政府需要一次ERP再造

郭宇宽

2014年3月17日，旨在帮助留守儿童的大型公益项目——“圆计划”在京启动。CFP供图

在商业领域由信息化和ERP（企业资源计划）代表的管理思想所推动的管理创新已经非常普遍，更好地实现以客户为导向的资源和服务配置。而在中国以教育为代表的公共服务部门依然延续计划和部门权力分割的体制，无法适应城镇化和人口流动的需要。

政府公共服务延续计划经济思维

稍微有点年纪的人可能还记得过去在国营饭店吃饭的经历，油乎乎的桌子、排长队的客人、嘈杂的环境是进门的第一印象。服务员的服务态度实在不敢恭维，买饭就像要饭一样得低声下气，稍不注意还会引来一顿白眼。更要命的是服务员可能很多，但不要想他们会主动服务你。比如你要吃一笼包子，要先到一个柜台排队买票，再到另一个窗口领包子，最后还得到另一个地方领碗筷、酱醋等。虽然到处都是服务员，但一切都要自己来。

有一个传说体现了国营饭店用户体验之差。建国后北京的全聚德烤鸭响应政府号召搞公私合营，从家族式经营变成了干部管理，在店里贴上了新时代的店规，其中有一条叫“服务人员严禁打骂顾客”。这种非常底线的东西都要以店规的形式规定出来，可见当时的服务质量有多低。

造成这种现象的原因很好理解，计划经济容易导致“划地盘、分任务、定指标”的思维方式。国营饭店的员工当时都是“吃公粮”的人，所以没有动力为客人着想。我是负责卖餐票的，那柜台就是我的地盘，卖票就是我的任务，至于你端盘子人手够不够用，会不会导致客人排长队，我根本不关心。

这几年我一直关注“打工子弟”和“留守儿童”的教育问题，发现许多问题的根源跟当年国营饭店的问题原因是一样的，都是政府在提供服务的时候延续了一种计划经济的思维。比如现行关于流动人口子女教育的指导性文件是国务院于2001年出台的《关于基础教育改革与发展的决定》，其中“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”（简称“两为主”政策）是所有现行政策的逻辑基础。“两为主”政策规定了解决流动儿童教育问题的责任主体——流入地政府，而且看起来很符合教育公平的精神，既然所有适龄儿童都能就读公办中小学了，岂不是真正实现教育公平了吗？

现实结果是，北上广等大城市的打工子弟教育状况并没有得到根本改善，媒体接连报道的打工子弟学校被关停事件直接反映了“两为主”政策在执行中的尴尬：现有公办中小学无力全部吸纳不断涌入的流动儿童，一边新小区房地产开发不断建设，人口密度加大，一边有些小学因为本地户籍生源减少还被拆了开发房地产，同时民办学校甚至是未取得合法执照的“打工子弟学校”远远不能达到义务教育学校“标准化建设”的要求。

另一方面，笔者的团队从教育年鉴中统计了2001年至2010年十年间全国中小学生均预算内事业费、在校生数、教职工数三个关键教育财政指标。通过下面这几个图，可以很明显地看出，这十年来中小学生均预算内事业费逐年上涨，而中小学在校生数逐年下降，教职工数基本保持平稳。即使剔除通胀因素，可以说财政在数量投入上的增长绝对是有目共睹的。

为什么近年来相当比例的财政投入增长，学生人数在下降，但民众对教育的满意度能与财政投入同步上涨呢？虽然还没有成熟的模型和指标来监测，但是从媒体的报道等来看，反而近几年有教育问题引发的冲突和矛盾越来越激烈。这种情况表明，在 “流动儿童”渐渐成为主流的情况下，政府以计划经济提供公共服务的思维方式已跟不上城镇化所提出的更高要求，公共服务体系亟待革新。

这背后的原因，与国营饭店的困境是一样的，运营成本很高，服务员很多，服务质量却不佳。我们近年在教育上财政开销不少，各地教育局的干部不少，吃财政饭的教师编制也不少，但教育服务体制却没有像样的改革。我们的教育主管部门在公共服务问题上还是在以计划经济年代的户籍人口为依据“划地盘、分任务、定指标”，上级推下级，一级一级往下推。

部门利益阻碍公共服务效率提升

将流动儿童的教育问题横向扩展，所有政府的公共服务都存在类似的问题。比如一个孩子出生前后，这个家庭需要安全、卫生、教育、计生等各方面的服务，在中国现行的政府架构下就需要这四个部门同时参与提供，加上财政等支持性部门牵涉的部门更多，更重要的是这些部门横向间往往不是合作的关系，而是一种竞争关系，这就导致其服务的对象被各部门用作争夺资源的工具，而不是服务的目标。

比如现在许多地区的流动儿童上学都需要“五证”（各地有差异，“两证”、“三证”皆有），其父母要到公安局办暂住证，到老家开独生子女证（或准生证），到工商办营业执照等等。其中每一个证件都是一道门槛，背后都是一群靠开证明吃饭的人。必须承认政府提供公共服务有对信息、证明的需求，但实际上很多程序是被各个部门出于利益的考虑有意地将一个国民待遇问题搞复杂了。

这就像国营饭店一样，资源的配置不是因事设人，而是因人设事。比如卖饭票和发碗筷明明可以一个人搞定，但出于对“编制”的需求，饭店断然不舍得扔掉一个编制名额。管理学中有一个著名的案例叫“不拉马的士兵”，讲的是一位炮兵军官到下属部队参观炮兵演习的时候，发现有一个士兵站在大炮旁边一动不动，直到整个演练结束，这个人也没有做任何事。军官询问缘由，所有人都说编制就是这样的，这个人一直存在，但都不知道为什么。后来军官查资料了解到，原来早期的大炮是用马拉的，炮车到了战场上，大炮一响，马就要跳，就要跑，一个士兵就负责拉马。现在不需要用马拉大炮了，但编制仍然留了下来。其实现在许多部门都强调自己任务多重，目的就是为了保住这“不拉马的士兵”。

美国第四任总统麦迪逊有句名言叫“政府不是天使”。一个政府机构就像一个企业组织一样，部门之间也有争夺资源、扩充自己的动力。这种扩张如果不加以限制，最终会变成拖垮整个组织的根源。

本届政府亟需进行一次ERP流程再造

管理学界现在有一个很火的案例叫“海底捞现象”。海底捞是从四川发展起来的一个连锁火锅企业，以高水平的服务质量闻名。在海底捞，筷子的长度让人烫不到手，有专门供勺子搭着的钩；排队时还有人帮你擦鞋，饭桌上刚准备做手势，服务员小妹已经心领神会地跑过来了；服务员总是保持微笑，让客人身心愉快。

有了海底捞这样的企业，很难想象类似于过去国营饭店的餐饮企业还能存在于市场上。这些年虽然没有人号召餐厅要如何做，但是餐厅的服务和改革开放之初比有很大的进步，原因就在于餐厅这种组织受到了市场的挑战。如果不在管理上革新，使客户有更好的用户体验，就会被市场淘汰。凡是直面市场竞争企业组织都会不断进行流程的优化，争取用最少的资源获得最大的产出。所以现在的优秀餐厅可能看起来服务员比国营饭店少多了，但绝对不用自己起身去要这要那。

然而中国的问题是，现行的政治体制下政府缺乏足够的竞争和挑战。尤其是现在的政府任期制度决定了一届政府往往把政绩转化到GDP的增长上，上一些大工程、大项目，而不愿费力去进行一些“练内功”的改变。而我认为现在最缺乏的改变，就是对政府组织中庞大的部门之间的流程进行一次再造，使流程能够优化。

ERP（企业资源规划）是上世纪90年代流行起来的一个管理学工具，目的在于把企业的流程、业务和资源配置进行优化，从而使企业的各项职能衔接更加严丝合缝，提高产出效率。如果我们将提供公共服务的政府理解为一个企业，那么我认为ERP就是现在政府最需要的。过去有一篇华罗庚的《生活中的统筹学》，里面以泡茶的例子讲了如何对工作流程进行统筹，提高工作效率。这里面体现的其实就是ERP的思想，同样的人力、物力资源，通过进行流程优化可以大大提高项目效率。当然企业管理和政府服务流程比泡茶要复杂得多，两者之间在操作上也存在很大的差异，但对ERP思想来说都是适用的。

简政放权之后怎么办

我们已经可喜的看到，本届政府表达了减少行政审批和控制公务员编制的决心，这是在削减自身权力方面下了很大的决心，迈出了很大一步。但简政放权之后，这些公务员也不能让他们下岗。削减这些部门权力的同时，如何注意服务思路的转变和工作流程的优化，不让减政放权成为推卸应尽责任的借口。

其中最直接的动力是财政的压力，目前纳税人对于公共服务的呼声在倒逼改革，哪里的孩子出事故了，一个吸引眼球和同情的惨剧，都可能形成政府的公信力危机。我们习惯的政策是哭声大的孩子有奶吃，哪个方面呼声强了，就设立新的部门和编制。就相当于一个餐厅，很多拿工资的服务员闲着没什么事做，客人来了等急了，也没人招呼，客人发脾气了，经理就来安抚，又设立新的岗位招新的服务员，新服务员很快又会被老服务员的风气熏陶变成最终占着柜台无所事事，又有客人新的抱怨。最终这种店人员会越来越臃肿，客人却越来越不满意。

本届政府减政放权改革也面临同样的财政约束，像类似教育这样的公共服务不能让社会满意，不光是追加财政资金的问题，必须跳出老的套路，迫切需要像企业上一个ERP系统的思路一样，以中国国民为导向，优化资源配置，服务员不用太多，设的窗口不要那么高，别让顾客在各个窗口之间跑来跑去，同时又要让顾客享受到尽可能简便的服务，到哪里都能被招呼，不被遗忘。这是本届政府一个很大的挑战。

本世纪以来各级政府越来越重视信息化，本来是可以籍此契机，以信息管理为龙头，优化公共服务资源的配置。但笔者在这一年多的调研中发现，各级政府在搞信息化的过程中，又体现出强化部门利益，资源浪费的现象存在。比如几乎各个部门都有对人口信息的需求，据我们了解公安、计生、统计、教育等各部门都在推动信息系统的建设，但其中逻辑依然是基于本部门利益来考虑系统的架构和建设，几乎不考虑被服务者的感受。其中有很多数据其实是可以共享的，但现在很难做到，有些基础的概念也无法达成共识。比如对于人口信息，分别有户籍人口、常住人口、暂住人口等多个概念，同一地区各部门对人口信息的统计往往差别很大。

同样的道理，除了信息采集，ERP思想几乎可以应用到政府服务的各个方面。坦白讲，现在中国的政府服务流程之臃肿复杂堪居世界前列，稍微进行一点改革都会给纳税人带来巨大的效益。这方面的工作有很多可以做。ERP强调的制度和流程优化，即使在服务细节上无法达到海底捞的高度，但我认为对于纳税人寄予政府的期望来说足够用了。

中国所谓“流动儿童”，其实是一个开放社会的常态，人本来就是应该流动的，就像人一顿饭想出去吃，只要不嫌累，选哪家都无妨，但是计划经济年代，安排人除了在家吃，就是在单位食堂吃，想出去找一家饭馆，都是国营的，还给大家添麻烦。

本届政府减政放权的观念改革，必须和中央政府推动ERP改进的管理思想相配套，一个在中国国土上流动的公民所享受到的公共服务，即使做不到像海底捞那样，至少也不该让人跑来跑去盖章，还办不成事，那样心情填堵。

（作者为中国经济体制改革研究会公共政策研究中心副主任）