新公共行政与新公共服务比较分析

张 丽

(黑龙江大学 政府管理管理学院，黑龙江 哈尔滨 150080)

新公共行政与新公共服务比较分析

张 丽

(黑龙江大学 政府管理管理学院，黑龙江 哈尔滨 150080)

新公共行政学是20世纪六七十年代产生的，以注重规范研究、致力于追求社会公平核心研究内容的公共行政理论；新公共服务则是20世纪末以公民为核心的关于政府角色的公共行政理论，二者都是公共行政领域上具有里程碑式意义的重要理论，都对行政理论发展产生了重要了影响。主要从产生背景、理论基础、研究领域三方面进行比较，并分析了他们之间的不同之处，指出未来的公共行政理论发展方向是以价值为前提的效率与价值的统一。

新公共行政；新公共服务；效率；价值

一、产生背景比较

(一)新公共行政学的产生背景

20世纪六七十年代，伴随着美国经济和技术的发展，社会矛盾也日益增多。美国连续发生了一系列政治、经济和社会危机，民权运动、反战示威、学生运动、暗杀事件再加上其后的水门事件、能源危机等等，严峻现实对政府管理以及行政学研究提出了严峻挑战，而新公共行政学则是“作为对几个刺激性事件，最著名的是越南战争、持续不断的种族暴乱、对公共行政知识基础的不满以及发生在社会科学领域的普遍变动的回应”[1]政府在应对社会危机上解决的无力以及反映的迟钝促使人们对政府日益不满，引发了质疑传统公共行政观点、价值的革命，传统官僚行政面临着合法性的危机。

(二)新公共服务产生的背景

9·11事件在美国的发生，公务人员在这个事件中所做出的牺牲，极大地冲击了长期以来个人主义占统治地位的美国社会，人们重新开始认识到超越自我利益去关注更广发公共利益的公共精神；同时在这一时期，世界范围内的民主政治也发生了巨大的变化，进入了民主政治发展的第三波[2]，民主政治的发展使得人们更加注重公民权利，在政治民主化的影响下，各国政府纷纷采取措施来保障公民权利，推动民主化的进程。这一时期新公共管理经过一段时间的兴盛，其内在矛盾日益凸显出来，迫切需要一种可替代理论。新公共服务就是在这种情况下应运而生。

二、理论基础比较

(一)新公共行政的理论基础

1.对传统公共行政的批判

建立在威尔逊、古德诺的政治与行政二分以及韦伯科层制基础上的官僚制自其诞生之日起就有自身的困境，由于传统二分论观念使行政研究局限在一个非常狭窄的领域内，尤其把研究焦点放在行政机关预算、人事以及很多组织内部建设的问题上。相反，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等研究，使公共行政远离于社会危机处理的需要[3]；传统公共行政强调效率至上，注重对权力、结构、原则以及程序的研究，忽视了公共行政过程的复杂性和公民参与的重要性，其结果必然是“随着理性和技术的高扬，人的热情和解放却被压抑了;随着组织的效率的改进，人的工作却变得无意义和非人格化了”[4]。同时对多元价值理念的排斥，对民主、公民参与、社会正义等价值的排斥，只能导致“有行政而无公共”；实证主义的研究方法，事实与价值相分离，奉行价值中立原则，避免涉入价值判断，使得研究者居于象牙塔之中，无法参与实际决策中来，更重要地是使得传统公共行政人员沦为技术官僚，在应对危机处理社会问题上显得无力。

2.新公共行政产生的理论基础

(1)现象学。现象学是胡塞尔创立的一种哲学理论，并在二战后得到发展的高潮。将其运用在公共行政研究当中的是科克哈特，他的论文《朝着一种公共行政的理论》写到：“现象学致力于探讨哲学的基础，以便能够揭露及剥除实证科学的根本预设和假定，从而直接了解人类的意义……这种现象学的途径，设法搁置了那些由科学观察者从外部强加到人类行动上去的人类行为或特性，而注重从行动者本身的立场去领会那些行动的确切含义。”[5]对于公共行政而言，则是通过从公共组织的角度去探讨的，批判了官僚制组织的机械、封闭缺乏责任感和灵活性的特点，提出了另一种理想组织类型即“合作性的组织模式”。总之现象学它表明了有对关于人的目的、想法的改变，是思想上的一种精神革命，为公共行政提供了一种研究视角。

(2)后行为主义的影响。后行为主义是针对第一代行为主义而言，第一代行为主义主要是指20世纪四五十年代西方学界兴起的对行为主义进行研究的热潮，以西蒙为主要代表人物，认为社会科学应同自然科学一样主张定量研究，主张事实与价值相分离，注重行为主义科学化。第一代行为主义在20世纪六七十年代遭到挑战后，与之相反的后行为主义兴起，后行为主义重新肯定政治价值，更加注重关心价值问题。其直接影响了公共行政学的研究，重新关注价值问题，重视规范性的价值判断。正如弗雷德里克森在《论新公共行政学》中阐释的“新公共行政学主张的是人们所说的第二代行为主义……不太偏重于‘一般的’而较偏重于‘公共的’……不太偏重于‘中立’而较偏重于‘规范的’……他对公共行政学的研究和事件以及对政府的一般行为都有显著的影响”。[6]

(3)西方政治哲学主体的转换。西方从古希腊到文艺复兴时期政治哲学主体的一直是追求自由主义，1971年约翰·罗尔斯《正义论》的出版，唤起了人们对于正义、公平的思考。罗尔斯提出了“公平即正义”的观点，并阐述了作为公平的正义的两个原则：“第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务，第二个原则则认为社会和经济不平等(例如财富和权力的不平等)只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，他们就是正义的。”[7]对于新公共行政学而言，它契合了新公共行政学倡导社会公平的价值理念，成为批判传统公共行政唯效率论忽视公平，推动政府变革的有力武器，意味着新公共行政的使命将是“改变那些在制度上妨碍社会公平的政策和结构，并寻求可以增强其目标——出色管理、效率、经济和社会公平——各种变革”[8]。

(4)新左派。新左派是以大学生为主体以批判资本主义制度的政治和文化并在20世纪六十年代发展激进运动的流派。批判在工业社会历史背景下，人们丧失了主体性和价值工厂“创造出许多短视且自满于量化、客观化等技术的生活方式之下，而成为欠缺批判与反思的单向度的人”[9]；同时新左派主张参与性的民主模式，主张社会变革。新左派运动的价值理念与新公共行政拥有很多相似之处，新公共行政学在某种程度上是新左派思想在公共行政领域的纲领。

(二)新公共服务的理论基础

1.对新公共管理的超越

20世纪七八十年代，随着全球化和信息化时代迅速发展，资本主义出现了又一轮的经济滞胀危机，传统公共行政的管理方法在新的形势下也面临着管理危机和信任危机，西方国家开展了风靡全球的以改革政府为目标来适应社会发展的“新公共管理运动”，新公共管理的理念在企业家奥斯本·盖布勒《重塑政府——企业精神如何改造公共部门》中得到了全面的阐释。新公共管理理念虽然成功的指导了西方国家行政改革运动，但随着时间的推移，遭到了越来越多的质疑。有的学者认为新公共管理本身就存在矛盾，有的学者认为损害了公共行政所蕴含的民主平等、追求正义的精神，但并未形成一个具有全面性的替代理论。而以登哈特为代表的学者则是在对新公共管理进行了全面的反思之后提出了新公共服务理论。

2.新公共服务产生的理论基础

(1)民主公民权理论。民主公民权理论对共公民权进行了深入的探讨，认为公民权不仅仅指的是法律体系规定的权利和义务，更指的是个人影响政治系统的能力，新公共服务理论看重的就是后者。桑德尔认为公共精神在民主治理中扮演着重要的角色：公民会超越自身利益去关注更大的公共利益，于这种观点一致，金和斯蒂弗斯认为行政官员应该把公民视为人民，应该奉行权威和减少控制，并且应该相信合作的功效。公共管理者应该追求回应性的提高和公民信任度的相应增强。[10]民主公民权关于公民参与、公民权理论为新公共服务提供了理论支撑。

(2)社区与公民社会模型。通过研究美国的公民传统可以发现，美国广泛的民主传统在于美国人的生活中存在着社区。社区是建立在关怀、信任和协作，通过强有力的有效沟通和冲突解决系统结合在一起的个人与社会之间提供一种有益的中介机构。[11]社区为公民建立了一套积极地“调解机构”，能够保证公民利益有效实现。政府在建立、促进和支持公民与其社区之间的关系过程中发挥着重要的作用：首先，在存在着强大的公民互动网络和公民之间存在着高度信任和内聚力的地方，政府可以依靠现存的社会资本建立更为强大的网络，开辟新的对话和讨论渠道，并进一步就民主治理问题进行公民教育；其次，公共管理者能够为社区和社会资本的建设做贡献。[12]

(3)组织人本主义与新公共行政。组织人本主义是在寻找可替代官僚制备选方法上受到关注的，试图把改变传统科层制现状，更加关注选民关心的问题；批评了西蒙的理性行政模式局限性，更加关注人的品行、真实性以及人的自我实现，并将其引入到公共组织层面，主张管理者应该创造一种解决问题的开放氛围，促进个人和群体之间建立信任。新公共行政学派要求改变传统的层级官僚制模式，注重新模式的建立应围绕着开放性、信任和真诚的沟通来建构，公共行政官员要比以前扮演着更为积极的角色，更加关注政策制定的公平性，公共行政不是中立的,它当然不应该仅根据效率标准来评价。相反,诸如平等、公平和回应性这样的概念也应该开始发挥作用。[13]

(4)后现代公共行政。后现代主义从研究方法上给予新公共服务支持，批评了传统的实证主义的研究方法，认为社会科学并不是中立的，人类行为的测量能够对行为本身产生影响；后现代主义将对话理论应用到公共行政中，认为在后现代世界中相互依赖，治理会越来越以相关各方——包括公民与行政官员——之间开诚布公的对话为基础，信奉公共问题通过对话要比通过“客观”测量或理性分析更有可能解决的观念，可靠对话的理想把行政官员和公民视为彼此是充分参与的,这种进行协商和达成共识的最终过程也就是个体随着自己的参与而彼此相互接洽的过程,在这个过程中，他们充分包含了人类个性的所有方面,他们不仅有理性而且还有经验、直觉和情感。[14]

三、研究领域比较

(一)新公共行政的主要内容

根据《迈向新公共行政：明诺布鲁克的观点》可以将新公共行政的内容归纳为以下几点：(1)主张入世的公共行政，更多的关注社会问题，学者认为新公共行政不应在局限于象牙塔中，而应关注社会需要的实际问题。(2)打破政治与行政二分的思维，采用后逻辑实证主义研究方法。传统公共行政坚持政治与行政二分，将价值因素排除在外，是政策制定游离于行政体系之外，使得公共行政官员在处理社会问题时难以适应社会需求。新公共行政反对逻辑实证论的(价值中立观)，主张单纯的事实研究是不够的，还要关注价值及规范。[15](3)注重社会公平，重塑现代公共行政价值体系，传统公共行政以效率为核心，忽视了公平、正义等社会价值。新公共行政强调社会公平才是公共行政的价值。(4)主张建立新的组织形态。传统科层制不适应社会的发展，为了实现公共利益和需求，应该建立新的组织形态，并且提出了“协和式组织模型”、“居民控制模型”、“基体模型”“联合模型”等几种组织形态；(5)主张建立收益导向的组织，确立顾客至上的服务管理。

(二)新公共服务的主要内容

(1)服务而非掌舵。公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益,而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。(2)公共利益是目标而非副产品。公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念,这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案,而是要创造共享利益和共同责任。(3)战略地思考,民主地行动。符合公共需要的政策和计划,通过集体努力和协作。(4)服务于公民而不是顾客。公共利益源于对共同价值准则的对话协商,而不是个体自我利益的简单相加。因此,公务员不仅仅要回应“顾客”的需求,而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。(5)责任并不是单一的。公务员不应当仅仅关注市场,他们也应该关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。(6)重视人而不只是生产率。公共组织及其所参与的网络,如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作,它们最终就更有可能获得成功。(7)超越企业家身份,重视公民权和公共服务。与企业家式的管理者视公共资金为已所有的行事方式相比,如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献,那么公共利益就会得到更好的实现。

四、新公共行政与新公共服务理论异质性分析

新公共行政探讨的主要内容是对现有资源的如何分配以及改变现有影响公平的政策制度来保证社会公平价值的回归，其主要的主体仍是政府以及以其为代表的行政官员，是行政机构对于价值理性的倡导，实质倡导的是强调政府作为的积极的国家行政观点；新公共服务则是超越了公共行政机构本身的一个更广泛的概念，是在以公民为中心的主体中政府应扮演的角色的一系列理论，行政中立法者、法官、行政官员等公共权力行使者纳入到了包括公民、志愿者以及其他机构的社会系统中来，政府将主体让位于公民，政府担当着服务、协调的角色，实质是权力向社会的回归。

在对待公民的关系上，新公共行政将公民视作顾客，“顾客导向”是明诺布鲁克会议的6个中心议题之一。新公共行政学认为,政府需要更多的响应公众的需求,变化被看作是政府有效性的重要标准，新公共行政学这一重视政府的回应性和顾客导向的观念在新公共管理运动中得到了十分明显的体现[16]。新公共服务明确了公民的主体身份，看到公民具有公共行政活动不可或缺的“公共理性”，公务员不仅要回应“顾客需求”，更要建立公民信任合作的体系。如果说新公共行政是政府被动的去适应“顾客需求”，那么新公共服务则是积极主动培养公民发掘自己需求的能力并为之服务。

五、总结

宪政主义公共行政关注社会公平、平等、民主和回应性,核心是各种制约下的均衡,它往往以推进民主为己任,热衷于设计可操作的民主程序、公民参与和分权原则,从而实现正义、自由和责任等价值目标[17]。无论新公共行政还是新公共管理本质都是宪政主义的回归，新公共行政批评了传统公共行政的管理主义，而新公共服务则是在对新公共管理的反思基础上提出来的，他们都强调公共行政的伦理价值。不同的是，新公共行政更多的是对行政主体、行政组织提出了伦理要求，而新公共服务则是致力于构建以公民为中心的对话沟通机制，新公共行政成为新公共服务的理论基础，从这一点来讲新公共服务超越了新公共行政，并且是新公共行政理论价值的深化以及公共精神由哲学领域向公共领域的回归，体现了公共管理理论学科的不断成熟，表明了公共行政的发展方向。然而正是由于二者都是宪政主义，注重对规范性的研究，理论的抽象性使得在实际中难以制度化而缺乏实际可操作的措施，面临边缘化的危险。实际上从行政的本质来看，未来的公共行政发展方向是应将效率与社会价值结合起来，没有效率，社会公平等价值就失去了实现的基础，只唯效率论又会使公共行政迷失方向。效率与价值是统一的，因此要将效率和社会价值结合起来，并以社会价值指导，正如沃尔多所言,效率观念只有置宪政主义于其所维护的价值体系中才具有效用和意义,亦即真正的效率乃是建立在公平基础之上的效率——社会效率。他还认为,真正有效率的政府必是民主的[18]。

〔1〕 H GEORGE FREDERICKSON.New Public Administration[M].TheuniversityofAlabamaPress，1980:13.

〔2〕 〈美〉亨廷顿.第三波——20世纪后期民主化浪潮[M].上海：上海三联书店,1998:1.

〔3〕 孙柏瑛.公共行政新思维——美国公共行政的思想评述[J].国外社会科学,1995(8)：51-56.

〔4〕 张康之.论官僚制的实践困境[J].云南行政学院学报2001(6):4-8.

〔5〕 柯克哈特.朝着一种公共行政[M]//.弗兰克·马里尼.论公共行政学：明诺布鲁克观点.钱德勒公司出版，1971：129.

〔6〕〔8〕 乔治·弗雷德里克森.论新公共行政学[M]//.弗兰克·马里尼.论新公共行政学：明罗布鲁克观点.钱德勒公司出版，1971：4-7.

〔7〕 〈美〉约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏,译.北京:中国社会科学出版社，1988:43.

〔9〕 沈淑敏.民主行政的建构:新公共行政与新政府运动的回应[D].中国台中：台湾东海大学公共行政研究所，1999.

〔10〕〔11〕〔12〕〔13〕〔14〕 〈美〉罗伯特·B·登哈特，等.新公共服务:服务,而不是掌舵[M].丁煌，译.北京：中国人民大学出版社,2004:27-29,30-31,33,36-37,39.

〔15〕 黄源致.瓦尔多与新公共行政[J].雄中学报,1994(8)：293-315.

〔16〕 曹现强,侯春飞.公共行政发展史上的里程碑——公共行政历史视野中的新公共行政学[J].山东大学学报,2004(5):120-124.

〔17〕 杨宏山.宪政主义、管理主义与政策主义—公共行政研究的几种不同理论范式[J].国家行政学院学报,2004(1): 33-37.

〔18〕 丁煌.寻求公平与效率的协调与统—评现代西方新公共行政学的价值追求[J].中国行政管理,1998(12)：80-84.

(责任编辑 杜 敏)

The Comparative Analysis of New Public Administration and New Public Service

ZHANG Li

(Heilongjiang University,Haerbin,Heilongjiang 150080)

New public administration theory focuses its study on the normative research and pursues social justice since its emergence in twentieth century.However,new public service emphasis on government role in the citizen-core field generated in late 20th century.Both are the important theoretical formula which has milestone significances in the public administration field,and both had important impacts on the of development administrative theory.This article contrasts the two theories from three areas of background,theoretical foundation and research fields,analyzes their differences,and points out that the prospect of development of public administration theory is the unity of the value and efficiency premised on the value.

new public administration; new public service; efficiency; value

2013-12-17

张丽(1989—)，女，河北邢台人，黑龙江大学2012级行政管理硕士，主要研究方向为中国行政伦理。

D63.3

A

1007-6875(2014)02-0068-04