决。比如，多重流动造成学前教育缺失、辍学比例升高、教育管理混乱等诸多不利儿童发展的后果。流动儿童辍学率高还增加了其犯罪的可能性。

过去被习惯地称为“流动儿童”的群体，由于用语不太确切，近几年的中国官方文件改称为“进城务工人员随迁子女”，简称随迁子女，以区别于原住儿童，方便进行针对性服务和政策性关照，这既是对城市化和城镇化历史趋势的回应，也是对教育公平的践行。为了叙述方便，下文也对“多重流动境况中的儿童”简称为随迁子女。据2012年统计，中国有2.53亿农民进城务工，他们的子女在流入地接受义务教育的有1 260.97万人,其中在小学就读的有936.74万人。

一、儿童受教育权的内涵及随迁子女遭遇的问题

依据受教育过程来划分，儿童受教育权包括入学权、在学权和升学权，对于随迁子女来说主要是平等权问题，即平等入学权、平等在学权和平等升学权，也就是与城市原住儿童相比较，不受歧视、同等情况被同等对待的问题。此外，还包括他们自身因为流动遭遇的特殊问题，比如教材不同问题、学籍转移问题等，在学过程中的权利状况比较复杂。

入学权是指适龄儿童进入学校接受教育的权利，主要指义务教育阶段“一个都不能少”的教育原则下在居住地就近入学的权利。这里的关键词，一个是“居住地”，一个是“就近”。平等入学权，是指在同一学区内居住的儿童被同样对待的权利，随迁子女在遭遇被拒绝入学、简易学校被取缔、收取高额赞助费等不良待遇之后，面临的主要问题是就近入学的需求得不到满足。在教育资源短缺和分配不均衡的情况下，当学校不能满足临近所有儿童就近入学需求时，被牺牲的往往是随迁子女群体。

在学权，是指学生在学校学习期间与学习过程有关的各种权利，对于随迁子女来说，主要是平等权问题。平等在学权，是指在同一学校内学习的儿童被学校和老师同样对待的权利，也就是在教学过程中不被歧视的权利。随迁子女遭遇过单独编班、教学资源配置异常、教师与同学的精神排斥、被责令退学、被强迫留级等不被接纳和难以融入正常教学环境的问题。现阶段，有些问题解决了，如单独编班，但是大部分问题仍然存在，这既有无法避免的客观原因，也有体制的僵化传承原因，还有学校决策层和教师的认识等主观原因。

升学权是指小学毕业生、初中毕业生、高中毕业生进入高一等级教育阶段学习的权利。在这一权利实现过程中，随迁子女平等权利遇到的障碍主要是户籍问题。户籍地与居住地不一致的学生同户籍地与居住地一致的学生，在升学过程中经常被区别对待。在小升初过程中，由于学校教室及学生座位短缺，师资有限，随迁子女往往被限制入学或者被拒绝入学。在初中升高中过程中，随迁子女平等升学权被侵害的主要表现是不能享用优质教育资源。在单纯依据考试分数竞争性录取的情况下，由于中考前得不到良好教育，随迁子女大部分因成绩较差而无缘享用优质教育资源，以致于这一群体中的很多人初中毕业后就辍学了，他们中有些人甚至因为中考无望而提前辍学。在高中毕业考大学的过程中，现行制度要求考生在户籍所在地报考，由于不同地区使用不同教材，使用不同高考试卷，这事实上是迫使随迁子女在不公平环境下参加高考，限制了随迁子女平等考入大学的权利。

二、现行教育制度存在的缺陷

中国《教育法》等相关法律明确规定：公民享有平等的受教育机会，不应受财产状况等客观因素的限制。但是，这种原则性规定并没有得到很好的贯彻。资源紧缺、地方保护、身份歧视、教学评价指标不合理等负面因素，致使从地方到中央的习惯做法、政策、法规甚至法律本身都存在相当程度的不公平，平等原则没有很好地贯彻到具体的制度中。教育不公问题作为城市病的一种，囊括了教育资源的分配不均、教育机构的身份歧视、对学生的身份歧视、大学招生的地域歧视、高考户籍限制等教育不公平现象。

对于随迁子女来说，现行教育法律、法规和政策在明示的基本原则上都是利好的，但具体制度规范往往是不利的。随迁子女群体相对来说是个新生事物，现行的主要教育法律法规产生于限制迁徙的宏观制度背景，立法滞后。过去的体制是城乡二元分割，教育资源分配严重不均衡，虽然近期出台了一系列旨在补偿和特殊关照随迁子女的教育政策，但仍然难以从根本上改变对随迁子女教育不公平这一现实。对现行教育制度进行分析总结并对照随迁子女群体的基本需求和特殊需求，其显现出来的缺陷主要有：

(一)小学属地管理，资源优先满足本地学生，对于随迁子女就近入学没有强制性的责任规定

《中华人民共和国义务教育法》对于随迁子女入学作出了强制性规定，目前已经不是问题，但是对于“就近入学”的小学生就学原则却难以落实。在学位不足的情况下，随迁子女往往被作为最后考虑的群体而无法就近入学，导致他们上学穿过几条交通主干道、坐公交车十几站的都有，严重影响了学习时间和人身安全。如某行政村小学在优先解决完本村户籍生和买房户的子女入学后，剩余的招生名额拿出来供符合条件的外来务工人员抓阄。该学区教育负责人连续几年呼吁新建学校或者扩容改造，由于筹集资金问题难以解决而未被上级批准。教育资源配置对受教育人口波峰波谷的适应能力不足长期难以改观，主要是决策者没有承担不良决策责任的风险，缺乏解决问题的动力。以北京为例，2010年义务教育阶段随迁子女是41万多人，2011年9月份的统计是48万多人，2012年将近61万人，到2015年预计会达到85万人，因为义务教育的款项是按照户籍所在地划拨，确实给北京的学校造成了很大压力，也给随迁子女就近入学造成了障碍。

(二)教学评价以升学率、学习成绩为最重要标准，导致随迁子女在学校内部遭遇种种歧视

有些学生在经历千辛万苦，甚至是缴纳了不菲的赞助费以后，进入教学条件相对较好的公立学校，由于难以融入学校的教育大环境，不得不再次回流到教学条件比较差的民办学校，有些学生被劝说转学、退学，有些学生被迫留级。

(三)优质高中教育资源均衡分配的力度太小，无规定均衡分配渐进的时间表，也无规定针对规避政策行为的应对措施

比如一些优质高中按照政策要求拿出一定比例招生指标分配到各个初中以后，仍然要求按照考试成绩择优录取，一些教学质量差的学校因为没有学生通过考试，指标就被调剂走了[2]。以上种种制度偏差和规避行为，导致随迁子女对优质高中教育资源的享用极度匮乏，从而影响到其对高一级教育阶段的选择范围，也间接决定了这一群体走向社会所可能定位的阶层局限，导致社会阶层固化。

(四)户籍藩篱导致一些城市抵制随迁子女异地高考和中考，给该群体造成难以逾越的障碍

这一显而易见的不公平由于有旧制度的撑腰，甚至造成了民间冲突，城市原住民与城市移民之间因为教育利益之争而走上大街引发街头事件，在网络上更是两军对垒，剑拔弩张。比如占海特事件，随迁子女一方呼吁教育平等，要求异地中考和高考权利，原住民一方要求制度因循守旧，拒绝城市移民的要求，继续独享优质教育资源①。 目前中国大学招生中对当地考生投放了比平均水平高得多的名额，如39所国家“985工程”重点大学的招生名额即是如此，北京近几年的高考录取率都在80%以上，而作为生源大省的河南却一直都在80%以下，这既凸显了教育资源分配的不公平，又加剧了随迁子女考生与本地考生的教育利益冲突。

(五)对于民办学校的歧视性待遇导致民办学校难以留住人才，教师流动频繁

民办学校登记为“民办非企业”性质，教师退休待遇与企业相同，教师在岗待遇也不如公办学校，引起教师对前途的忧虑，造成对人才的吸引力大打折扣。据调查，河南某市民办学校流动年轻教师占该市全部流动教师的45%，他们既是民办学校教师的主流，也是流动教师的主流。教师的频繁流动使其无法全身心投入教学，导致民办学校教育质量难以提高，而民办学校的学生大多数是随迁子女。

三、可资借鉴的当代主流教育平等理论

教育平等理论主要阐释教育公平与教育平等的内涵、分类与关系。概括来说，教育公平包括两个方面：其一是横向的公平，即受教育权的平等。每个人都拥有与他人相同的受教育权利，包括过程的公平和结果的公平。其二是纵向的平等，就是有差别的平等。教育本身应当使人们获得改善自身境遇的机会，应当将教育作为“补偿利益”的方式，弥补经济因素造成的不平等问题。教育公平实质上是人们对既存教育利益，诸如教育机会、教育资源等的分配是否合理，以及这一分配方式产生的原因和标准等的价值判断[3]。

以上横向的公平和纵向的平等，也可以表述为均等性公平和非均等性公平。均等性公平是指平等地对待相同者，是一种横向的、水平的和平均的公平；非均等性公平是指纵向的、垂直的和不均等的公平，即不均等地对待不同者。对于教育资源配置来说，这两种公平要同时兼顾，具体问题具体分析。均等性公平主要用于评价基于身份、能力方面的非歧视分配，反映的是人格平等和机会均等。非均等性公平主要用于评价基于地区、群体、个体差距方面的补差性分配，反映的是人道关照和历史性补偿。需要指出的是，无论哪一种公平，都不应该被理想化、绝对化和表面化，所谓公平，是基本公平，是相对公平，是实质公平。

四、随迁子女受教育权保护制度的建构

实现随迁子女平等受教育权，首先，需要解决教育资源总体不足境况下的平等享用问题；其次，解决在学过程中因为学习成绩、家庭经济状况、家长社会地位而被歧视性对待，对学习帮助和教学融入的需求得到满足问题；再次，是在优质教育资源稀缺的现实中如何公平地得到分配给这个群体的机会；最后，是升学权中户籍壁垒的破除，这一权利的实现由于受到城市既得利益群体的抵触，成为最难啃的一块硬骨头。针对前述问题，建议从以下方面重构教育制度：

(一)扩大义务教育统筹管理范围

变革教育管理体制，义务教育阶段的学校由省级统筹管理和投入，解决由地方投入为主带来的不同地区教育资源差距悬殊问题和教育设施峰谷调节能力不足问题。加强人大对同级政府落实教育经费“三个增长”的法律监督③，加大教育投入，限时解决超大班额、大班额问题。借鉴日本中小学标准化建设的经验，缩小地区差距。

(二)明确就近入学空间标准

对就近入学进行详细规定，并规定学区所在地行政负责人的决策责任后果。建议把“就近”限定在小学一年级学生步行10分钟到15分钟的范围内，新建学校选址要优先考虑这一条。否则，就近还会是个橡皮筋。可制订专门的教育发展行政责任制度，如果某学区出现无法就近入学的学生，且在开学前无法协调解决，要对学区所在地行政负责人问责。

(三)革新教育评价标准

改革教学评价标准和对学生个体的评价标准，并拓展对学校考核评价的主体。在教学评价标准中把帮助学生进步作为重要指标。在对学生的评价标准中，把历时性的进步作为重要指标，不进行横向比较。在针对学校的考核评价指标中，把学生及其家长的意见分配较大的权重，改变管理本位的传统，突出学生主体性和家长满意度，改变只对上级负责的体制，突出教育事业服务大众的本质，把应试教育理念转变成促进学生全面发展的养成式教育理念，如此，受益最大的将是随迁子女群体。

(四)逐步放开对学生的户籍限制

鉴于中国大、中、小城市及县、乡、村教育资源占有差距悬殊的现实，在努力均衡教育资源，缩小城与乡、城与城之间教育差距的同时，在相关政策中给出改革的时间表，每年都要要求切实的改变。比如，要求一线城市每年允许多少比例的非户籍随迁子女就地考试，考试指标可以按照居住时间进行分配，二线城市相应增加比例，三线城市增加更大的比例，这样逐步地解构不公平不合理的制度，既可以给随迁子女相对的公平，也可以避免对城市教育资源冲击过于猛烈而引发一系列问题，在条件成熟后修改相关法律法规，明确取消升学户籍限制。

(五)教育资源配置突出公平与均衡

把公平和均衡作为教育资源优化配置的明示原则，增量投入优先保障刚性需求，存量管理突出优质教育资源共享。改变过去头重脚轻、青睐高等教育的做法，增量投入优先用于随迁子女急需的学前教育、义务教育和职业教育。在优质教育资源共享方面，教育实践中已经涌现出不少好的做法，应该及时提升为具有普遍约束力的制度。在优质教育资源无法迅速增长的客观条件限制下，资源共享是资源公平分配便捷有效的途径，是一种内涵式的增长方式。如：教师无校籍管理的体制创新，校长流动性任职的校际间交流，优质课件的信息化共享等，都是资源共享的有力举措。

流动儿童特别是处于多重流动境况中的儿童受教育权实现方面的问题，与现行制度的不合理限制密切相关。这种限制从纯粹理论的角度看并不合理，但有一定的现实合理性；从教育公平的角度看是不正确的，但从教育的计划性角度看又是必需的。关键是什么程度的限制才是适当的，如何把限制降到最低直至取消。这是一个兼具价值性和技术性的问题，目前的制度没有给出答案，需要在实质平等的大原则下寻求具体出路。多重流动境况中儿童教育所面临的诸多特殊问题比较复杂，需要家长、学校、社会和政府部门协同解决，无论哪一方面的单打独斗都是不可行的。流动还将长期存在，制度必须面向未来。

注 释：

① 据报道，占海特2012年15岁，她在珠海出生，在上海长大，从幼儿园到初中都在上海。2012年6月初中毕业后，因无法在沪参加中考就读高中，被迫在家自学。占海特看中的上海浦东外国语学校，是由李嘉诚捐资1 500万港元参与建造的。占海特给李嘉诚写信说，为什么学校能接受非上海户口的李爷爷的捐资，却拒绝我这个非上海户口的学生求学？

② 正如全国政协常委厉以宁在2012年全国政协十一届五次会议第三次大会上发言所说：当前教育资源分配不公，已经形成社会阶层的固定化、凝固化，形成职业的世袭化，导致农民工的后代只能成为农民工。

③ 所谓“三个增长”，即中国《教育法》中规定的各级政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生平均公用经费逐步增长。

[1] 武晓伟，刘越.农民工子女教育问题的再审视[J].南京人口管理干部学院学报，2006，(1)：19-21.

[2] 缪志聪.指标生政策：谁受益真的很玄吗？[N].中国教育报，2013-05-09(3).

[3] 李利敏.河南省高等教育公平问题研究[J].劳动保障世界(理论版)，2012，(5)：5-7.

(责任编辑 治丹丹)

Protection of the Right to Education of the Children in Various Movements

QI Xue-rui

(Institute of Politics and Law,Henan Academy of Social Sciences,Zhengzhou,Henan 450002,China)

Frequent movements,especially the instability caused by the various movements of children,teachers and schools,are contradictory with the sustainable stability and the plan of educational resources assignment that education needs.They have brought about some adverse effects on students’ learning and schools’ teaching order and efficiency.The paper thinks that, in order to protect children’s right to education,some relevant systems should be constructed by using modern theory of education equality,reforming educational management system,implementing the policy of receiving education nearby,adding the subjects of teaching evaluation,improving student assessment criterion,phasing out limitations of entering schools and optimizing the allocation of education resources.

various movements;children;right to education;protection

2013-11-05

河南省哲学社会科学规划项目阶段性研究成果(2012BFX020)

祁雪瑞(1963-)，女，河南滑县人，河南省社会科学院政治与法学研究所副研究员，法学硕士，主要研究方向为教育法、教育行政。

D 92

A

2095-462X(2014)01-0043-04

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20140110.1528.043.html