河北省高等教育财政投入机制的构建与完善

秦志飞, 张雪雁

(1.石家庄铁道大学 审计处，河北 石家庄 050043；2.石家庄铁道大学 财务处，河北 石家庄 050043)

教育投入一直是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是发展教育事业的重要物质基础，是公共财政应当保障的重点。自1999年以来，我国高等教育迎来新的发展阶段，完成了从精英教育到大众化教育阶段的转变，然而高等教育的投入却没能跟上高等教育大众化改革的步伐，使高等教育在发展中出现了许多困难和问题，引起社会和国家的高度重视。2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》) 再次提出教育财政性支出占国内生产总值的比例到2012年实现4%的目标(以下简称4%目标)[1]，并制定了多项具体措施，表明党和政府加大教育投入的坚定决心。面对日益庞大的在校生队伍,河北省高等教育的发展中也同样存在着一些显著的问题，教育经费的严重短缺就是河北省高等教育快速发展的第一块“短板”。如何完善河北省高等教育的财政投入机制，进一步促进河北省高校的发展，进而使河北省高等教育向更高层次迈进提供有力支撑，已是河北省在高等教育投入方面共同关注的重要课题。

一、河北省高等教育现状及投入存在的问题

(一)省级财政投入多年不足

1993 年中共中央 、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就提出了“财政性教育经费占国民生产总值的比重在2000年达到4%”。2000年，我国公共教育经费占 GDP 的比例不仅没有达到 4%的既定目标，反而低于1986年和1990 年的水准。长期以来，国家财政性教育经费所占 GDP 比例从未超过 GDP 的 4%，甚至有的期间呈下降趋势， 2010年终于达到3.66%，但与目前世界平均7%的水平相比，我国的教育投入还存在很严重的缺口。国家对教育总体投入的不足，必然极大地限制高等教育的投入。而河北省作为经济欠发达的省份，这一比例始终低于全国平均水平。2010年河北省国家财政性教育经费占GDP得比例为2.77%，同期全国这一比例为3.66%。从财政教育投入占地方财政支出的比例看，总的走势趋于下降，从2007年到2012年这一比例从35.91%[2]降到了18.43%[3]。这说明在政府财政支出这块大蛋糕中，分给教育的比例越来越小了。近三年，国家为尽快实现财政性教育经费占 GDP 比例达到4%的目标，大幅提高教育投入，相应增加了高等教育投入，尽管如此，河北省高校总体上还处在财政拨款不充足的状况。

(二)中央财政对河北省高等教育投入较少

由中央财政直接拨款的高校教育投入较大，而相同规模的地方院校与之相比差距很大。我国普通高校预算内教育事业性经费支出中地方投入和中央投入各自所占比重大体为35%和65%，呈严重倒挂的现象，从而导致中央管理的高等学校与地方管理的高等学校普通高校生均预算内教育事业性经费支出相差悬殊，从1999年扩招以来，中央和地方政府高等教育拨款水平，从拨款总额所占比重及所属高校生均预算内教育事业费两方面看，差距都呈不断扩大趋势[4]。虽然我省普通高校总数在全国排名第七，但只有一所211院校，没有一所“985”院校，因此能够获得的中央财政投入非常有限。

(三)财政投入方式不够合理

多年来，河北省财政部门编制高等教育基本支出预算主要实行综合定额的方法。基本支出经费主要用于维持高校的日常工作，其投入参照因素主要是学生人数，由于财力不足，且缺乏合理的分配标准，省级财政很难平衡各高校的经费需求，对高等教育的基本支出经费还是延续“基数+增长”的基本支出经费拨款模式，高校基本支出投入额度增加不多[5]。近年来，河北省针对高校增加了各种专项经费投入，不断强化了项目拨款在教育经费分配中的地位，出现了项目拨款额度高于基本支出拨款的现象。基本支出长期不足，项目经费只能专款专用，使高校对高等教育财政投入使用无法进行自主调节，结果是基本经费长期不足，专项经费使用效率不高。而在高校预算执行的过程中，因基本支出经费不足又没办法解决，普遍存在挪用项目拨款，使专项支出出现虚报的情况，不能真实体现高等教育的实际支出。

(四)财政投入没有与资金使用绩效相结合

河北省对高等教育的财政投入主要是根据省级规划进行预算的，忽视了各高校的实际需求，导致资金在各高校之间的分配存在较大不平衡， 有的高校资金比较宽松，而有的高校资金却很紧张。虽然我国教育部每四年或五年就要开展对各高校的教育质量进行评估，如本科教学质量评估，但教育质量评估结果与政府对这些高校的财政投入水平相脱节，财政投入机制仍然不够合理。在财政投入机制改革中，应该转变到以绩效考核结果为基准的投入模式上，加强对各高校在经费使用上的监督和考核，从而提高资金的运作效率。

二、加强完善河北省高等教育投入保障机制

(一)保证省级财政投入主渠道机制

高等教育的最大的受益者是国家，十八大报告中明确了“教育民族振兴和社会进步的基石”，是体现一个国家发展水平的重要方面，因此国家对高等教育的投入具有义不容辞的责任，同时十八大报告也提出了“要坚持教育优先发展”，这更体现了财政投入对教育的责任与义务。国家鼓励高等教育采取多渠道筹措资金，但政府仍是主要投入者。河北省应严格执行国家有关教育投入的政策和法规。从20世纪90年代国家就出台了一系列关于高等教育投入的政策，这些政策使教育经费具有要求明确、刚性强和力度大等特点，在保障教育经费投入增长上起到了一定作用，但从国家到各省份能够完全做到位的并不多，加大对教育投入政策执行力度是政府的首要任务[6]。省政府应制定高等教育经费投入的整体规划，尽快使教育经费占GDP的比重达到全国平均水平，努力使河北省对高等教育的投入达到全国中上水平，重点扶持建设高水平的大学和强势学科，使河北省高等教育在规模发展的基础上再上水平上台阶。

(二)中央财政与省级财政应建立互补的高等教育投入机制

中央财政与地方财政在权与责上要具体划分，高等教育具有很强的地方性，它的受益范围也会比较集中在这一特定区域，地方政府对本地区高校的财政责任是不可推卸的。但由于国内不同省份经济发展的不平衡，使各地方财政对高校的投入出现的差异巨大，为保障教育的公平性和高等教育的平衡发展，中央财政应有目标地对部分地区或行业高校进行投入补贴。中央财政与地方财政的投入责任不应单纯依据学校的隶属关系来划分责任，而应当根据高等教育事务的具体情况来确定，属于哪方的事务哪方投入。科学合理的分担机制是解决地方财力薄弱地区高等教育资源短缺的重要途径，是扶持经济落后地区高等教育和平衡教育资源的重要措施。河北省应积极争取中央财政的支持，扶持河北省高等教育尽快提高办学水平。

(三)省级财政应推行高等教育投入与办学绩效相结合的管理机制

高等教育投入与办学绩效相结合的投入模式，是政府将大学的办学、科研等方面的绩效(包括办学的质量、成本、效率等)作为对各高校投入的主要依据，通过衡量大学的办学效益来决定对其投入的方向和数额。在这种机制下，投入依据更看重已经实现了的目标，而不是大学所承诺的目标。投入与绩效结合一方面有利于国家参照高校的绩效考核来投入经费，更科学、合理地分配资源，使有限的资金发挥最大的效益[7]。同时，可以促进高校不断提高内部管理水平，把钱花在“刀刃”上。另一方面，政府通过绩效评估，可以更好地对高校进行宏观管理，引导学校的发展方向。就教育投入而言，也应该按照教育结构的需求，合理配置高等教育的投入结构，使高等教育结构与社会人才需求结构相一致；根据不同院校和不同学科的特色，培养各类专门人才。

(四)优化省内高等教育投入的方向

目前，河北省内高校专业、学科发展速度较快。但还缺乏高水平的的大学，并且优势学科不够突出，重点和特色专业也还不多。因此，河北省的高等教育投入需要在学科门类上进行结构调整，向重点学科、重点学校、重点实验室、重点课程等实施倾斜，以学科建设拉动和带动高水平的建设推进河北省高等教育的大幅度发展。河北省高等教育应优化学科门类，以学科为单位对高校进行投资。根据不同院校和不同学科的特色，从政策、资金上进行重点扶持，带动高校整体办学水平的提高。

三、建立高等教育经费使用效益机制

随着社会经济发展，各级财政对高等教育的投入大幅增长，办学条件显著改善，办学水平不断提高。因而加强经费筹措、分配、使用到评价的全过程、全方位精细化管理，提高教育经费使用效益就显得尤为重要。

(一)坚持依法理财，严格财经纪律

近年来，财政部在支出管理方面以建立公开、透明、规范、科学且具有强约束力的现代支出预算制度为主线，从预算、执行、决算三个环节入手，进行全面、系统地配套改革，国家对财政资金管理、使用的刚性要求越来越严格和规范。高等教育投入是教育事业改革和发展的根本保障，也是公共教育财政的核心之一，而公共教育财政又是国家公共财政的一个重要构成部分，因而无论是作为深化教育改革还是公共财政的法制、民主化推进，坚持依法理财，严格执行国家财政资金管理法律制度和财经纪律都是大势所趋、人心所向。

(二)科学编制预算，提高执行效率

高等教育经费要推行全面预算管理，建立科学、精细化的预算管理机制，同时提高预算执行效率，这与公共财政预算的改革方向是一致的，也符合教育改革发展的内在需要。全面预算管理包括了高等教育事业发展规划、预算资金安排、基本建设项目、固定资产管理、对外投资、审计监督、绩效考核等经济活动的各个方面，也包括对学校层面的财务活动全方位、全过程和全员的整合性管理。加强统一领导和管理，将学校全部收入纳入预算，建立与公共财政体制和现代化学校制度相适应的、以标准定额为基础，以工作计划、任务和工作量为依据核定预算，并将预算执行与工作情况作为考核内容的新型预算管理方式，使预算安排更合理，经费使用更加追求效益。

(三)成立拨款机构，发挥管理功能

新的时期需要一种新的高等教育拨款机制，在开拓经费来源渠道的同时确保经费的合理公正和使用的有效。《教育规划纲要》主张设立高等教育拨款咨询委员会，使经费分配的更具科学性。长期以来，我国的高等教育一直采用的直接拨款，但在国际上，大多数国家采用的是以直接拨款为主的综合拨款机制，通常会在大学和政府之间设立缓冲组织处理拨款决策，并以此预防政府对学校的过多干涉。这种组织由技术专家组成，对大学财政需要进行分析，向政府提出预算并将经费分配到各高校。这一机构有时也扮演着质量控制机构的角色，维持高等教育系统的水平，同时使大学免受政府干扰，让大学承担相应责任。同时，设立高等教育拨款咨询委员会，从经费管理的角度符合增强高校自主权的改革思路。

(四)加强制度建设，完善经费使用

随着国家财政体制改革的深化，教育的改革发展对学校财务会计提出了更高的要求，建立有各方面代表的学校财经咨询委员会，参与学校对重大财经活动的决策过程，加强高校国有资产管理，建立健全国有资产配置、使用、处置管理制度，防止国有资产流失，提高使用效益。在高校逐步建立高校总会计师的准入制度和委派制度，加强专业化领导，提升经费使用和资产管理专业化水平，公办高等学校总会计师由政府委派。同时，加快建立健全高等学校财务报告公开制度。《教育规划纲要》提出加强经费使用监督，强化重大建设项目和经费使用全过程审计，确保经费使用规范、安全、有效。建立学校报告编制、审计和定期发布的制度，推进财务信息的公开化和透明化，为强化学校财务管理，提高学校经费使用效率提供充分的信息。

(五)建立考核制度，增强效益意识

学校经费绩效考核，是对学校一定时期内的经费支出与其所取得的绩效目标、效果进行的综合性考核与评价。对学校实行绩效考核，是对教育投入和过程的考核，是对高等教育结果的考核，有利于学校领导树立正确的政绩观和责任观，有利于学校适应市场经济发展需要，增强效益意识。高等学校要以产出为导向，客观反映学校的产出和资源消耗，激励学校以最小的资源消耗取得最大的产出。将提高高等教育质量、提升学校财务健康程度和经费使用效率作为绩效考核制度的目标。绩效评价指标要简明、客观、公正，应该根据不同类型、不同层次的学校，确定不同的绩效标准，通过绩效考核和绩效拨款制度，引导高校的改革和发展，提高经费使用效率。

参考文献：

[1]顾明远，石中英.国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)[M].北京：北京师范大学出版集团,2010：89.

[2]河北省统计局.河北经济统计年鉴(2007)[M].北京：中国统计出版社,2008:267.

[3]河北省统计局.河北经济统计年鉴(2012)[M].北京：中国统计出版社,2013:302.

[4]乔春华.高等教育投入体制研究[M].南京：南京大学出版社,2009：136.

[5]李明，王鹏.地方政府对高等教育经费投入不足的研究综述[J].现代大学教育,2009(6):104-106.

[6]张金艳，梅琳.我国教育投入对经济增长的影响分析[J].九江学院学报,2012,164(1)：112-114.

[7]王耀忠.高等学校财务制度改革影响及完善建议[J]，石家庄铁道大学学报:社会科学版，2012，7(3)：5-9.