试论农民工随迁子女升学面临困境的原因

李志友，代 祥

(江西省宜春学院，江西 宜春 336000)

随着我国工业化、城镇化进程的加快，进城务工的农民规模持续扩大，其子女的数量也随之增加，由于居住地的不稳定、人户分离、社会地位的不确定性等因素的制约，农民工子女虽然在城市生活成长，但却不能享有与同龄城市儿童一样的受教育权利，农民工子女辍学、流失严重的问题为促进义务教育后的均衡发展带来了新的挑战，关注和保障农民工子女接受义务教育后的教育已经成为重要而紧迫的任务，笔者就我省农民工随迁子女升学面临困境的原因进行一些梳理，以期找到一种有效的解决办法。

一、制度的屏障和政策的限制

进城农民工现象出现后，农民工子女特别是进城农民工子女就学问题日益引起国家相关部门的重视，自1996年开始，国家教委等多部委多次制定相关政策，确立了“重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”的基本政策，并逐步修订完善了该项政策，但在实施过程中，出现了种种偏差，政策没有达到应有的现实效果，进城农民工子女就学问题依然存在。

从制度上来说，这主要指的是户籍制度和教育制度中规定必须在原籍地参加升学考试，不对外籍生源开放九年义务教育后的教育资源等。虽然从建国至今，我国的户籍制度和教育政策也随着实际情况不断变动优化，“经历了‘限制—认可—重视—明朗化—强化’的过程”，但始终还是限制着农民工随迁子女的教育。首先，城乡二元结构及户籍制度的存在严重限制了农民工随迁子女接受教育。一方面或许是学校的问题，另一方面根源在于高考时学生要在户籍地高考，而各地的户籍制度又比较严格，农民工想在城市落户更是难上加难。同时这也造成了另一种“不平等”——拥有优质教育资源的城市可以给予本地生源以优待。现有的户籍制度实行了几十年，虽然随着社会发展也曾做出几次变动，但依旧束缚着农村人口。其次，现行教育制度的种种不合理，包括教育资源分配的不合理，考生的地域限制等。对大多数农村孩子来说，学习、考试是他们走出农村的最好途径，但教育资源大量集中于城市，而城市又对他们设有各种限制，令他们难以在城市就学，平等享有教育资源。同时教育制度又要求学生在户籍地高考，高考移民一般也要求在考试地有三年以上户籍，这对农民工随迁子女是巨大的门槛。再次，随着农民工随迁子女这一群体的日益扩大，国家也陆续出台了许多针对性政策，但大多是指导意见之类，没有太大的约束性，而且由于缺乏与之相应的具体措施，致使许多政策得不到真正的执行。从学校制度上看，公立学校长期依据行政指令办学，办学自主权和办学资源来源于上级行政管理部门，学校难以以学生为本，充分面向所在社区的多样化教育需求办学。从入学上看，在严格的户籍型学籍管理和学年管理制度下，公立学校只能按照固定服务区片招收户籍人口的生源，对非户籍人口则设置了较高的门槛:较高的赞助费、借读费和杂费使农民工家庭难以承受;传统的学年制度和统一的生源标准，和以应试、升学为教育目标的价值导向，使学校没有动力招收流动中的、超龄的、学习基础较弱的农民工子女。

而从户籍制度本身来看，它的初始目的是“证明公民身份，维护治安秩序，服务于社会主义建设”，但在我国社会主义初级阶段，社会资源相对缺乏，社会资源分配过程中形成的各种制度都需要依据户籍制度，进而从根本上成为区分城市与农村两个社会阶层，形成二元社会模式的根源，这两个社会阶层享受不同的社会待遇，实际拥有不同的社会权利，同时随着社会主义市场经济体制的不断发展，户籍制度的改革已经远远落后于市场经济体制的改革进程，其弊端越来越深刻地体现出来，户籍制度的弊端最集中地表现为由于户籍制度所划分的社会阶层在社会资源分配面前享有不平等的权利，造成了事实上的社会不平等，进城务工农民作为拥有农村户口的农民阶层，在城市中由于户籍的限制而不能享有与城市人口平等的权利，其中农民工子女就学中出现的种种障碍就是一种集中的体现。

二、农民工随迁子女升学问题面临困境的重要原因在于升学考试制度价值的扭曲

2011年11月25日，9名在京外地家长代表及1名志愿者带着一万余名在京外地家长的签名，递交给教育部和北京市教委，建议北京出台临时措施，允许外地考生在京报名，参加2011年高考，此前他们已经多次递交签名，但没有获得有关部门的回应，家长们之所以这样做，是因为从2005年起，为制止高考移民现象，教育部出台文件要求高考“学籍、户籍”双认定，虽大部分省份规定，本地生源不受“双认定”限制，但在陕西、海南等省份，对此规定则颇为严格，这些规定致使部分想回老家参加高考的孩子，也遭遇新的门槛，这就使得国家为解决随迁农民工子女的就学问题努力遭遇新的阻碍。

而从历史上看，为了铸就共同的美利坚意识和价值观，维系美国式民主，通过艰苦的努力，美国建立并完善了它的公共教育体系，一战时基本普及了初等义务教育，二战后基本普及了中等教育，以保证人民的平等教育权，20世纪80年代，前总统布什和克林顿都强调建立全国教育目标，其重要目标之一就是高中毕业率达到90%以上，消除少数族裔和白人学生在中学毕业率上的差距，为了提高教育质量，推进教育市场化改革，充分运用市场机制，保障家长与学生的教育选择权，美国政府还从教育服务的生产角度，不断鼓励各种形式教育机构的建立，允许各种资本和资源进入教育服务领域，以丰富教育服务的供给类型，激发学校之间的竞争，保证充分的教育服务供给，如在公立学校系统之外建立特许学校、磁石学校、家庭学校、私立学校，甚至鼓励营利性学校和托管学校的兴办等，其重要价值在于为不同教育需求的人们提供自由选择的条件。

在我国，教育公平是社会公平的重要内容，是社会公平在教育领域的延伸，也是达到社会公平的重要手段和途径，教育公平主要包括教育权利平等和机会均等，由于影响教育公平的诸多因素在我国存在，因而目前我国高等教育领域表现出种种的不公平，主要有:第一，不同地域学生，接受高等教育的机会不一样，表现在招生录取分数线各地区相差很大;第二，不同经济条件的学生接受高等教育的机会不一样，家庭经济实力雄厚的学生进入大学的机会比经济状况差的学生要大得多;第三、不同学校之间竞争不平等，表现在教育资源配置不同，高校之间竞争的起点上的不平等。高等教育公平与效率的矛盾实质上是教育资源的配置问题，对有限的教育资源的配置，要做到公平与效率并重很难，目前采用的“优势偏向型”的非均衡配置，这种“倾斜”政策类似于植物栽培学中的“花盆”方案:精心选择一些优良品种和幼苗施以特殊的土壤和养料给予特殊的看护和精心的修整，使其按照园丁的意愿快速成长，而这就出现了接受高等教育的地域不公，如北京、上海的学生与广大的其他中西部城市的学生有着更多的优惠，更遑论随迁农民工子女了。因此需要我们坚持区域教育均衡发展的原则，区域教育的均衡发展既有东、中、西部教育的均衡发展，也有城乡教育的均衡发展，经济发达地区与经济欠发达地区、城市与农村教育发展不均衡的原因有许多，但自然条件和经济发展水平是其主要原因，教育均衡发展的根本在于经济的均衡发展，最有效的措施是国家统筹，教育完全由地方投资就等于谁有钱谁办教育，谁没钱谁不办教育，谁钱多谁办好教育，谁钱少谁办差教育，这必然导致教育的非均衡发展和教育与经济发展的恶性循环，实现区域教育的均衡发展既要从不同区域的利益来考虑，更要从国家的整体和长远发展来衡量，不仅要坚持互利，也要坚持共利，更多地关照经济欠发达地区和农村教育的发展。

三、我国教育相关法律不完善及执法不严也是重要原因之一

教育法制化是指国家通过教育立法对教育事业的发展实施干预和调控，教育行政部门行使管理职能以法律为主要依据，教育问题的解决在相当程度上诉诸于法律调节领域。简而言之，教育立法、执法与司法成为保证、巩固、促进和发展教育事业的重要手段，国家运用法律法规、拨款、规划、政策指导和必要的行政手段对教育实行间接管理。然而实践证明，我国教育要走上法制化，只有立法、执法、司法是不够的，还必须有法律监督。执法监督是权力机关为保障法律法规的正确、有效地实施，推动依法行政，履行监督职责的一种形式。各级人大及其常委会作为执法监督的主体，这是宪法赋予的职权。执法监督是教育法制化的保障。执法监督能最大限度地纠正有法不依、执法不严、违法不究的行为和现象，维护法律法规的权威和尊严。加强对教育工作的执法监督是保证教育方面法律法规有效的实施，将教育立法宗旨转化为直接的、现实的行政行为，从而有力地推动教育法制化进程。

改革开放以来我国教育的管理与规范主要是以政治文件和部门政策替代相关法律，以至在教育改革和发展过程中，许多探索无法可依、许多关系无法梳理、许多问题无法参照解决，导致一些制度性漏洞、制度性障碍长期以来极大地影响和束缚了教育改革与发展。

首先，赋权不明确、与我国现行的管理体制难以契合，产生了教育经费的保障问题、学校乱收费问题、畸形择校问题、德育问题、学术腐败问题等，造成了一定的负面影响。为此，应制定和完善教育方面的有关法律法规，使教育改革有法可依。

从上个世纪80年代以来，伴随着我国的经济体制改革，在坚持公有制前提下的市场化趋势，一方面，以教育资源国家所有、决策和管理高度集中、政府直接控制为特征的传统教育体制面临解构;另一方面，现代教育体制赖以形成的一系列基础性要素尚未发育成熟;表现在教育领域，就是教育关系和教育法律关系的变化与适应，从法理上看，教育关系属于教育法的主要调整对象的范畴，是指一切参与教育活动的主体之间的社会关系。教育法律关系则属于教育法调整结果的范畴，是指受教育法调整的教育主体之间的法律关系。教育关系作为一种事实关系而存在，教育法律关系则作为一种价值关系而存在。在逻辑上，前者是因，后者是果，二者具有直接的相关度。传统教育关系的主体、客体和内容嬗变的表征和规律，已成为现代教育法变迁的重要依据和现实基础。

其次，随迁农民工子女由于法规不完善而导致的自身一些因素也影响着其升学，主要表现在:一是传统的教育观念，片面的“人才观”根深蒂固，现行的考试制度弊端明显。“学而优则仕”，“考试论胜败，一分定终身”的现象影响着社会、家庭、学校和学生本人，至今未见根本改变。中、高考指挥棒的作用致使教育改革、推进素质教育成效不明显，认为“读书无用”、“升学无望”等;二是由于地域和经济条件的制约，事实上的基础薄弱校依然存在，办学条件差，管理水平和师资水平低，不能因材施教，学生因成绩差产生的“自卑”心理、“厌学”倾向日益加剧等;三是父母离异的家庭日渐增多，使得初中学生心理产生障碍，加之单亲或监护人放任或教育不得法，同时，因各种原因造成家庭经济困难，无力支付学习费用导致升学困难等。

以上是我省农民工随迁子女升学问题面临困境的主要原因。此外，我省城乡、各地经济社会及教育发展不平衡和相关社会问题是农民工随迁子女升学问题面临困境的深层次原因。

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［2］汪明.流动少年儿童就学问题扫描［N］.光明日报，2002－8－8.

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