减少政策波动

贺军

在经历了十八大之后的理思路、立战略、定规划之后，中国进入了落实规划的“细棋”阶段，这个阶段虽然不像制订战略那样“高大上”，但对于实施政策、配置资源和驾驭局面的能力要求其实更高。

从今年“两会”透露的信息判断，棘手的是今年初中国经济显示出的疲软迹象，今后经济仍面临诸多不确定性，经济领域的某些问题可能还会恶化。汇丰的采购经理指数（PMI）显示，2月中国制造业活动触及7个月低点。贸易数据也描绘了一幅不太明确的画面，1月出口强劲增长，而2月出现了收缩。

现在中国在各种改革上的纠结，主要是因为要在短期问题与长期问题之间取得平衡。为了应付很多火烧眉毛的短期问题，政府不得不在既定的改革中抽身回望，或者放松既有的改革力度，这无疑使得改革举措打了折扣。

比如，在刺激经济增长与推进改革之间，人们担心中国决策层为保经济目标而刺激经济，就像在2013年夏天所做的那样。迹象表明，中国央行已经放松货币政策，如果向金融体系注入更多的流动性，将为大型国有企业和地方政府提供喘息空间，它们正在艰难偿还2009年货币刺激政策后积累的贷款。此外，刺激政策还将有效地遏制社会不安定，因为企业将能够为每年数以百万计的进城务工人员创造就业机会。

又如，在企业债务违约问题上，尽管从理论上大家都知道要按市场规则行事，允许违约事件发生，以市场化的方式体现投资风险。但是，由于中央和地方政府都担心由此引发系统性的金融风险，于是地方政府和银行不断出面兜底，都认为不能在自己的地盘上出现违约事件，其结果是市场机制不能发挥作用，风险被人为推迟，结果将会导致更大的系统风险。

所以整体来看，“两会”之后中国面临的形势，并不会变得更加简洁清晰，仍然存在大量的不确定性，有太多的政策需要落地实施，并且中国改革的真正深入将会遇到极大阻碍。

第一，改革的规则发生变化，市场变得更加复杂。十八届三中全会宣布了全面改革的宏大设想，这一提法如果要落实，除了要展开一场更加彻底的市场化改革，与此相关还将会衍生出一系列的重要改革——政府放权、国企放弃垄断、市场准入放开、银行信贷取消歧视、取消各种投资限制、取消重要商品的进口配额等等。但是一些规则在发生变化，不同于过去政府干预市场，现在是市场竞争主动掺杂了政治。这种情况在过去极为罕见，现在则有常态化的迹象。

第二，中国全面改革的难点既在中央，也在地方。从态度和行动来看，中央层面的改革与基层情况形成了鲜明对照，中央至少在态度上已经调整，而庞大的地方层面还没有启动。例如，新型城镇化问题上，中央部委、地方政府和开发商各有解读，而且各有安排，越到基层，旧城镇化模式的惯性越大，“变着法子走老路”的情况依然普遍。如果全面改革要突破深入到基层并取得一定效果，预计起码也需要2年时间。改革突破的关键看干部队伍，中国干部队伍的问题冰冻三尺，在不动体制的情况下，解决起来难度很大。

第三，部分政策质量不高，有远景而无规划。全面深化改革决定出台之后，将会驱动从中央到地方的一系列改革政策出台——从经济到城镇化再到人口政策等，但从已出台的政策来看，部分政策的质量不高，重远景和目标，轻规划和可操作性，政策的系统配套也不够。比如北京日前高调表示要控制人口，通过外流产业来减少人口。然而，北京人口的聚集是复杂的经济、社会、政治、城市规划等因素所形成的，简单通过迁移产业来减少人口，在目前几乎是不可能完成的任务。此外，控制人口还涉及到法律修改问题，过去的城市总规、经济和产业规划等都必须做相应的修改。

如何在不确定性中保持平衡发展，减少改革过程中政策的波动，是摆在政府面前的挑战。正因为如此，我们坚定地认为，在改革的安排上，不能过于局限在短期目标和个别目标，更要关注系统性的战略目标和系统风险。如果只关注前者，由于各种利益因素的干扰，毫无疑问会导致政策出现波动，如果政策扰动过多，可能会导致中国在整体改革目标上失焦，从而贻误改革时机。

（作者为安邦咨询（ANBOUND）高级研究员）endprint