新形势下中国农村土地要素的产权重构探讨

彭清华,罗莹燕

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350108)

新形势下中国农村土地要素的产权重构探讨

彭清华,罗莹燕

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350108)

党的十八届三中全会提出“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制”。在新型城镇化的发展冲击下，由于土地要素的产权界定不清、产权交易受限，农村土地要素的产权重构必要性日益强化。文章提出当前土地要素产权重构的根本点、立足点及长远点，以更好地明晰我国农村土地制度的改革定向。

农村土地制度改革；产权重构；新形势

一、引言

党的十八届三中全会提出“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制”。这诠释了在新型城镇化进程中农业、农民及农村的发展重要性。而土地是农业生产、农民致富及农村发展的重要生产要素，农村土地制度的改革层次将制约“三农”问题的有效破解。全会提出了“赋予农民更多财产权利”、“维护农民生产要素权益”、“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”等内容，这些阐述突显了当前农村土地要素产权重构改革与完善的迫切性。

自建国以来，我国农村土地制度演变经历了三次重大的变革：一是1950年颁布《中华人民共和国土地改革法》，实行农民土地所有制；二是建立农业生产合作社、人民公社，农村土地制度由农民个体所有制转变为社会主义集体所有制；三是十一届三中全会后，在土地集体所有制前提下，确立了以家庭联产承包责任制为基础，统分结合的双层经营体制[1]。实行土地集体所有、家庭联产承包责任制，很大程度上提高了农民的生产积极性，促进了农村生产力的发展。但随着改革的不断全面、深入，当前我国农村土地制度存在的问题日益显现，制约着“三农”问题的有效解决。目前围绕农村土地制度的改革走向，理论界进行了广泛探讨，大致可以归纳为三种观点：一是倡导农村土地私有化，实现农民对土地的“完全产权”，代表学者有陈志武、许成钢、茅于轼等人；二是党国英、张德元等学者主张农村土地国有化，消除土地制度的城乡二元性，强化国家对土地宏观调控力度；三是部分学者认为在现行农村土地制度加以完善，不倡导私有化或国有化改革，如秦晖。

鉴于此，农村土地制度需要进一步完善与改革已成为理论界的共识，但对其改革走向仍存在较大的分歧。党的十八届三中全会提出“以人为核心的城镇化”，促进农业转移人口市民化要求其生活方式、职业选择等方面实现由乡到城、从农到非农的转变。面对新的研究背景，文章分析当前农村土地制度的改革必要性，探讨农村土地要素的产权重构问题，以此明晰农村土地制度的改革走向。

二、新形势下我国农村土地制度改革必要性分析

随着改革的不断全面、深入，我国的改革事业步入“深水区”，农村土地制度改革的必要性与艰难性愈加突出。周其仁认为“包产到户提高的生产效率，因缺乏全面的深层构造改革，正在遭到交易费用急剧上升的抵消”。[2]对于当前农村土地制度改革的必要性，理论界的论据可归结为：一是农地规模化经营的发展需要与家庭联产承包责任制约束下农地分配“福利化”形成矛盾，不利于农业生产的效率提高(周文，2006)；二是土地的所有权与使用权的分离，致使农民对土地生产进行“有限投入”(杨小凯，2002；林毅夫，2005；文贯中，2000)[3]。姚洋(1998)认为地权的不稳定性和对土地交易权的限制将限制降低要素配置效率，减少农户对土地的长期投入[4]；三是对政府的土地管理的规范需要。杨小凯(2002)认为土地私有化将使对土地管理纳入到法制化轨道[5]。当前的土地制度产权构造为基层政府、村级组织向农民征收费用提供了合法性(刘守英，1999)[6]；四是维护农民权益与促进农民致富的发展目的。党国英(2003)认为农民在土地使用权流转当中的主体地位和土地流转的范围在很大程度上仍受限制，土地发包方仍能够调整和收回土地。[7]秦晖(2004)研究认为“在当前条件下侵犯农民的公民权益往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的”。[8]因此，推动农村土地制度开启新一轮的改革已成为理论界的共识。

(一)土地要素的产权界定问题

自实行家庭联产承包责任制，我国农村土地制度在产权界定上存在模糊性，且随着城镇化的推进，这种模糊性日益强化。这表现在以下两方面：

一方面土地所有权的管控问题。土地集体所有制介于私有制和国有制之间，是土地公有制的一种具体制度设计。周其仁认为“集体公有制既不是一种共有的、合作的私有产权，也不是一种纯粹的国家所有权；它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会主义制度安排”。[2]由此，我们明晰农村土地所有权的控制交由国家，以此确保土地制度的公有性质，而土地所有权的管理由集体进行，这个“集体”如何界定，是乡镇政府？还是村级组织？甚至是土地发包时的生产小组？随着城镇化的外延式扩张，农村土地的征用是由乡镇政府规划决定，还是由村民自治组织进行民主决策？由于城乡间土地价值存在落差，在城镇化的冲击下，这种价值落差吸引乡镇政府、村委会及生产小组争相介入土地的征用问题。这表明农村土地所有权的管控问题仍存在模糊性，且在城镇化的冲击下日益强化，这将极大制约了农村土地所有权的有效管控。

另一方面，农民对土地的财产权利是否包含土地价值增值带来的财富。家庭联产承包责任制给予农民排他性土地使用权，即允许农民依托土地要素进行生产，承认其对生产所得到的财富所有权。在城镇化的冲击下，农村(特别是城乡结合部)土地价值存在增值预期。土地带来的财富不仅仅包含依托土地要素生产得到的财富，还包含土地自我价值增值带来的财富。当前农村土地制度对土地价值增值那部分财富的归属界定仍存在一定的模糊性，是否承认农民拥有土地价值增值的财富所有权？这种模糊性引起了不少农民因土地征用产生利益纠纷事件。

(二)土地要素的产权交易问题

自改革开放，农村劳动力大量地由乡到城、从农到非农转移，形成了日益壮大的“农民工”群体。在职业转变过程中，农民工脱离土地，农业生产由主业转变为副业，甚至被完全放弃，出现了“土地抛荒”现象。十八届三中全会提出“推进农业转移人口市民化”，市民化是农民工未来的发展定向。实现农民工市民化要求其职业转变具有完全性，即剥离依附于农民身份的生产要素。当前家庭联产承包责任制给予了农民排他性土地使用权，在土地集体所有制约束下，农民对土地要素的排他性使用权是否可以让渡、流转。在缺乏土地所有权，农民工面对较高的交易费用，只能“无偿”地放弃土地要素的排他性使用权，出现“抛荒”行为。土地作为农村重要的生产要素，在职业转变过程中，农民工消极地放弃土地要素的排他性使用权，这是对土地使用权的闲置与浪费。由于户籍制度的约束及城乡经济差距日益扩大，农民工的市民化资本要求不断提高。农民工市民化将面对依附于农民身份的生产要素的剥离，脱离土地要素。因此需要重视这一生产要素的剥离过程，以此为农民工市民化资本进行有效积累。而这一土地要素的剥离程度受到当前农村土地制度的约束，涉及土地要素的产权交易问题，能否允许农民工利用对土地要素的排他性使用权的有偿流转为自身的市民化资本进行有效积累。随着新型城镇化的深入推进，农民工走向市民化，原有依附于农民身份的土地要素的产权交易问题亟需有效地解决。

三、新形势下我国农村土地要素产权重构分析

在土地要素的产权界定方面上，关于土地所有权的管控问题，十八届三中全会明确“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权”。对于是否承认农民拥有土地价值增值的财富所有权，全会提出了“保障农民公平分享土地增值收益”、“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”；而在土地要素的产权交易方面上，全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”、“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”及“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保功能”等内容。[9-12]

(一)把握土地要素产权重构的根本点：保证土地的性质与发挥国家对土地的规范作用

由于传统文化观念、意识形态等因素的作用下，土地对农民而言，其意义是多元的且深刻的。保证农村土地制度的社会性质是社会主义市场经济健康运行的必然条件，是促进社会主义新农村建设的根本保证之一。而这将约束农村土地要素的所有权不能私人化。在保证农村土地所有权的社会主义性质的同时，需要在宏观层面上发挥国家对土地用途、土地交易等内容的规范作用。无论是社会主义国家，还是资本主义国家，发挥国家对农村土地用途、交易等环节的规范角色是必然的发展趋势。比如日本十分重视对土地用途的农用管理。针对当前的农村土地管理，国家应弱化微观层面上过多干预与约束，更多的是强化宏观层面上规范与指导。这种规范与指导不仅要明确界定出农村土地要素的产权，特别是土地价值自我增值那部分财产权，也应为农村土地要素的产权交易创造制度性条件，让农民充分利用土地使用权的流转交易，进而加快市民化资本积累。

(二)突出土地要素产权重构的立足点：深化土地改革与“三农”问题关系机理

自改革开放，我国“三农”问题日益突出，在新型城镇化的催化下，“三农”问题亟需有效的破解。作为农村经济制度的核心与基础，农村土地制度的新一轮改革应突出土地要素产权重构的立足点，即深化土地改革与“三农”问题关系机理。这种关系机理的深化表现在：

首先，土地改革促进农民致富。在务农期间，土地作为农民最重要、最主要的生产要素，是生活致富的主要来源。但随着职业的非农化，不少农民蜕变为农民工，依附于农民身份的土地要素却难以成为其有效的致富来源。当前推动农村土地要素产权重构，文章认为应从产权界定与产权交易两方面，充分地促进依附于农民身份的土地要素成为农民(特别是农民工)重要的致富来源。一方面在土地要素的产权界定，明确农民有权参与农村土地价值增值所带来的财富分配。在城镇化的冲击下，土地价值的城乡落差创造了农村土地价值增值空间与增值潜力。为此，参与农村土地价值增值所带来的财富分配将促进农民财产性收入的较大增加。另一方面在土地要素的产权交易，允许农民有权通过市场交易进行土地要素排他性使用权的让渡与流转。通过流转，农民可以利用产权交易发现土地使用权的“市场价格”，充分整合地域范围内的土地资源，进而实现土地生产规模化。与之同时，在市场价格激励下，农民工可以积极让渡、流转土地使用权，为自身的市民化进行资本激励，而不是消极地放弃、闲置土地使用权，致使“土地抛荒”。

其次，土地改革促进农业生产。土地作为农业生产的基本载体，农村土地制度改革的广度与深度制约着农业生产的效率释放。在土地要素产权重构中，一方面突显农村土地制度的社会主义性质，切实发挥国家对土地用途的规范作用，充分保障农村土地要素的生产用途，约束农地的非农化开发，进而强化经济发展的“粮食安全”。与此同时，对于农村土地价值增值带来的财富分配，有必要从中划分一定比例形成农业生产支持基金，为农业生产的设施完善、技术创新与推广等提供必要的资本支持，从而促进农业生产；另一方面在土地要素的产权交易上，构建城乡统一的用地市场，让农民在市场价格的引导下对土地使用权进行充分的流转、让渡。在农地用途的生产性约束下，土地使用权的充分流转有利于地域内农民整合土地资源，推动农业生产规模化，进而提升农业生产的效率水平。

最后，土地改革促进农村发展。土地制度是农村经济发展制度的核心与基础，其改革成败关系到农村经济的长远发展。在土地要素产权重构中，一方面保证农村土地制度的社会主义性质，在制度层面上有利于维护农村发展的社会稳定。面对农村土地价值增值所带来的财富分配，有必要划分一定比例的财富为农村发展的公共产品普及与改善提供必要的资本支持，从而改善农村经济的发展环境；另一方面以市场交易为手段推进土地使用权的流转与让渡，充分激活资本要素与依附于农民身份的土地要素，以此强化农村经济的发展活力。

(三)明确土地要素产权重构的长远点：弱化人与地的束缚关系

自封建社会，我国经历了数十次土地制度的变革，从租庸调制、摊丁入亩到农民土地所有制，再到家庭联产承包责任制，其形态各异、性质不一，但在农耕文明的深远影响及工业化落后的制约下，这些土地变革的长远点都在于固化人与地的束缚关系。比如，现有的家庭联产承包责任制赋予农民排他性土地使用权，但这种使用权只有在从事农业生产条件下才能成为农民的致富来源。随着职业的非农化，不少农民蜕变为农民工，原有的土地使用权却无法通过流转或让渡为农民工带来财富。在缺乏土地要素的产权交易条件下，家庭联产承包责任制所赋予的排他性土地使用权一定程度上固化了农民与土地的束缚关系。当前，新型城镇化是以人为本的城镇化，让更多的农民在生活方式、职业选择等方面实现由乡到城、从农到非农的转变。而农民市民化要求农民与依附于农民身份的土地要素进行关系剥离。面对这样的改革背景，当前我国土地要素产权重构的长远点与之前的历次土地改革不同，在于弱化人与地的束缚关系，促使入城农民与依附于农民身份的土地要素进行关系剥离，从而增强农民市民化的全面性。在弱化人与地的束缚关系时，要十分重视农民市民化与依附于农民身份的土地要素剥离这两者的协调性。一方面把握土地要素产权重构的根本点，发挥国家在宏观层面上的规范作用，让农民市民化与土地要素剥离两者有序、协调进行，以此深化土地改革与“三农”问题的关系机理；另一方面以市场交易促进土地使用权的流转、让渡，充分利用土地要素的剥离过程为农民市民化进行资本积累。当依附于农民身份的土地要素被过早剥离，农民因市民化资本不足，其职业选择、生活方式将受到突变性冲击，致使失业、蜗居等现象出现；当农民市民化快于土地要素剥离，表明农民的职业选择、生活方式仍与土地存在关联，弱化市民化的完全性。因此在新型城镇化的冲击下，推进农村土地改革应明确土地要素产权重构的长远点，弱化人与地的束缚关系，强化农民市民化与依附于农民身份的土地要素剥离这两者关系的协同性。

四、结语

文章研究认为当前我国应积极推动农村土地要素的产权重构：一是把握土地要素产权重构的根本点，保证农村土地制度的社会主义性质，发挥国家对土地用途、土地交易等方面在宏观层面上的规范作用；二是突出土地要素产权重构的立足点，深化土地改革与“三农”问题关系机理；三是明确土地要素产权重构的长远点，弱化人与地的束缚关系，强化农业转移人口市民化与依附于农民身份的土地要素剥离这两者关系的协同性。在研究中，文章认为对于土地增值收益分配，不仅在分配主体上兼顾国家、集体、个人，更要将其与“三农”发展紧密结合起来，促进“三农”问题的有效破解。

〔1〕 王永华.建国以来我国农村土地制度演变的历史考察[J].鞍山钢铁学院学报，2002(10)：388-393.

〔2〕 周其仁.产权与制度变迁——中国改革的经验研究[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

〔3〕 林毅夫.制度、技术与中国农业发展[M].上海：上海人民出版社，2005.

〔4〕 姚洋.农地制度与农业绩效的实证研究[EB/OL].(2005- 11- 25)http : / /www.ccer.edu.cn.

〔5〕 杨小凯.中国改革面临的深层问题——关于土地制度改革[J].战略与管理，2002(5)：1-5.

〔6〕 刘守英，蒋省三.南海土地股份制调查报告[Z].国务院发展研究中心,2003.

〔7〕 党国英.关于深化农村土地制度改革的思考[J].国土资源，2003(6)：13-15.

〔8〕 秦晖.关于农村土地制度的思考[N].经济观察报，2004-11-13.

〔9〕 周文，倪瑛.我国农村土地制度改革问题探讨[J].云南民族大学学报(哲学社会科学版)，2006(6)：100-104.

〔10〕 盛洪，沈开举.土地制度研究(第一辑)[M].北京：知识产权出版社，2012.

〔11〕 科斯，阿尔钦，诺斯，等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文[M].上海：上海人民出版社，2005.

〔12〕 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

(责任编辑 周吉光)

Study on the Property Reconstruction of Rural Land’s Factor in New Situation

PENG Qing-hua, LUO Ying-yan

(Fujian Normal University,Fuzhou,Fujian 350108)

The Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee proposed the view of accelerating the building of a new agricultural-operation system,giving more property rights to farmers,making a good balanced allocation of public resources between urban and rural areas,and building a healthy urbanization that puts people at the center.Owing to the unclear definition of property rights and the limit of property transactions,it is necessary to make the property reconstruction of rural land’s factor in the impact of new urbanization.The paper studies the basic point,footing point and long-term point of the property reconstruction of rural land in order to clarify the direction of rural land’s reform.

the reform of rural land system; property reconstruction; new situation

2013-11-22

彭清华(1988—)，男，福建泉州人，福建师范大学经济学院2012级硕士研究生，研究方向为西方经济学。

F321.1

A

1007-6875(2014)02-0021-04