城市化与城市公共服务需求动力及趋势研究

徐双明

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350108)

城市化与城市公共服务需求动力及趋势研究

徐双明

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350108)

论文在分析城市化与城市公共服务需求的逻辑关系的基础上，指出在某种程度上，城市化是推动城市公共服务需求的源动力，并从经济发展水平、地域景观结构、收入结构、人口结构等方面论述推动我国城市公共服务需求的机理，据此进一步探析我国城市公共服务的需求趋势，指出需求种类和总量不断加大、需求结构层次化明显以及需求表达方式制度化是我国未来城市公共服务需求发展的总趋势。

城市化；城市公共服务；需求动力；需求趋势

一、城市化及城市公共服务

(一)城市化的内涵

对于城市化的内涵，国内外学者根据自身专业的特点对城市化的内涵做出不同的阐述。日本京都大学山田浩之教授认为，关于城市化的内涵，可以从两方面加以理解：一方面是在经济的基础过程中的城市化现象，主要是指城市产业结构比例和生产活动；另一方面是在社会文化过程中的城市化现象，主要是指居民生活、居住、交际、娱乐等活动。[1]中国人民大学叶裕民教授认为城市化是由传统的农业社会向现代城市社会发展的自然历史过程，包括以下几方面内容：城市化是城市人口比重不断提高的过程、是产业结构不断优化的过程、是一国中产阶级逐渐形成并占据主体的过程、是城市文明不断发展并向农村渗透和传播的过程、是一个现代社会结构形成的过程。[2]

上述两种代表性的观点对城市化概念的理解和概括表明：城市化不仅仅是指城市人口的增加，也不仅仅是指城市数量的增加，而是指伴随经济发展水平的提高，城市集聚能力不断增强而引起的城市人口结构、地域结构、产业结构、社会阶层结构、居民消费收入结构及城市文明不断优化与提升的历史的过程。城市化仅从任何一个侧面都不能准确地反映城市化的本质，是多维的概念。[3]

(二)城市公共服务概念及内涵

公共服务是一个历史范畴，具有阶段性的特征，在统治型政府中基本没有公共服务，但是自从统治型政府向管理型政府转变开始，公共服务的问题被提上了议事历程，对公共服务的研究也就开始了。[4]公共服务的概念起源于19世纪末德国，尽管在此后的100多年时间里发达国家越来越重视政府的公共服务职能，并将提供社会公众所需的公共服务视为政府应当承担的公共责任，但是对于什么是公共服务仍没有统一的认识。一般来讲，现代社会中所谓的公共服务，是指政府运用公共权力和公共资源向公民所提供的各项服务。[5]而城市公共服务是指仅在城市地域内，政府运用公共权力和公共资源向市民所提供的各项服务。公共服务包括公共教育、公共文化、社会保障与就业、医疗卫生、环境保护、公共安全等无形产品，也包括基础设施、道路交通、免费公园等有形产品。城市公共服务是公共服务领域里非常重要的一个分支，其最大的特点是具有严格的地域性、强烈的排外性、市民主体享受公共服务的终身性和永续性。

公共服务也是一个历史过程，随着经济社会的发展、公民社会的逐渐成熟及政府保障能力的逐步提高，其范围和标准是动态变化的。近年来，我国新型农村合作医疗服务体系不断健全，公共服务体系得到进一步的完善，城市公共服务也得到了空前的发展，其范围非常广泛，而且大都是与市民生活息息相关，比如供水、供电、供气、公共教育、公共文化、社会保障与就业、医疗卫生、环境保护、公共安全等无形产品，环保绿化、基础设施、道路交通、免费公园等有形产品。城市公共服务已经成为市民生活中不可或缺的一部分，且日益影响着市民的生活质量和城市的可持续发展。

(三)城市化与城市公共服务需求的关系

城市的出现，是人类经济社会发展到一定阶段的产物，是人类走向成熟和文明的标志，也是人类群居生活的高级形式。但是，在城市化发展进程中，城市公共服务需求对城市化发展水平和质量起着决定性作用。从历史上看，城市的形成基本上源于防御需要、宗教需要、交易和降低交通成本等需要，正是这些公共需要才推动了城市的形成与发展，同时城市的形成与发展加大了对城市公共服务的需求量，这表明城市的形成与发展同城市公共服务的需要高度相关。从现实来看，随着我国经济社会发展水平、居民消费收入水平和政府职能水平的提高以及工业化向后工业化发展的需要，城市作为现代经济、政治中心，推动城市现代化发展成为必然，人们对城市公共服务的需求量会越来越大，需求种类会越来越多。国家“十二五”规划纲要中提出的公共教育、社会保障与就业、医疗卫生、基础设施、环境保护、公共安全等公共服务皆与城市化有密切关系。城市化是推动城市公共服务需求的动力，而城市公共服务在城市化进程中起着关键性作用，随着城市化的水平和质量的不断提升，市民对城市公共服务的需求也越来越大。

总之，城市化与城市公共服务需求的关系是辨证统一的。城市公共服务的需求起源于城市化的发展，但城市化引领城市公共服务发展到一定阶段后，城市化的持续发展需要得到城市公共服务需求迅速膨胀过程中释放出来的内需支撑。随着经济社会发展水平的不断提高，两者之间相互依赖、相互促进，呈“你中有我，我中有你”的螺旋式发展格局。

二、城市化视角下公共服务需求动力因素分析

随着城市化的发展，城市公共服务需求快速膨胀，在某种程度上，城市化是推动城市公共服务需求的动力，具体主要包括：经济发展水平(产业结构)、城市空间结构、城市人口结构、居民收入结构等。

(一)经济发展水平

城市经济发展水平在一定程度上可以代表一个国家的经济发展水平，而经济发展水平与产业结构水平存在着高度相关性。从发达国家的经验来看，经济发展的水平与公共服务需求的扩张程度存在着高度相关性，当人均GDP超过1 000美元时，公共服务需求开始集中凸显，如果此时该国进行经济政策调整，适应公共服务需求的变化，该国经济就可以顺利实现内需增长的模式。[6]

恩格尔系数是用来衡量人们生活水平及消费结构的一个重要指标。我国城镇居民家庭的恩格尔系数从1978年到2012年共下降了20.4个百分点，这意味着，随着经济社会的发展，城镇居民收入水平不断提高，居民在生存方面的需求已经得到了基本的满足，并开始向更高层次的需求发展。从公开的数据分析来看，随着人均年收入的上升，城镇居民用于食品、衣着等支出不断下降，这反映了我国城镇居民对社会公共服务需求有明显的收入弹性，而且表明城镇居民已经进入以娱乐享受型产品和耐用品消费为主的消费阶段，对社会公共服务的需求大幅上升。

(二)城市空间结构

城市化的发展在空间上表现为城市空间结构的不断变化。城市空间结构是指城市要素按照各自的经济区位要求在空间范围的分布和连接状态，是城市经济结构、社会结构的空间投影。[7]不同的城市空间结构对于公共服务需求的影响具有较大差异。

首先是单中心空间结构，这种空间特点往往表现为传统大城市和现代小城市，中心城区是城市政治、经济、文化、社交等活动的集中区域，而城市其他区域则围绕它向外均匀发展。该结构的城市公共服务需求通常表现出集中的偏好且需求量非常大，要求城市的教育、医院、图书馆、交通设施、公园及娱乐场所等大量公共服务分布在城市中心及其周边。其次是扇形空间结构，这种空间特征多出现在城市化初期向中期转变的过程中，由城市不同租金引起的向外延伸，呈现扇形特征。这种城市空间结构实际上是由居民财富占有的层次决定的，典型的表现为城市居民的社区结构，不同层次的社区的公共服务需求具有极大的层次性。[8]再次是多中心空间结构，这种特征主要出现在发达地区高度城市化的进程中，如广州、上海等由于城市规模的不断扩大，城市经济活动快速出现分散化，具体表现为工业主要集中在郊区，服务业主要集中在城市中心区等城市各区域功能化明显，这种空间结构会导致城市对公共服务的需求呈现分散化、完备性、竞争性的特征。

(三)城市人口结构

随着我国城市化进程的逐步深入，城市人口结构会随之发生相应的变化。城市人口结构对城市公共服务需求的影响主要表现在人口结构中的年龄结构和流动人口结构。

1.年龄结构。一方面，我国人口自然增长率从1987年16.61‰下降到2012年4.95‰，虽然自然增长率相对数下降了，但是绝对数仍然是增长的，与学前教育等相关的公共服务需求一直处于上升阶段。尽管城市家庭的人口自然增长率较农村家庭低，但是城市公共服务水平和质量远高于农村，对学前教育、幼儿园、儿童公园等公共服务需求的质量有更高的要求。另一方面，随着我国老少抚养比达到峰值，“人口红利”对经济增长的拉动作用将会降低。随着“人口红利”的逐渐消失，我国已经进入了老龄化社会，2012年我国60周岁及以上老龄人口比例达到了14.8%的历史新高，加上目前我国城市家庭小型化，我国家庭结构呈现出明显的“4-2-1”结构。据民政部统计数据显示，2012年城市老年人空巢家庭的比例已达49.7%，意味着在未来几十年中国将会面对养老、医疗等老龄服务体系的巨大缺口，这不仅将引起公共服务需求的大幅增加，还会迫使公共服务需求的重心向满足老龄化人口需求的方向转移。

2.流动人口结构。随着外来务工人员的逐年增加和落户条件的放宽，农民进城务工并要求落户的需求越来越大。这种农村人口大规模向城市迁移，不但给城市经济进一步发展注入了新动力，而且也极大地促进了对城市公共服务的需求。一方面，快速增长的外来流动人口加大了对城市基础设施、道路交通、网络电信、生活污水处理等的公共需求；另一方面，由于户籍制度的限制，这部分人口虽然生活在城市，但是没有享受到与本地市民同等的公共服务，故在这部分人口逐渐转变为城市人口的过程中，其对在子女教育、医疗卫生服务、失业保险、养老保险和其它社会福利等方面的公共服务需求将会越来越迫切。

(四)居民收入结构

马斯格雷夫认为，城市化的进程和由此所致的拥挤现象已经提高了对基础设施和公共劳务的需求。[9]随着收入的提高，人们所需的公共服务构成发生了变化，人们更倾向于对高端、享受型公共服务的需求。根据马斯格雷夫对1890年—1990年美国的公共服务需求的实证分析得出：其收入弹性是大于1的。由于公共服务的需求收入弹性是大于1 的，收入的提高必然会使公共服务需求的提升幅度更大。

改革开放以来，我国城镇居民收入取得了高速增长，并发生了剧烈的分化。根据弹性理论，不同收入人群对公共服务需求的结构有差异，主要表现在：中低收入人群偏好于低收入弹性的公共服务，如基础教育、公共交通、公共卫生等；中高收入人群偏好于单位收入弹性的公共服务，如公办教育、基础设施、医疗设施等；而高收入人群则偏好于具有高收入弹性的公共服务，如高档中高等教育、环境保护、保健、娱乐设施等。

三、我国城市公共服务的需求趋势

(一)需求种类和总量不断加大

一方面，随着我国城市化的迅速发展，城市空间不断扩张，人们生活水平和质量不断提高，居民对城市公共服务数量和质量提出了更高的要求。另一方面，在农民市民化的过程中，农民对城市公共服务的需求量异常大，在这部分人口逐渐转变为城市人口的过程中，其对城市公共服务的需求将会越来越迫切。另外，快速增长的外来流动人口同样加大了对城市基础设施、道路交通、网络电信、生活污水处理等的公共需求。

城市化与城市公共服务需求的关系是相互依赖、相互促进的。随着城市化水平和质量的不断提升，城市公共服务需求也在不断膨胀，尤其是表现在居民对物质需求的满足和对精神需求的渴望上。因此，从这个角度上来讲，无论从公共服务的数量上还是种类上，都呈现出快速增长的趋势。

(二)需求结构层次化明显

随着我国城市化水平的提高，居民收入水平明显改善，根据马斯洛的需求层次理论，我国居民对城市公共服务的需求也呈现出层次性。在农民市民化的进程中，准市民对子女教育、老人养老服务、医疗卫生服务等城市基本公共服务的需求呈快速上升趋势，而市民对医疗保健、交通通讯、教育文化娱乐服务等城市非基本公共服务的需求呈快速上升趋势，这意味着在我国城市化的进程中，不同居民对城市公共服务的需求表现出不同的偏好。

不同收入层次的居民在公共服务需求的结构上有差异，主要表现在：中、低收入家庭对基本公共服务的需求所占比重较大，如基础教育、公共交通、公共卫生等；中、高收入家庭偏好于公办中高等教育、基础设施、交通通讯、医疗设施等公共服务；而高收入家庭则偏好于高档中高等教育、环境保护、卫生保健、文化娱乐等公共服务。因此，只要我国城市居民收入结构没有发生较大的变化，那么居民对公共服务的需求必然表现出层次性。[10]

(三)需求表达方式制度化

需求表达方式制度化主要表现在城市公共服务需求表达机制和需求决策机制的制度化。随着我国民主化建设水平的提高、新闻网络媒体的愈加规范、政府办公的愈加透明，使得公众在参与公共事务的能力和意愿上有了大大的提升，比如说加强对政府公共行为能力的监督，提高对政府公共服务水平的要求和期望等等。

具体来说，城市公共服务需求表达方式制度化首先表现在对公共服务需求渠道上。随着我国公民社会发展的不断成熟、法制体系的不断完善，政府在对公共服务需求表达的媒介作了相应的制度安排，如开放专门的网络公共论坛以方便公民集中表达其需求偏好，以扩大和规范公民用于体现自己实际需求的公共平台，建立完善的需求表达和回馈机制。其次，表现在对公共服务决策的参与度上。一方面由于我国公民的知识文化水平不断提高，对生活质量提出了新要求，尤其是城市居民对生活质量的要求越来越高，因而，他们十分愿意而且有能力参与相应公共服务的供给决策的全过程；另一方面是在我国以人为本的科学发展观的指引下，更加重视公民的切身利益，因此，在制定相应公共服务的决策前，必然会征求广大居民的意见和建议，并鼓励居民参与决策。比如城市居民家庭用水价格调整听证会、城市居民家庭用电价格调整听证会等公共服务的决策充分体现了公众参与对决策的影响。第三，表现在对公共服务的评价上。以往的做法是不管政府提供什么的公共服务，市民只能接受而无法表达不满，同时政府也较少受理此事。然而，近年来，这种情况发生了翻天覆地的变化，不但市民敢于通过现代新闻媒体等方式表达对政府提供的公共服务表示质疑和不满，而且政府也勇于采用网上办公模式，专门收集各方意见和建议，用于完善公共服务的基本属性和提供更人性化的公共服务。

四、结语与启示

但是，要想妥善地处理好在城市化过程中所遇到的民生问题和社会问题，那么必须使城市化发展进度与城市公共服务发展水平相适应。为此，在城市化过程中推进城市公共服务发展应该做出以下努力：第一，确保不同收入阶层能够充分享受到不同层次的城市公共服务，并且公共服务数量和质量能满足收入不断增长的居民的需要；第二，确保城市公共服务供给必须满足城市化发展的需要，尤其是城市交通道路、公共交通、电信服务、城市空间规划、城市绿化等公共服务；第三，确保人均城市公共服务数量和质量不下降，尤其是在城市化进程中由农村人口城市化和人口老龄化加剧而引起的城市人口增加，对城市公共服务数量和种类提出了新要求；第四，确保城市公共服务供需机制制度化、程序化，使之能及时表达居民的意愿，真正实现基本公共服务均等化，让发展的成果惠及所有的居民；第五，确保城市公共服务财政资金来源和投入具有可持续性。

〔1〕 山田浩之.城市经济学[M].大连：东北财经大学出版社，1991.

〔2〕 戴为民.国内外城市化问题研究综述[J].特区经济，2007(5)：266-268.

〔3〕 刘耀彬.城市化与生态环境耦合机制及调控研究[M].北京：经济科学出版社，2007.

〔4〕 石国亮，张超，徐子梁.国外公共服务理论与实践[M].北京：中国言实出版社，2004.

〔5〕 王浦驹，莱斯特·M.萨拉蒙，等.政府向社会组织购买公共服务——中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.

〔6〕 叶可新，邓智团，徐靖.中国城市公共产品需求的决定因素及发展趋势[J].上海经济管理干部学院学报，2011(5)：8-14.

〔7〕 顾朝林，甄峰，张京祥.集聚与扩散——城市空间结构新论[M].南京：东南大学出版社，2000.

〔8〕 杨寅.公共行政与社区发展[M].杭州：浙江人民出版社，2005.

〔9〕 马斯格雷夫.财政理论与实践[M].北京：中国财政经济出版社，2003.

〔10〕 薛曜祖.城市化与城乡基本公共服务均衡配置[J].当代经济管理，2014(6)：47-51.

(责任编辑 周吉光)

Urbanization and Urban Public Services Demand Motivation and Trend Research

XU Shuang-ming

(Fujian Normal University，Fuzhou,Fujian 350108)

With the acceleration of urbanization, the development of urban public services showed a rapid expansion of demand trends. Based on the analysis of the logical relationship between urbanization and urban demands on public services, pointed out in a way that urbanization is pushing the city's source of power demand for public services. Discussed in terms of the mechanism and the level of economic development, regional landscape structure,income structure, demographic structure of the city to promote the demand for public services. Accordingly further discussion demand trends of urban public services.

urbanization; urban public services; demand motivation; demand trends

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.04.009

2014-05-10

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.04.009.html 网络出版时间：2014-09-02 15：30

徐双明(1988—)，男，江西上饶人，福建师范大学经济学院区域经济学硕士研究生，主要研究方向为区域协调发展研究。

F294.1

A

1007-6875(2014)04-0044-04