差异化原则与中国特色社会主义福利制度

周爱国

（南京工程学院，江苏 南京 211167）

当前中国正处在实现中华民族伟大复兴的中国梦的关键时期，如何成功跨越中等国家陷阱是决定中国能否实现中国梦的核心问题之一。中等国家陷阱的特征一般集中表现为经济发展停滞、社会腐败蔓延、贫富差距持续扩大。以习近平为总书记的新一届中央领导集体上任以来，通过全面深化改革，促进经济持续稳定发展，强力反腐，改进作风，开展群众路线教育实践活动，以扭转社会风气，完善社会保障制度，缩小社会贫富差距。习近平提出，宏观政策要稳定，微观政策要搞活，社会政策要托底。[1]以民生建设为重点的社会主义福利制度的发展和完善，对于缩小贫富差距，促进社会和谐稳定，为全面深化改革创造良好的社会环境具有重要作用。因此，研究中国特色社会主义福利制度具有重要理论价值和实践意义。

差异化原则和中国特色社会主义福利制度之间有何关系？中国特色社会主义福利制度的内涵、特征、目标模式和实施路径是什么？对于这些问题学者们已经进行了很多的研究，也提出了具有建设性的思想。但是对相关问题的理解，仍然存在不同的观点，仍然有许多值得我们研究的地方。根据理论研究和实践的发展，我们认为中国特色社会主义福利制度的发展方向是构建适度普惠型社会福利。所谓适度普惠型社会福利就是要把社会福利制度的普遍性原则和差异化原则辩证统一起来。福利制度的普遍性原则，是基于对公民社会权利的认可和尊重。但是，普遍性原则并不是要求社会福利制度回到平均主义，或者大锅饭的状态。在强调社会福利制度普遍性原则的同时，我们要认识到，每个公民所能够享受到的现实的、具体的社会福利项目和水平应该是有所差异的。适度普惠型社会福利制度就是要把权利的平等性和待遇的差异性有机地结合起来。这样既能够实现公民社会福利权利的统一，又能够有效地避免西方国家高福利社会曾经出现过的激励缺乏的弊端。理论上，关于福利制度普遍性的原则有许多研究。但是，关于福利制度差异化的原则研究不多。所以有必要深入研究社会福利制度的差异化原则。

一、中国特色社会主义福利制度的文献研究

为了理清差异化原则与中国特色社会主义福利制度之间的关系，首先有必要对有关中国特色社会主义福利制度的研究进行简要回顾，以明晰中国特色社会主义福利制度的概念。从现有文献来看，中国特色社会主义福利制度的概念最早由郑功成提出，他在《中国社会保障30年》、《中国社会保障改革和发展战略——理念、目标和行动方案》等著作中首次提到中国特色社会主义福利社会的概念，并提出，到中华人民共和国成立100周年时，真正将人民带入一个幸福的社会主义福利社会。[2](p109)但是这个概念并不统一，许多学者用了几个相似的术语，例如中国特色福利社会、中国特色普惠型社会福利制度、适度普惠型社会福利制度、底线公平的社会福利制度等。这说明对于中国特色社会主义福利制度的概念还需要进一步讨论。

中国特色社会主义福利制度这个概念自从提出以后，引起了学者们的广泛关注，大家从许多不同角度对这个概念进行了分析。毕天云和景天魁分析了建设中国特色社会主义福利社会的重要意义。他们认为，建设中国特色社会主义福利制度，是实现社会福利现代化的必然趋势，是超越中等收入陷阱的必由之路，是中国特色社会主义社会建设的目标，是缩小贫富差距实现共同富裕的基本路径，是应对全球金融危机的有效举措。[3](p96-102)毕天云从中国社会福利制度与西方社会福利制度比较分析的角度，提出了中国特色社会主义福利制度的基本特征：一从性质上看，中国特色社会主义福利的性质是社会主义的，与西方的福利国家制度相区别，中国特色社会主义福利制度是与中国特色的经济制度与政治互相适应的福利社会；二是中国特色社会主义制度的意识形态基础是马克思主义，马克思主义既是中国特色社会主义的指导思想也是中国福利社会的意识形态基础；三是中国特色社会主义福利制度的目的与福利国家的政治算计不同，建设中国福利社会的根本目的不是为了内部的政治控制和外部的对立与对抗，而是为了改善和提高中华民族的生活质量，增进中国人民的福祉；四是中国特色社会主义福利制度的福利水平是适度的。所谓适度实质是保持经济发展与社会福利的均衡，也即在保持经济发展活力的同时实行福利增长，具体指社会成员享有的福利水平要适中，既不是福利最小化也不是福利最大化。[4](p108-113)郑功成从战略高度分析了中国特色社会主义福利制度的发展方向。第一步，目标任务是构建普惠全民的两免除一解除，免除生存危机，免除疾病忧虑和解除老年后顾之忧的基本保障制度。第二步目标任务是实现中国特色社会保障制度全面定型，稳定发展。第三步目标任务是在继续提升社会保障水平、缩小不同群体之间差距的条件下，实现由基本保障型向生活质量型，由形式普惠型向实质公平型发展的目标，并成为促使和维系财富合理分配格局的支柱性制度保障，最终向中国特色的福利社会迈进。[5](p21-23)彭华民从制度主义分析的角度，提出中国社会福利制度和西方社会福利制度的发展轨迹有一定的相似之处，但是中国社会福利制度的发展有自己独特的特点，支撑中国社会福利发展的政治制度是中国特色的社会主义制度，支持中国社会福利制度转型的是社会主义市场经济。[6](p163-176)刘继同探讨了现代社会福祉概念视角下中国特色社会福利制度框架建设。张映芹探索了中国特色社会福利制度的基础，提出经济的迅速增长为构建中国特色普惠型福利制度奠定了经济基础，渐强的公民人权意识是构建中国特色普惠型社会福利制度的社会基础，民生本位的公共财政是构建普惠型社会福利制度的政策基础，中国传统的大同思想是构建中国特色普惠型社会福利制度的文化基础。[7](p34-40)

综上所述，中国特色社会主义福利制度是中国特色社会主义社会的有机组成部分，是建立在社会主义市场经济基础之上的社会福利制度，根本目的是增进全体中国人民的福祉，长远战略目标是构建具有实质公平、保障生活质量的中国特色福利社会。中国特色社会主义福利制度的发展，既有世界经济社会发展的一般逻辑，也有中国自身的特点。社会主义制度是中国特色社会主义福利制度发展的社会制度基础；社会主义市场经济是中国特色社会主义福利制度发展的经济基础；马克思主义理论和中国传统文化是中国特色社会主义福利制度发展的思想文化基础。在实践方面，中国特色社会主义福利制度最根本的特点是福利水平的适度性，要把福利权利的普遍性和福利水平的适度性辩证统一起来，构建适度普惠型社会福利。这既有利于克服西方高福利病的问题，也有助于增强经济的竞争力。

二、普惠型福利是构建中国特色社会主义福利制度的发展方向

所谓普惠型社会福利制度，是一种制度化的社会福利，强调社会福利制度的普遍性和互惠性。普遍性是指享有社会福利是一种基于公民资格的法定社会权利；互惠性是指这种社会权利是权利和义务的统一，公民在享有社会福利权利的同时，相应承担社会福利义务。从理论上来看，相对于选择性福利而言，普惠型社会福利制度是一种制度性福利，制度性社会福利的典型代表是福利国家。哈里·格维茨认为：福利国家是社会在基本需求方面为其成员的福祉承担法定的，因此也是正式的和明确的责任的制度表征。[8](p13)它表明社会福利是政府承担的法定的、正式的和明确的责任，同时也是公民法定的、正式的和明确的社会权利。社会福利制度的互惠性，是社会对于现代市场经济所引发的传统家庭互助功能弱化的一种积极反应。越来越多的居民不再能依靠以家庭为基础的互助关系，这就产生了一个问题，即如何才能将这些人纳入到一个由政策促成的互助和保障关系中去，这种关系能满足他们的特殊需求，但也要他们相应地承担义务。[8](p96)普惠型社会福利制度是历史发展的产物。制度化社会福利的出现，一方面是迫于市场经济风险的压力；另一方面也是对公民社会福利权利的认同。为了应对1929年全球经济大萧条，罗斯福政府在1935年制定了《社会保障法》。1941年，为了回应第二次世界大战期间，英国民众对于战后英国社会福利的期待，英国发表了《贝弗里奇报告》。这两个文件标志着西方现代社会福利的制度化转型。随之而来的福利国家浪潮，使普惠型社会福利制度曾经成为一种世界典范。虽然后来福利国家危机的出现，引发了人们对于社会福利制度的全新思考，但是社会福利作为一种公民权利的思想依然深得人心，值得我们借鉴和研究。

我国的社会福利制度应该如何发展完善？在建设社会主义市场经济过程中，我们形成了补缺型的社会福利体制，实际上是一种选择性的社会福利制度。要改革这种有缺陷的福利制度，我们认为发展方向应该是构建普惠型社会福利制度。2007年十七大提出加强民生建设，接着民政部提出构建适度普惠型社会福利制度。普惠型福利制度逐步成为一个热点概念，学者的研究也逐步增多。

就我国目前的形势而言，构建适度普惠型社会福利制度有着特殊的意义。首先，适度普惠型社会福利制度是实现社会主义社会共建共享，实现共同富裕的制度化渠道。通过社会福利这种再分配方式，可以切好社会财富这块蛋糕。其次，适度普惠型社会福利制度的建设，有利于凝聚社会共识，缓解社会矛盾，促进社会稳定。再次，构建适度普惠型社会福利制度，也是政府责任意识的表现，体现了社会文明进步。

三、强调福利制度的适度性是基于历史教训和现实条件的审慎判断

我们在构建普惠型社会福利制度的同时，也要强调普惠型社会福利制度的适度性，这是基于历史教训和现实条件的审慎判断。就历史而言，福利国家危机的教训深刻；就现实而言，我国社会福利制度的建设完善必须建立在我国经济社会发展的现实条件之上。

（一）福利国家危机警示我们必须强调普惠型社会福利制度的适度性。

作为普惠型社会福利制度的典范，福利国家曾经在人类历史上创造过辉煌的时期。但是，随着时代的发展，福利国家的弊端日益显现，并不断深化为一种社会危机。福利国家危机的表现主要在于：一是经济上福利支出的财政危机，失业率居高不下；二是社会关系领域政府福利部门的膨胀和低效率；三是在全球化背景下，民族国家经济竞争力的削弱；四是文化方面社会福利共识逐步瓦解。这一切综合的结果就是福利国家曾经作为一种社会理想激励人们，最终却成为了一场众人讨伐的恶梦。因此，我国在构建普惠型社会福利制度时，必须吸取福利国家的教训，避免福利国家高福利病的老路，在积极实现公民社会权利的同时，注意社会福利制度的适度性。

（二）我国目前的经济社会发展水平决定我们的普惠型社会福利制度必须是适度的。

目前我国仍然处于社会主义社会的初级阶段，我们仍然是发展中国家。我国目前的经济社会发展水平与西方发达国家相比仍然有很大的差距。这种经济差距决定了我国社会福利制度的发展，必须从我国的现实国情出发，必须是适度的社会福利，而不可能是高福利。

四、差异化原则的概念与启示

差异化原则，是在坚持公民福利权利普遍性原则的前提下，在设计和实现公民福利待遇项目和待遇水平时，要能够体现出城乡差异、区域差异和行业差异的客观现实，使社会福利待遇项目具有选择性，社会福利水平具有梯度性。差异化原则意味着对天赋差异的默认以及对弱势群体的保护。差异化原则体现了社会福利制度公平正义的理念。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要建立更加公平可持续的社会保障制度。这种提法体现了现有政策对社会福利制度公平正义理念的认同。社会福利制度的差别性原则，正是对于社会福利制度公平性的实质追求。

如何理解社会福利制度的公正性？罗尔斯在《正义论》一书中，对公正的理念进行了分析。他提出了正义的两大原则，第一自由原则，第二平等原则，包括差别原则、机会的公正平等原则两个分原则。罗尔斯的正义思想值得我们借鉴。我们认为，社会福利制度的普遍性原则体现了正义的平等自由原则，社会福利制度的差别性原则体现了正义的差别原则。所谓差别原则是保护一个社会最少受惠者的最大利益。[9](p8)罗尔斯期望达到一种事实上的平等，而这种平等实际上需要以一种不平等为前提，即对先天不利者和有利者使用并非平等的而是不平等的尺度，因为对事实上不同等的个人使用同等的尺度必然会造成差距。[9](p25)差别原则就是允许将市场的不平等用于扩大市场外的平等，就是用非市场的再分配来调节市场内的分配。[10](p8-15)这对于发展社会福利是有启示的，即为了实现社会福利事实上的平等，社会福利在形式上要打破平等，也就是要体现出差异化原则。

差异化原则对于构建中国特色社会主义福利制度具有重要的启示意义。中国特色社会主义福利制度的顶层设计要能够体现出普遍性和差异化的辩证统一。普遍性原则主要表现的是公民权利。作为一个国家的公民，应当平等地享有共同的公民权利，包括社会福利权利，这也是社会主义制度优越性的表现。过去，我国补缺型社会福利把一部分公民，特别是农民排除在社会福利体系之外的观念和做法是不合适的。但是，我们对于平等的理解，不是绝对的平均主义。平等是对公民权利的共同认识，并不意味着每个公民都享有同样的、具体的社会福利待遇。差异化原则体现的是具体的福利享受，它要能够包容大量的、千差万别的每个公民面对的社会现实。差异化原则，要能够反映出我国社会福利客观存在的城乡差异、区域差异和行业差异。由于我国经济社会发展水平客观存在的城乡差异、区域差异和行业差异，在社会福利制度的顶层设计上，不可能简单划一，采取一刀切。否则，会造成严重的社会问题。差异化原则还体现在福利安排的梯度性。福利待遇要有梯度性，要能够激发人们就业和劳动的积极性。例如，养老保险制度，可以设定菜单，在全国统一基础养老金的基础上，公民根据自己的收入状况，选择不同的缴费和待遇层次补充养老金。这样就实现了普遍性和差异性的统一。这样既实现了公民权利的统一，也适应了我国经济社会发展水平差异巨大的社会现实，使中国特色社会主义福利制度能够稳步向前推进。

五、差异化原则是实现适度普惠的本质要求

适度普惠型社会福利制度，是一个新概念。作为一种本土化的理论创新，这个概念还有待理论的不断完善和实践的逐步检验。对于社会福利制度适度性的理解，我们认为一方面要做多角度的分析，另一方面，也要把握适度性的实质。

（一）社会福利制度适度性的多角度分析。

首先，从需求看，适度福利就是满足公民的基本需要，而不是全部需要。与动物本能的需要相区别，人的需要是丰富的、复杂的。而且人的需要是以人类的形式而存在的，也就是说人的需要不仅具有自然性，更具有一种社会性，是一种社会需要。马克思认为，“需要是人的本质属性”。[11](p514)人的需要与动物的需要的根本区别在于类需要的满足方式。因为人的满足需要的方式既与人的自然本性有关，又是人的创造能力的体现，而人类的创造物就是人类的文化，包括物质文化和以观念、制度的形式存在的精神文化。人类文化的积累反过来又会影响人的创造能力的发挥，所以人的满足需要的方式就是在人的自然本性和人类文化的相互作用下形成、变化的。[12](p22)人类活动在实现需要满足的同时，不断创造和丰富着更多的需要，从而创造和丰富着人类的文化，进一步形成和积累着人类的社会需要和文化需要。社会福利作为公民社会权利的体现，只能是满足公民的基本需要。公民全面的社会需要和文化需要，必须通过公民参与社会创造活动来实现，在现代市场经济环境中，即公民必须参与市场竞争，才有条件和机会获得全面的社会需要。

其次，从供给看，适度福利就是一种有限福利，它必须基于社会所能提供的有限的社会福利资源，必须与本国的经济社会发展水平相适应，与本国的基本国情相适应。改革开放以来，我国经济社会虽然取得了巨大发展，但是我国长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有根本改变，在福利制度推进上，我们一定要警惕西方福利病的教训，不能把人们对于社会福利的预期提高到不适当的水平，以免重蹈西方覆辙。

再次，从政策演化看，适度福利是对目前我国福利制度的有限的、谨慎的扩展。推进改革，胆子要大，步子要稳。中国特色社会主义福利制度的构建是关乎亿万人民福祉的大事，关乎社会和谐稳定。因此，推进福利制度建设，要大胆求证，审慎实践，稳步推进。

（二）社会福利制度适度性的实质。

社会福利制度适度性的实质是社会福利的发展不能损害经济竞争力的提升。随着经济全球化的不断发展，深刻改变了全球经济竞争的格局。随着社会福利支出在人力资源成本中所占比重的不断提高，社会福利支出对经济竞争力的影响越来越大。由于社会福利支出的刚性，一旦形成福利依赖，将严重影响一个国家或者地区的经济竞争力。我国在构建适度普惠型社会福利制度时，一定要吸取西方国家福利病的教训。

（三）差异化是适度性的本质要求。

适度普惠型福利制度，不是要回到平均主义的计划经济时代，也不是要走向危机叠出的福利国家。而是在差异化待遇的基础上实现公民普遍的福利权利。差异化体现了公民权利与义务的辩证统一，既保障了公民的社会权利，也激发了公民就业和劳动的积极性。我国计划经济时代的福利安排，是在城乡二元的社会体系下实现了福利权利的普遍性。西方福利国家的福利安排实现了福利权利的普遍性原则。但是，二者所面临的核心问题是激励问题，是就业与劳动积极性的挫败。与之相反，我国当前的社会安排，突出了激励问题，却牺牲了公民社会权利的普遍性原则。要解决这个问题，正确的思路应当是正确认识福利安排的普遍性和激励性，实现社会福利制度普遍性和差异性的辩证统一。

结论

构建中国特色社会主义福利制度，对于推进我国实现社会公平正义具有重要的现实意义。发展普惠型社会福利是构建中国特色社会主义福利制度的发展方向。基于历史经验和现实条件，我国普惠型社会福利制度的发展，在注重普惠性的同时，也要强调社会福利的适度性。差异化原则是适度普惠型福利的本质要求。中国特色社会主义福利制度的顶层设计要能够体现福利制度普遍性原则和差异化原则的辩证统一。普遍性原则体现的是公民权利的平等，差异化原则体现的是对我国经济社会发展水平不平衡的客观现实的尊重。中国特色社会主义福利制度的发展要努力在普遍性和差异化两者之间寻求最佳的平衡。这不仅体现了决策者的智慧，也反映了中国的文化传统。

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