中国行政成本经验研究文献综述

何 晴

（首都经济贸易大学 财税学院，北京 100070）

中国行政成本经验研究文献综述

何 晴

（首都经济贸易大学 财税学院，北京 100070）

中国政府行政成本问题一直是公共财政与公共管理学者关注的领域，通过对近十年行政成本经验研究文献的梳理，大致可以将研究视角概括为政府总体行政成本研究、行政成本省际差异研究和具体政府级次行政成本研究三个层次，三个层次的经验研究均得到若干有益结论，但行政成本经验研究仍存在若干问题，如数据口径不一致、对复杂现象的剖析不足、缺乏对部门行政成本的研究等。

行政成本；经验研究；文献综述；

一、行政成本的概念辨析与测量方式

政治学、经济学、管理学对行政成本概念的界定各有不同角度，但纵观行政成本经验研究文献，多数文献还是从“成本”概念的本质出发，即“成本”是与实现某种目的有关的消耗。从这个本质出发，将行政成本界定为政府组织为实现行政目标，履行行政职能，为社会提供公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源［1－3］。基于这一界定，行政主体，即各级政府的行政职能和行政目标的特点势必会影响行政成本的规模和演变特征。因此如果不考虑不同国家、不同时期或者不同级次的政府的行政职能和目标的特点，而单纯以数值高低去评价或者比较行政成本的高低，是没有多大意义的。

行政成本概念界定了其实质，但并未解决成本的度量问题。如何度量行政成本是经验研究首先需要解决的技术问题。对行政成本的度量方式不同，或者同一度量方式下采用不同口径，都直接影响经验研究结论的可靠性和可比性。在经验研究中常用的三种度量行政成本的方式包括：行政机构的数量；政府雇员或公务员人数占总人口（或劳动人口）的比重（即“官民比”）；行政支出占财政支出或占GDP的比重。在这三项指标中，行政机构的数量所表达的信息非常有限，数量少并不意味着行政机构的消耗少。中国改革开放以来历次政府机构改革，政府机构的数量一直在减少，但同时行政支出仍快速增长，这说明单纯的行政机构数量很难测量行政成本的高低。官民比是一种常用的用来衡量政府规模的方式，但是，官民比是否能够很好地衡量行政成本或者政府效率呢？毫无疑问，政府雇员的规模与行政支出中的人员支出是高度相关的，但是，导致雇员数量变化的原因可能是多元的［4］。吉麦尔曾提到，人们在把政府雇员数量的变化解释为公共部门的变化时必须十分谨慎，因为政府雇员数量的变化可能是由于工作效率的改进或者恶化、投入的替代或人员素质的变化引起的［5］。因此，政府雇员的规模只宜作为评价行政效率的佐证型证据［4］。

相比部门数量和官民比，用行政支出来度量行政成本高低似乎是一个更好的选择，这也是国内绝大多数行政成本经验研究的选择，数据的可获得性和口径一致性无疑也是研究者选择行政支出作为度量方式的重要原因。根据中国现行教科书的定义，行政支出是财政用于国家权力机关、行政管理机关和外事机构行使职能所需的费用［6］。从统计口径上来看，在2006年财政收支分类改革之前，行政支出项目主要包括行政管理费（狭义）、公检法司支出、武警、外交外事支出、外援支出，以及税务、统计和财政、审计等部门的事业费等（按照支出用途分类），也就是《中国统计年鉴》中所统计的按功能性质分类的行政管理费（广义）。2006年财政收支分类改革后，财政支出按照功能分类和经济性质分类两种分类标准进行分类，根据修订后的《2012年政府收支分类科目》，支出功能分类类级科目包括一般公共服务、外交、国防、公共安全等25类支出。在经验研究中，学者们广泛采纳的口径为：国家层面的行政支出应由新统计分类中的一般公共服务、公共安全、外交三个大类的加总数额构成；在地方政府层面，行政支出应由一般公共服务和公共安全两项加总构成。

但需要注意的是，上述口径仅就预算内支出中的行政支出而言，在2011年正式取消预算外收支之前，预算外支出中包含了相当比例的行政支出，如大多数单位都用或多或少的预算外资金补助机关工作人员的收入，或运用预算外资金建设豪华办公楼、购置高档车辆和设备，补充差旅、会议、接待等公务开支等［7］。因此，从预算管理的角度来看，至少在2011年之前，以行政支出来度量的政府行政成本可以划分为预算内行政成本和预算外行政成本，相应的，相关经验研究也分为仅考虑前者的研究和两者皆考虑的研究两类。胡联合、董建新等人的研究均考虑了预算内和预算外的行政支出内容，这种口径比仅考虑预算内的行政管理费支出要更全面。［8－9］

二、中国行政成本经验研究的三个层次

下文回顾了近十年来关于中国行政成本的经验研究，其中，绝大多数研究以行政支出作为度量政府行政成本的方式，因此本文所涵盖的文献以此类文献为主。纵观近年来关于中国各级政府行政成本的经验研究，根据研究对象的不同，可以将经验研究文献归纳为三个层次：第一层次的研究对象是中国政府总体的行政成本问题，通过对中国政府总体行政支出规模及变化趋势的描述性统计，观察政府行政成本规模是否与人们“行政成本规模大、增长快”的直观印象相符，并进一步分析行政成本规模的变化主要与哪些因素有关；第二层次的文献主要研究行政成本的省际差异问题，此类文献基于行政成本存在省际差异的现实，对导致省际差异的原因进行探究；第三层次的文献，研究对象聚焦到某一具体政府级次的行政成本问题，采用的研究方法多为案例研究，鉴于研究对象的复杂性，案例研究也是行政成本经验研究的恰当方法之一。

（一）对中国政府总体行政成本规模、演变趋势与影响因素的经验研究

对中国政府行政成本的总体规模、变化趋势和影响因素的研究数量颇多，但是，由于研究的样本期间不完全相同，其得到的结论也有一定差异。如前文所提及，中国2006年财政收支分类改革改变了财政支出的基本分类和统计口径，这使得2007年前后的行政支出口径发生很大变化。张雷宝、金玉伟和张伟、何翔舟、郭婕、安秀梅和徐静、胡联合和何胜红［10－14］等研究所涉及的数据期间均在2006年之前，主要采用旧分类体系下预算内支出中的“行政管理费”作为行政支出的口径。这部分文献基本上均通过描述性统计发现，政府行政支出自1978年以来呈现高速增长趋势，增速超过财政支出和GDP的增速，行政支出在财政支出中所占比重呈上升趋势。

值得一提的是，在金玉国和张伟［11］、何翔舟［12］、胡联合和何胜红［8］、董建新和余钧［9］的研究中，行政支出的口径不仅包括预算内支出的行政管理费，还包括预算外支出中的行政支出部分，虽然后者的统计准确度难以考量，但鉴于这一部分支出具有相当规模，在行政支出口径中引入预算外部分，对于描绘研究对象全貌是有必要的。

张金融［15］、董建新和余钧［9］研究的样本期间均跨越了新旧收支分类和统计口径，虽然研究者对前后数据的口径不一致问题进行了技术处理，但本文认为这些技术处理仍难以全面消除新旧口径的不一致问题，这可能会对研究结论的可靠性造成影响。董建新和余钧发现，自2000年以来，行政支出在财政支出中所占比重呈现下降趋势，这种趋势与较早文献中所报告同时期内行政支出增速快于财政支出增速相反，其原因该文献未进行深入分析［9］。杨宇立和钟志文推测，这种趋势与2008年危机后积极财政政策下财政支出规模扩大，以及社会保障支出等其他支出项目的规模快速增长有关［4］。此外，从行政支出的结构来看，预算外行政支出所占的比重小于预算内支出，且在逐年降低，这与中国近期的预算体制改革趋势相符。

如上所述，除了近期行政支出占财政支出比重开始呈下降趋势外，该比重自改革开放以来长期呈现增长，金玉国和张伟［11］、何翔舟［12］、倪海东和安秀梅［16］、安秀梅和徐静［14］、杨宇立和钟志文［4］、张金融［15］、董建新和余钧［9］等文献力图寻找能够解释这一比重快速增长的因素，瓦格纳法则、经济发展阶段论、公共选择理论等为经验研究提供了理论基础。根据“瓦格纳法则”的观点，随着经济发展水平的提高和政府职能的扩张，行政支出会不断增大，而且增长幅度会大于经济增长幅度，因此，经济发展水平是行政支出增长的重要影响因素。这一观点在不同文献中获得经验证据的支持，如金玉国和张伟［11］、董建新和余钧［9］分别在1981～2003年的样本期间、2000～2009年的样本期间，都发现经济发展水平提高与行政支出增加之间存在显著的正相关关系。除了经济发展水平这一影响因素外，研究者更关注行政支出快速增长的不合理因素，即由于预算约束松弛、政府职能不合理、政府扩张等因素导致的行政支出增长，例如，何翔舟认为，政府规模与公务员总量并非是行政管理成本膨胀的唯一因素，行政管理内容和项目的增加是行政管理成本不断膨胀的客观原因，软约束体制和行政成本的转嫁使政府缺乏控制成本的动力［12］。倪海东和安秀梅［16］、安秀梅和徐静［14］、董建新和余钧［9］等认为政府行政成本居高与政府职能转变不到位，财政供给范围过宽；政府行政级次设置不科学；政府机构重叠，职能交叉，人员超编；行政支出管理制度不健全等因素有关。

但是，近年来行政支出占财政支出比重发生变化，这一比重开始下降，这种变化值得研究者关注。导致这种变化的原因是否可以用经济发展阶段论来解释。近年来行政支出占比的下降，是否与社会保障支出等赋权型支出的规模增长有关。经济发达地区的行政支出占比较低，是否与市场力量的上升有关。这些问题值得关注和研究。

除了上述研究外，也有一些研究通过特殊视角研究政府行政支出影响因素，如韩锐、李景平从微观组织行为学角度，直接从公务员行为角度研究行政成本，探讨公务员行为和行政成本之间的关系，解释导致行政成本升高的原因，以期能为公务员行为对行政成本影响机制有更为清晰的认识［17］。相比大多数从宏观意义上寻找行政成本规模及其变化的影响因素的研究而言，此研究的思路较为新颖，为行政成本的影响因素探究提供了微观因素的相关证据。

（二）中国行政成本的省际差异比较与因素探究

从文献来看，研究者使用行政支出占财政支出比重，或者行政支出占GDP比重来测量行政成本高低，尤其在省际比较时用比值来控制不同省份的财政支出规模或GDP规模。这两种控制方式，有研究认为用行政支出占GDP的比重来进行省际比较相对更好一些，毕竟作为分母的GDP相比财政支出来说增长相对稳健［18］。

对不同省份行政成本的省际比较的研究在行政成本经验研究中是一个比较新的话题，但这个话题显然引起了不少学者的兴趣：第一，不同省份之间是否造成行政成本的差异？第二，如果存在差异，那么导致差异的因素是什么？比较有代表性的研究包括张光（2007）、张光（2008）、郭俊华和肖林（2008）、范柏乃等（2011）、张岌（2011）、薛冰和杨宇立（2012）等［18－23］。

首先，无论用行政支出占财政支出比重、行政支出占GDP比重，还是人均行政支出指标来衡量，不同省份的行政成本水平均存在显著差异，如郭俊华和肖林［21］、范柏乃等［22］、张岌［23］、薛冰和杨宇立［18］等研究均发现，行政成本占GDP比重在各省之间存在明显的地区差异，东部地区明显低于西部地区，经济发达地区显著低于经济落后地区。但是，薛冰和杨宇立的描述性统计发现，行政对财政的占比数排序基本没有什么“规律性”可言；居首位和末位的广东和上海，都是中国两个经济发达地区。大多数省份都尽力使自己的行政支出对财政支出占比数比中央要求的25%的“红线”低一点，这反倒让人感到数据可能“缩水”［18］。

至于造成行政成本省际差异的原因，郭俊华和肖林认为，行政成本占GDP比重东部地区明显低于西部地区，西部地区各省份的社会经济总量中用于政府耗费的经济资源比重明显不如东部地区合理［21］。但是，这个结论的提出显得过于匆忙，这是因为行政成本占GDP比重的高低与分母的规模有很大关系，如果再考虑行政成本中的刚性成本和固定成本支出的影响，这一比值的高低很难直接得出关于行政效率优劣的评价。张光以行政管理费占财政支出比重这一指标，对各省级行政区行政管理成本加以排序，并建立多元回归模型，对造成行政管理成本差异的决定因素进行研究，发现各省经济发展水平、人口和行政面积规模、公务人员规模和工资水平，与各省行政管理成本具有显著的正相关关系［19］。但模型数据仅包括2004年一年的样本数据，样本量少可能会影响结果的稳健性。张岌认为官民比、经济发展水平、行政区划以及市场化都对行政成本省际差异产生了影响［23］。这些研究结论说明，导致各省行政成本差异的因素是多元的，虽然经济发展水平和与其相关的因素（如市场化程度、转移支付等因素）无论在理论上还是经验证据上都对省际差异有很强的解释力，但仍无法忽视经济发展水平之外的因素所发挥的作用，这种思路在国际比较中也是有价值的。例如杨宇立和钟志文［4］、杨宇立［24］在进行行政支出的国际比较时均发现，即使是经济发展水平相当的国家，如G7、转轨国家或发展中国家之间，行政成本仍存在较大的差异，这说明解释行政成本差异的因素除了经济发展水平这一关键因素外，势必还存在其他方面的原因。

（三）具体政府级次行政成本的案例研究

薛冰和杨宇立用2007年的数据分析行政支出在K国地方政府各层级间的分配比例，了解K国行政经费在各级地方政府之间的分配，这是解析当前政府管理体制特征的一个重要方面［18］。杨宇立和钟志文在专著中对7个省份、12个县级地方政府和17个乡镇级地方政府的行政支出的规模与结构进行了分析［4］，虽然结论仅停留在简单的描述性分析上，但已经关注到具体级次政府，尤其是基层政府行政效率与成本的差异及可能的原因。

在这一部分研究中，以省级政府行政成本为研究对象的典型文献包括：湖北省财政厅《降低地方政府运行成本》课题组［25］对1993～2001年湖北省政府成本的总量、结构与演进趋势进行分析，就地方政府成本的规模和结构作出判断，并据此提出若干政策建议。李树林和田瑞华［26］对内蒙古自治区的行政成本现状进行分析与总体评价，认为在内蒙古自治区行政成本偏高的现状是多种因素综合作用的结果，如民族自治地区的特殊性、地域广阔、特殊的行政文化，以及落后的经济发展水平等因素。王利［27］也从类似的视角分析了四川、贵州、云南、西藏等十二个西部民族地区行政成本的现状。张雷宝和丁静波［28］以浙江省行政支出为研究对象，发现区域经济增长、财政收入水平、物价水平等因素都是影响省级财政支出的显著因素。安徽省财政厅课题组［29］则分析了安徽省近年来控制行政成本的举措和成效，以及进一步控制行政成本的政策性建议。

县级政府在中国政府级次中是非常重要的一个政府级次，是中央政府、省级政府、地区级政府与乡镇政府、村联系的中间环节，是整个国民经济和社会发展的基础行政区域，对县级政府行政成本研究的文献也相对较为丰富，研究所选择的用来度量和评价行政成本的指标较多，包括财政支出绝对规模、财政供养支出规模、财政支出占GDP比重、财政供养人口规模、政府部门数量等。案例研究的优势之一就是能够对研究对象进行更加全面和细致的分析，而无须考虑大样本下的统一变量选择问题。乡镇政府作为中国最基层的政府级次，其行政成本问题也引起研究者的注意。如徐双敏和梅继霞［30］认为，导致中国乡镇行政成本居高不下的原因不仅取决于行政体制，还与中国的政治体制、党政领导体制、财政体制相关。此外中国现行的农村就业制度、社会保降制度的完备程度也直接关系到乡镇机构人员分流的顺利与否，从而也与行政成本相关。李才平和黄毅峰［31］通过对江西省3县区5乡镇的调研，发现乡镇政府的行政成本偏高，原因包括：基层政府承担了太多经济发展职能等不适合由基层政府承担的政府职能，人员冗余、工作效率低下；政府绩效考评体系只关心投入不关心产出；行政支出的预算、使用、审核监督等制度不完善。

三、中国行政成本经验研究存在的问题

（一）行政成本测量口径存在不一致的问题

回顾关于中国政府行政成本的经验研究，虽然绝大多数研究以行政支出作为行政成本的测量方式，但是由于中国财政收支分类改革、预算管理制度特殊性以及各级政府财政统计能力等因素的影响，使得现有研究在行政支出的测量口径上存在不一致和不可比的问题。如前文所提到的，对于预算外支出中的行政支出是否纳入行政支出的统计口径，以及以何种方式纳入，不同的文献采取了不同的处理方法，这就使得文献之间的可比性有所下降。2006年财政收支分类改革的实施，也使得新旧分类体系下的行政支出之间难以统一口径进行比较。社会保障制度改革过程中，将行政事业单位离退休人员的退休金由原单位发放改为由社会统筹发放，等于将原来行政事业费项目下列支的部分项目改由社会保障项目下列支，改变了财政支出的结构，也改变了行政支出在财政支出中所占比重的含义。此外，中国各级政府的专项支出中用于行政经费的部分也难以辨别和统计。这些问题都对行政成本测量和经验研究带来困难，但是随着中国预算管理制度改革和财政信息透明度提高，这一问题可望有所改善。

（二）经验研究更侧重现状描述和大样本统计分析，对与具体政府级次和具体时期相关的特殊因素的探究尚显不足

从现有研究来看，虽然研究视角涵盖了政府总体行政成本、行政成本省际差异以及具体政府级次行政成本等不同层次的问题，但是，在中国特殊的国情下，经济体制转轨、经济发展阶段特点、预算管理制度改革、区域经济发展差距等各种因素对政府行政成本均造成不同程度和不同方向的影响，这使得中国政府行政成本问题注定是一个复杂的问题。从现有文献来看，部分文献侧重于对行政成本现状和变化趋势的描述，采用计量手段寻找具有统计意义上的显著性的影响因素，却缺乏对问题的更深层次剖析，尤其是与具体政府级次和具体历史阶段相关的特殊因素的探究。例如，经济发达省份的行政管理成本占GDP比重低于经济落后省份，导致这一结果的原因似乎并不能简单地总结为经济欠发达省份的行政效率低下，既可能与作为分子的行政支出的刚性有关，也可能与作为分母的GDP的规模有关。从这个角度来看，关于政府行政成本的案例研究具有特殊意义，这些案例研究能够深入地剖析行政成本这一复杂现象，所得到的结论可以为大样本检验下的假说提供很好的证据。

（三）没有针对部门间的行政成本差异进行的研究

从现有文献来看，虽然针对特定政府级次行政成本的研究已经将研究对象具体到某一级次政府，但是受到数据所限，这些研究也仅仅对一级政府的整体行政支出进行经验研究，而对组成政府的各部门的行政支出规模、变化趋势，以及部门间的行政支出差异的经验研究还没有涉及。但随着中国预算信息公开化进程的推进，部门预决算信息的公开程度将越来越高。目前，中央一级各部门的部门预算，以及北京市等多个省市的部门预算都得以公开，在此基础上，应对部门间是否存在行政支出的显著差异，以及造成这种差异的原因进行探究。

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Literature Review on Empirical Research of Administrative Cost of Governments in China

HE Qing

（Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）

Administrative cost of governments has been paid close attention to by the scholars in the area of public finance and public administration.Based on a comprehensive review of the literature regarding the empirical researches on administrative cost of governments in the recent 10 years，the literature could be divided into three levelswhich include the empirical researches on administrative cost of the whole government，the empirical researches on administrative cost of provincial governments and the empirical researches on administrative cost of specific level of governments.Some valuable research conclusionsweremade in all the three research levels.But there were some defects in literatures，such as the inconsistencies of data，the oversimple explanation of a complex phenomenon，the lack of research on administrative cost of departments and etc.

administrative cost；empirical research；literature review；comment

F810.45

A

1008－2700（2014）02－0123－06

（责任编辑：魏小奋）

2013－12－05

北京市教育委员会2014年科研计划资助项目《省级行政成本治理研究》；2013年北京市优秀人才培养资助项目《省级行政成本现状、成因与治理：基于北京市的研究》

何晴（1978－ ），女，首都经济贸易大学财税学院讲师，经济学博士，研究方向为财政管理，政府会计。